11001031500020250594900 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05949-00 Demandante: Elda Alicia Pérez Castaño Demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Pensión de sobreviviente. Decreto 3041 de 1966. Ley 12 de 1975. Decisión: Niega solicitud de amparo. La Sala decide la acción de tutela formulada por Elda Alicia Pérez Castaño contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 13 Administrativo de Medellín. I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 23 de septiembre de 2025, la parte actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y dignidad humana, los cuales consideró transgredidos por el Juzgado 13 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia.

A título de amparo, solicitó que se dejaran sin efectos las Sentencias de 20 de mayo de 2020 y 26 de mayo de 2025 y, en consecuencia, que se profiera una decisión de reemplazo en la que se reconociera y ordenara pagar una pensión de sobreviviente a su favor. 2. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, manifestó que, el 31 de octubre de 1964, contrajo matrimonio con Jairo Arturo Cardona Marín, quien laboró en el sector público del 1 de noviembre de 1967 hasta el 24 de junio de 1978, efectuando aportes a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) y, en el sector privado, al Instituto de Seguro Social (ISS) del 6 de junio de 1979 al 21 de marzo de 1982. 3.

El 4 de agosto de 1986, falleció el señor Cardona Marín, razón por la cual la hoy accionante, en su calidad de cónyuge supérstite, solicitó el reconocimiento de una pensión de sobreviviente. Petición que fue negada mediante las Resoluciones 16 de marzo de 2016, 9 de junio de 2017 y 29 de noviembre de 2017. 4. El 25 de junio de 2018, la señora Pérez Castaño radicó ante los juzgados administrativos de Medellín una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Unidad Administrativa Radicado: 11001-03-15-000-2025-05949-00 Demandante: Elda Alicia Pérez Castaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el propósito de que se declarara la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente.

En consecuencia, solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago de dicha prestación, conforme el Decreto 3041 de 1966. 5. El 20 de mayo de 2020, el Juzgado 13 Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda, comoquiera que la entidad demandada no estaba llamada a reconocer la pensión de sobreviviente con fundamento en el principio de la condición más beneficiosa.

Señaló que no existía tránsito legislativo alguno y, por ende, no era posible aplicar dicho principio para conceder una pensión bajo el amparo del Decreto 3041 de 19661. 6. El 28 de julio de 2020, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, toda vez que pretendía la acumulación de los tiempos públicos y privados para efectos del reconocimiento pensional bajo el Decreto 3041 de 1966, y no con base en la Ley 33 de 1985.

Argumentó que, pese a haber cotizado en el Instituto de Seguros Sociales (ISS), también efectuó aportes en tiempos públicos (CAJANAL), para un total de 666,65 semanas. Sostuvo que, el Consejo de Estado había reconocido la posibilidad de acumular dichos tiempos durante la vigencia del Decreto 758 de 1990 y la Sentencia SU-769 de 2019 de la Corte Constitucional también había permitido la acumulación de tiempos públicos y privados para el reconocimiento de la pensión con fundamento en el Decreto 3041 de 1966. 7.

El 26 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la Sentencia de 20 de mayo de 2020, que negó las pretensiones de la demanda. Consideró que la señora Pérez Castaño no era beneficiaria de la pensión de sobreviviente conforme al Decreto 3041 de 1966, pues no se cumplía el principio de la condición más beneficiosa, el cual solo se presentaba cuando existía un tránsito legislativo, situación que no ocurría en su caso.

Indicó que, no era posible aplicar el principio de favorabilidad entre el Decreto 3041 de 1966 y la Ley 12 de 1975, en tanto dicho principio únicamente procedía cuando un régimen especial no garantizaba las mínimas condiciones que sí ofrecía el régimen general, supuesto que no se configuraba, toda vez que ambos pertenecían a regímenes distintos.

Por último, consideró innecesario pronunciarse sobre la posibilidad de acumular tiempos públicos y privados, dado que, aun sumando las semanas cotizadas, se evidenciaba que no cumplía con las 150 semanas de cotización dentro de los 6 años anteriores al fallecimiento2. 8. Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que tenía 76 años de edad, padecía cáncer de piel, se encontraba afiliada al SISBÉN y clasificada en el grupo B7 (pobreza moderada).

Indicó que vivía con una nieta y la hija en un apartamento arrendado, sin contar con ingresos propios para su manutención. 1 Rad. 05001-33-33-013-2018-00242-00. 2 Rad. 05001-33-33-013-2018-00242-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05949-00 Demandante: Elda Alicia Pérez Castaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9.

Afirmó que debía aplicarse el Decreto 3041 de 1966 para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, pues cumplía con los requisitos de semanas exigidos para tal efecto. Asimismo, manifestó que la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-344 de 2021, resolvió un caso análogo en el que amparó los derechos fundamentales de la accionante, permitió la acumulación de tiempos y aplicó el Decreto 3041 de 1966 para el reconocimiento de la pensión. 10.

Finalmente, adujo que el Juzgado 33 Administrativo de Medellín había acogido dicha interpretación, tras considerar que, en aplicación del principio de la condición más favorable, los beneficiarios pensionales debían ser reconocidos a quienes cumplieran los requisitos establecidos en las normas que regulaban el acceso a la prestación, con independencia de la entidad ante la cual se hubieran efectuado los aportes.

Intervenciones3 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 33 Administrativo de Medellín enviaron el enlace de acceso al expediente digital del proceso ordinario. 12. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se negara el amparo de los derechos fundamentales invocados, toda vez que las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales fueron acertadas, en la medida en que no se configuró defecto sustantivo alguno y, por el contrario, se ajustaron plenamente al ordenamiento jurídico. 13.

Sostuvo que la parte actora no podía pretender utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para revisar las determinaciones adoptadas por el juez competente una vez agotados los procedimientos administrativo y judicial correspondientes. Manifestó que no se había vulnerado el derecho al debido proceso, puesto que del examen del proceso judicial se evidenciaba que se le habían garantizado los derechos de defensa y contradicción, razón por la cual el objeto de inconformidad no podía catalogarse como violatorio de derecho fundamental alguno. 14.

Afirmó que existía cosa juzgada, la cual estaba siendo desconocida con la interposición de la presente acción de tutela, ya que se pasó por alto que la actuación cuestionada ya había sido resuelta por el juez natural de la causa. Manifestación de implemento 15. El consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez manifestó estar impedido para conocer del asunto de la referencia, con fundamento en la causal prevista en el 3 Mediante Auto de 25 de septiembre de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 13 Administrativo de Medellín, y se vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05949-00 Demandante: Elda Alicia Pérez Castaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. Para sustentar ello, señaló que: «La acción de tutela se dirige contra las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05-001-33-33-013-2018-00242-01 en el cual, como titular del Despacho 03 del Tribunal Administrativo de Antioquia, me correspondió participar como ponente y admitir el recurso de apelación».

II. CONSIDERACIONES Competencia 16. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestiones previas 17.

Sea lo primero señalar que una vez revisados los argumentos planteados por el consejero Duque Gutiérrez, de cara las piezas procesales del expediente No. 05001-33-33-013-2018-00242-00/01, se evidenció que, en efecto, el Auto de 5 de noviembre de 2021, por medio del cual se admitió el recurso de apelación en el proceso ordinario, fue firmado por él. En consecuencia, se declarará fundado el impedimento y se le separará del conocimiento del asunto. 18.

Aunado a lo anterior, la Sala advierte que, una vez revisado el escrito de tutela, la accionante no manifestó defecto concreto frente a las Sentencias de 20 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado 13 Administrativo de Medellín y 26 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Sin embargo, a partir de los hechos y argumentos señalados, se concluye que su inconformidad se relaciona con un presunto desconocimiento del precedente contenido en las Sentencias T-344 de 2021 de la Corte Constitucional y No. 19 de 2021 el Juzgado 33 Administrativo de Medellín. Por ello, en caso de que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sala entrará a analizar el fondo de la controversia bajo la óptica del presunto desconocimiento del precedente. 19.

En ese orden de idea, se observa que el reparo de la parte actora está dirigido contra las decisiones de primera y segunda instancia adoptadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, el estudio de fondo se realizará respecto de la Sentencia de 26 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por ser esta la providencia que definió en última instancia dicho proceso.

Asimismo, ante un efectuar decisión favorable, sería el tribunal el llamado a acatar las órdenes que aquí se impartan. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05949-00 Demandante: Elda Alicia Pérez Castaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Problema jurídico 20. Corresponde a la Sala determinar si, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció el precedente y, en consecuencia, vulneró los derechos fundamentales de la parte actora al proferir la Sentencia de 26 de mayo de 2025, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 21. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y dignidad humana, y no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal o contenido estrictamente económico;

(2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por el otro, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió la decisión que se cuestiona; (3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos;

(4) la acción de tutela se presentó el 23 de septiembre de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia de 26 de mayo de 2025; (5) no se cuestionó una irregularidad procesal, sino el hecho de haberse desconocido el precedente al tomar una decisión a la cual le resultaba aplicable; (6) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (7) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 22.

Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se estudiará el fondo de la controversia. Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos 23. La Sala negará la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a continuación: 24. En criterio del accionante, el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un desconocimiento del precedente, al proferir la Sentencia de 26 de mayo de 2025 sin tener en cuenta la Sentencia T-344 de 2021 de la Corte Constitucional, en la que, según afirmó, se resolvió «un caso idéntico» al que se analiza en esta oportunidad.

También citó la Sentencia No. 19 de 2021 del Juzgado 33 Administrativo de Medellín, toda vez que, dicha autoridad judicial al proferir su decisión tuvo en cuenta el pronunciamiento de la Corte Constitucional anteriormente señalado. Con todo ello, sostuvo que el desconocimiento del precedente se Radicado: 11001-03-15-000-2025-05949-00 Demandante: Elda Alicia Pérez Castaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 configuró porque no se le reconoció la pensión de sobrevivientes conforme al Decreto 3041 de 1966, tal como lo pretendía en el proceso ordinario. 25.

Al respecto, la Sala precisa que, en primer lugar, se analizarán los precedentes jurisprudenciales que presuntamente fueron desconocidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para posteriormente comparar las circunstancias fácticas y jurídicas de los casos y establecer si, en efecto, existía identidad y si la autoridad judicial incurrió en el defecto alegado en sede de tutela. 26.

En ese orden de ideas, en la Sentencia T-344 de 2021, la Corte Constitucional estudió un caso en el que el accionante solicitaba el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes ante Colpensiones, con fundamento en el Decreto 3041 de 1966, por ser la norma vigente al momento del fallecimiento de su cónyuge. En esa oportunidad, la Corte constató que el afiliado solo había efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales (ISS), aunque también se le computaron unos períodos no cotizados en los que trabajó para el municipio de El Carmen de Viboral, sumando un total de 664 semanas.

El debate sustancial giró en torno a (i) la posibilidad de acumular tiempos cotizados y no cotizados, (ii) la aplicación del Decreto 3041 de 1966 en ese contexto, y (iii) la exclusividad de las cotizaciones ante el ISS. 27. En contraste, en el presente caso se debatía si la norma aplicable era la Ley 12 de 1975 o el Decreto 3041 de 1966, dado que existían cotizaciones tanto en el régimen público (CAJANAL) como en el régimen privado (ISS), sin que estuviera en discusión la acumulación de tiempos cotizados. 28.

Conforme a lo anterior, queda acreditado que no puede predicarse identidad entre los casos ni desconocimiento del precedente constitucional, pues el asunto decidido por la Corte Constitucional está relacionado con la acumulación de tiempos de servicios y la cotización exclusiva al régimen privado (ISS), es decir, la aplicación inequívoca del Decreto 3041 de 1966.

Situación que es sustancialmente diferente al caso objeto de estudio en la presente acción de tutela, por cuanto, la discusión giraba en torno a si se debe aplicar la Ley 12 de 1975 o el Decreto 3041 de 1966, derivado de la cotización a pensión en el régimen público y privado. 29. En ese contexto, la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia de confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al concluir que la norma aplicable era la Ley 12 de 1975 y no el Decreto 3041 de 1966, se ajusta a derecho.

En efecto, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que el Decreto 3041 de 1966 resulta aplicable únicamente a quienes realizaron cotizaciones de manera exclusiva al ISS, y no a aquellos afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)4. Por tanto, no es posible extender la aplicación de una normatividad especial prevista para un régimen distinto, ni siquiera invocando el principio de favorabilidad, el cual solo procede cuando existen 2 normas aplicables al mismo supuesto y una de ellas es más beneficiosa para el trabajador, situación que no se configura en este caso. 4 Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Radicado: 11001-03-15-000-2021-00113-00. Revisar también: Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 20001-23-33-000-2013-00377-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05949-00 Demandante: Elda Alicia Pérez Castaño Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 30.

En consecuencia, tampoco procede la aplicación del Decreto 3041 de 1966 bajo el principio de favorabilidad, por cuanto dicho examen requiere la existencia de 2 normas concurrentes sobre una misma situación jurídica, una general y otra especial, en las que la primera resulte más favorable al trabajador. En el presente asunto, se encuentra regida exclusivamente por la norma general aplicable a los empleados públicos, mientras que el Decreto 3041 de 1966 regula de forma exclusiva las pensiones de los trabajadores oficiales y del sector privado, lo que impide un análisis comparativo en términos de favorabilidad.

Máxime cuando esta última excluye a quienes realizaron cotizaciones en la Caja Nacional de Previsión Social. 31. En ese sentido, debe recordarse que conforme al artículo 48 de la Ley 270 de 19965, las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen efectos obligatorios únicamente entre las partes que intervinieron en el proceso.

Por tanto, su motivación no constituye un precedente de obligatorio cumplimiento, sino un criterio auxiliar de interpretación que puede orientar la labor de los jueces, sin que estos se encuentren compelidos a reproducirlo en casos análogos. En consecuencia, no puede atribuirse a dichas sentencias un alcance general o vinculante frente a terceros, ni considerarse que su desconocimiento implique, por sí mismo, la configuración de un defecto. 32.

De acuerdo con lo anterior, no se abordará el estudio de la Sentencia No. 19 de 2021, proferida por el Juzgado 33 Administrativo de Medellín, toda vez que dicha providencia no ostenta carácter vinculante. En efecto, la obligatoriedad de los precedentes judiciales recae sobre decisiones proferidas por las altas cortes, en el ámbito de sus respectivas competencias, por lo que las decisiones de los jueces de instancia solo constituyen criterios orientadores o referenciales, más no de obligatorio acatamiento. 33.

De esta manera, no se configura el defecto alegado por la parte accionante, toda vez que el Tribunal Administrativo de Antioquia fundamentó su decisión de manera razonable y acorde con las particularidades del caso, valoró el material probatorio conforme a las reglas de la sana crítica y actuó dentro del ámbito de su autonomía judicial, sin desconocer la jurisprudencia aplicable.

Conclusión 34. La Sala negará la acción de tutela interpuesta, al no encontrarse acreditado que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia haya incurrido en alguno de los defectos alegados o que con su actuación se hubieran vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso 5 Artículo 48.

Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: […] 2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces.

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez y, en consecuencia, separarlo del conocimiento del asunto de la referencia.

SEGUNDO. NEGAR la acción de tutela presentada por Elda Alicia Pérez Castaño, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.