CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., ocho (08) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04169-00 Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF– Regional Magdalena Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por el ICBF, Regional Magdalena, en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena y del Juzgado 4º Administrativo de Santa Marta. I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 4 de julio de 20252 la entidad tutelante interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con las providencias proferidas el 31 de julio de 2024 y el 19 de marzo de 2025 por las autoridades accionadas, mediante las cuales se declaró la caducidad del medio de control No. 47001333300420150022000/01. 2.- Hechos 2.1.- En el marco de un proceso ordinario laboral promovido por María Dolores Orozco Polo, trabajadora del Hogar Infantil de Pivijay, se demandó al ICBF y a la Asociación de Padres de Familia y Vecinos del citado hogar, con el fin de que se les condenara solidariamente al pago de las prestaciones sociales adeudadas, previa declaratoria de la existencia de un contrato laboral.
El ICBF había suscrito contratos 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado C51B0A0D8BD49530 091BE1A1A9E22206 A71A35D0B6093F6D 1E0B2A436983D817. 2 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 8B5C88A0E84ED8B2 06500115F5C29D90 D2D77817E377DB33 A34102CEB01B8B4B. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04169-00 Accionante: ICBF Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de aporte con dicha asociación para la administración del lugar durante los años 1998, 1999 y 20003. 2.2.- El 11 de marzo de 2011 el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pivijay declaró la existencia de la relación laboral y condenó solidariamente al ICBF y a la asociación al pago de diversas sumas a título de indemnización por despido injusto, cesantías, intereses sobre cesantías, prima de servicios e indemnización moratoria.
Aunque el ICBF apeló, el recurso fue declarado desierto por falta de sustentación. El 27 de agosto de 2012 se libró mandamiento de pago por dichas acreencias, y en febrero de 20134 la entidad hizo efectivo el pago por la suma de $86.894.201. La asociación y sus representantes omitieron el pago de las prestaciones sociales reclamadas, lo que obligó al ICBF a asumirlas en virtud de la responsabilidad solidaria declarada5. 2.3.- Con base en los hechos anteriores el ICBF, en ejercicio del medio de control de repetición, radicó demanda en contra de la Asociación de Padres de Familia y Vecinos del Hogar Infantil de Pivijay, de Jovani de Jesús García Gutiérrez, de Maribel Pérez Romo y de Jairo Rafael Collazo Bornacelli.
Este asunto le correspondió al Juzgado 4º Administrativo de Santa Marta bajo el radicado No. 47001333300420150022000. 2.4.- Mediante providencia del 31 de julio de 2024 el a quo declaró la caducidad, al considerar que el ICBF realizó el pago de la condena mediante título judicial el 20 de febrero de 2013, y que, por consiguiente, el término de dos años para presentar la demanda vencía el 21 de febrero de 2015.
No obstante, el proceso fue radicado el 25 de junio de 2015. El despacho estimó que se encontraban acreditados tanto el pago efectivo como la omisión de ejercer oportunamente la acción judicial6. 2.5.- Inconforme, la entidad demandante interpuso apelación. El 19 de marzo de 20257 el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión criticada.
Para ello, sostuvo que el recurso elevado por el ICBF no contenía argumentos que controvirtieran la decisión criticada. Señaló que el escrito se limitó a reiterar lo dicho 3 A folios 13-14 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 525CB59DE4E993E9 679CD74CE3FFE13C 7525ACFB2E653668 3B7BFCFBEA5E157D. 4 Se usa la fecha correcta, ya que en la fuente se indicó que era el 2023. 5 Ibidem. 6 Ibidem, a folio 15. 7 Obra sentencia a folios 12-19 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 525CB59DE4E993E9 679CD74CE3FFE13C 7525ACFB2E653668 3B7BFCFBEA5E157D. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04169-00 Accionante: ICBF Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia en la demanda, sin confrontar los fundamentos del fallo de primera instancia, particularmente en lo relativo a la caducidad.
Por tanto, concluyó que se configuró una apelación fallida, pues no se formularon reparos específicos frente a lo resuelto, lo que impedía al superior pronunciarse de fondo. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La entidad tutelante considera que se vulneraron sus derechos, por cuanto, en su criterio, las decisiones judiciales no ofrecieron un tratamiento adecuado frente a la protección del patrimonio público, lo cual representa una afectación grave al interés general.
Sostuvo que, conforme a la jurisprudencia constitucional, los jueces deben actuar con mayor rigor cuando están en juego recursos estatales y garantizar el control y prevención del uso indebido de estos. Alegó que la tutela procede contra providencias judiciales cuando estas desbordan su discrecionalidad interpretativa en perjuicio de los derechos fundamentales, y en este caso, se omitió valorar el contexto misional del ICBF y su función en la protección de la infancia. La parte actora reiteró que no tiene vínculo laboral con los trabajadores de las entidades operadoras, pues los contratos de aporte celebrados establecen que dichas entidades actúan con autonomía y son responsables exclusivas del personal que contratan.
En consecuencia, no procede aplicar la figura de solidaridad patronal, y la condena al ICBF derivó exclusivamente de la omisión de la asociación en el cumplimiento de sus obligaciones. Así, la repetición constituía el único mecanismo para obtener el reembolso de los recursos públicos erogados, por lo que su rechazo por caducidad lesiona gravemente los intereses colectivos representados por el Estado.
La entidad invocó el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas con fundamento en la sentencia SU-041 de 2022 de la Corte Suprema de Justicia. Igualmente, alegó la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, con fundamento en la misma sentencia. Adujo que no se resolvió de fondo la acción de repetición, lo que impidió al Estado recuperar recursos públicos. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) amparar los derechos fundamentales cuya omisión se denuncia;
(ii) dejar sin efectos las sentencias proferidas el 31 de julio de 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04169-00 Accionante: ICBF Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2024 y el 19 de marzo de 2025; y (iii) ordenar a las autoridades judiciales accionadas que emitan una nueva decisión que resuelva de fondo el proceso promovido por el ICBF. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 8 de julio del 2025 el despacho ponente admitió la acción de tutela y vinculó a la Asociación de Padres de Familia y Vecinos del Hogar Infantil de Pivijay, a Jovani de Jesús García Gutiérrez, a Maribel Pérez Romo y a Jairo Rafael Collazo Bornacelli.
También dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.- Las partes y los vinculados guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por el ICBF, Regional Magdalena, en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena y del Juzgado 4º Administrativo de Santa Marta de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneró el derecho al debido proceso alegado por la parte actora. Adicionalmente, esta Sala limitará su estudio a la providencia del tribunal convocado, en tanto fue la que resolvió la apelación formulada por el ICBF y la que puso fin al medio de control incoado por esa entidad. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04169-00 Accionante: ICBF Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad8 y de procedencia9 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”10.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber11: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202212, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión 8 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 9 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 11 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 12 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04169-00 Accionante: ICBF Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, el ICBF cuestiona, en esencia, que (i) se desconoció la necesidad de un cuidado riguroso en materia de protección del patrimonio público;
(ii) se omitió valorar el contexto misional del ICBF y su falta de vínculo laboral con el personal de las entidades operadoras, lo que excluye la solidaridad patronal; (iii) se impidió la recuperación de recursos públicos; (iv) se inobservó el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas; y (v) se incurrió en un exceso ritual manifiesto al no resolver de fondo la demanda. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos referidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos contenidos en la providencia del 19 de marzo de 2025, se dilucida el siguiente análisis textual: “26.
Sin embargo, debe aclarar la Sala que una vez verificado el escrito de apelación presentado por el apoderado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, no se observan en tal memorial planteamientos dirigidos a controvertir la sentencia del juzgador de primera instancia. 27. Únicamente lo que hizo el recurrente fue allegar el recurso de apelación con los mismos argumentos que se adujeron en la presentación de la demanda, sin que se haya efectuado un ejercicio de confrontación entre lo resuelto (caducidad) y lo que a su juicio debe imperar, pues en el escrito de apelación no hace referencia alguna del estudio de la caducidad realizado por el A-quo. 28.
Este Despacho considera imperioso recordar que de conformidad con el artículo 320 del Código General del Proceso, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, con referente a los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. 29. Bajo tal óptica, al no advertirse los motivos de inconformidad o los reparos específicos contra la sentencia objeto de recurso, no le queda al Tribunal otra opción más que confirmarla, pues – se reitera – en estos eventos se exige al apelante ese análisis confrontativo entre los argumentos expuestos por el fallados de primera instancia respecto a sus razones de disenso, esto con el objetivo que el Ad – quem logre verificar si los motivos planteados por el apelante han sido debidamente examinados y valorados. 30.
Resulta importante traer a colación la línea jurisprudencial del H. Consejo de Estado, en la que se ha pronunciado con respecto a la figura de apelación fallida, y esta es, aquella que se configura cuando los argumentos de reparo que presenta el apelante con respecto a la decisión recurrida no guardan congruencia con lo esbozado por el Juez, es decir, las razones que se manifiestan como reproche frente a la providencia proferida no tienen relación con el tema que se debatido”13. 13 A folios 17 y 18 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 525CB59DE4E993E9 679CD74CE3FFE13C 7525ACFB2E653668 3B7BFCFBEA5E157D. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04169-00 Accionante: ICBF Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.5.- En atención a lo anterior, se observa que el cuerpo colegiado consideró que el escrito de apelación no contenía reparos específicos frente a la declaratoria de caducidad adoptada en la primera instancia, limitándose a reiterar los argumentos de la demanda inicial sin controvertir lo decidido.
En consecuencia, al no cumplirse con el deber procesal de confrontar las razones del fallo criticado, concluyó que se configuró un recurso fallido. 4.6.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como una instancia adicional, en tanto busca que se le dé curso al medio de control ejercido, sin haber cuestionado las razones que condujeron a la declaratoria de caducidad y menos la postura según la cual se trató de una apelación sustentada de forma indebida, por lo cual resulta diáfano que las quejas elevadas por la parte convocante se limitan a criticar, de forma genérica, lo resuelto en el proceso No. 47001333300420150022000/01, con el fin de que se desconozca la tesis del Tribunal Administrativo del Magdalena y se continúe el trámite ordinario.
Ahora bien, debe resaltarse que el ICBF fundamenta su argumentación en la protección de recursos públicos y propone que dicho interés prevalezca sobre la regla de la caducidad. No obstante, tal planteamiento también carece de trascendencia desde una óptica constitucional, en tanto supone la inaplicación de una norma de orden público bajo el argumento de salvaguardar el patrimonio estatal, lo cual no tiene asidero jurídico.
Además, la entidad no ofreció una justificación razonable para no haber ejercido oportunamente la acción de repetición dentro del término de dos años previsto para ello, lo cual evidencia que, bajo la invocación del interés general, intenta encubrir su propia incuria y falta de diligencia. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04169-00 Accionante: ICBF Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada14, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario15. 5.- Así, se declararán improcedentes todos los cargos del amparo.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado 14 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.