Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., trece (13) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)1 Tema: Reliquidación pensión Ley 33 de 1985, régimen de transición de Ley 100 de 1993, ingreso base de liquidación (IBL), reiteración precedente de Sala Plena SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 2 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)2, Hugo Alfonso Valencia Julio presentó una demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones i) GNR 120025 del 4 de abril de 2014, por medio de la cual la gerente nacional de 1 En lo que sigue Colpensiones. 2 En adelante CPACA, «(p)or medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de Colpensiones reliquidó su pensión de jubilación; ii) GNR 379852 del 27 de octubre de 2014; y iii) GNR 16897 del 26 de enero de 2015, suscritas por dicha funcionaria y la vicepresidente de beneficios y prestaciones del ente de previsión, que confirmaron el acto administrativo inicial al resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra, respectivamente; asimismo: iv) GNR 243796 del 11 de agosto de 2015, expedida por la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de Colpensiones, por medio de la cual se le negó la reliquidación de su pensión de jubilación; v) GNR 343892 del 30 de octubre de 2015; y vi) VPB 4420 del 28 de enero de 2016, a través de las cuales la mencionada funcionaria y la vicepresidente de beneficios y prestaciones de la entidad confirmaron la anterior resolución al desatar los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que i) se reliquidara su pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año de servicio3, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985; ii) ordenar los reajustes de valor sobre las diferencias que surjan; y iii) condenar en costas al ente de previsión demandando. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - El 6 de abril de 1999 Hugo Alfonso Valencia Julio, en su condición de servidor público y beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solicitó al Instituto de Seguro Social (ISS)4, hoy Colpensiones, el reconocimiento de la pensión de jubilación según lo dispuesto en la Ley 33 de 1985.
Esta prestación le fue concedida por el ente de previsión en consideración al 75% de lo devengado sobre el salario 3 Por concepto de sueldo y las primas de servicios, antigüedad, navidad y vacaciones. 4 En lo sucesivo ISS. 3 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio promedio de los 10 últimos años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, y con los factores salariales sobre los que cotizó y que se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994. - A través de la Resolución GNR 120025 del 4 de abril de 2014, Colpensiones le reliquidó la pensión de jubilación por nuevas semanas de cotización, con aplicación de iguales parámetros a los utilizados para la liquidación de la prestación en el acto administrativo inicial.
Esta decisión fue confirmada a través de las Resoluciones GNR 379852 del 27 de octubre de 2014 y GNR 16897 del 26 de enero de 2015, al resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra, respectivamente, en los que se solicitaba la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios y así así proceder a la reliquidación de la prestación. - El 11 de mayo de 2015 pidió a Colpensiones la reliquidación de su pensión de jubilación con el 75% del promedio de los emolumentos salariales que percibió en el último año de servicios, la que fue negada mediante la Resolución GNR 243796 del 11 de agosto de 2015 y confirmada con las Resoluciones GNR 343892 del 30 de octubre de ese año y VPB 4420 del 28 de enero de 2016, al resolverse los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra, respectivamente. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 48 y 53 (incisos 2 y 4) de la Constitución Política; 36, inciso 2 y 288 de la Ley 100 de 1993; 2 y 3 del Decreto 813 de 1994; y 2, 3 y 4 del Decreto 691 de 1994; y los Códigos Sustantivo del Trabajo y Contencioso Administrativo. 4 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio En cuanto al concepto de violación, se expuso5: - Los actos demandados vulneraron sus derechos a la igualdad y a la seguridad social, así como el principio de favorabilidad, en la medida en que su pensión de jubilación, al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, debió ser reconocida de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985 en su integridad, según las cuales la prestación tenía que ser otorgada con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. - En la liquidación de la pensión de jubilación se tuvo en cuenta los 10 últimos años de servicios y no se incluyó la totalidad de conceptos que conforman su salario en el último año laborado, esto es entre el 28 de diciembre de 1998 y el 27 de diciembre de 1999, certificados por la Universidad Industrial de Santander. - Se desconoció, entre otras, la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, en la que se dijo que «(…) la Ley 33 de 1.985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios» y que «(…) es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera virtual y periódica, como contra prestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé (…)». - Así las cosas, al haber percibido durante su último año de servicios otros emolumentos, además de los tenidos en cuenta para la liquidación, le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante dicho periodo. 5 Folios 4 a 16. 5 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio 1.2.
Contestación de la demanda Colpensiones se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación6: - En virtud del precedente de la Corte Constitucional7, el legislador dentro de su libertad de configuración podía limitar la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a sus beneficiarios únicamente a los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos con base en la norma anterior.
Por ello, el ingreso base de liquidación (IBL) no hace parte del beneficio de la transición. - En consecuencia, la base de liquidación de la pensión que así deba reconocerse se define con fundamento en los artículos 36, inciso 3 o 21 de tal normativa, según sea el caso, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización, como lo realizó la entidad. - Así las cosas, no es posible acceder a la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación tomando para el efecto el promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios, conforme se pretende. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia proferida el 2 de octubre de 2020, denegó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos8: - Conforme a la interpretación fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el ingreso base de liquidación 6 Folios 86 a 89. 7 Sentencia SU-230 de 2015. 8 Índice 2 de SAMAI. 6 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio (IBL) es ajeno a la transición y, por tanto, solo se permite la aplicación del régimen anterior exclusivamente respecto de la edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo. - Por lo tanto, el IBL es el señalado en el inciso 3.º del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y se calcula con los factores cotizados enlistados en el Decreto 1158 de 1994. - Así, entonces, la liquidación de la pensión reconocida al actor en consideración a una tasa de reemplazo equivalente al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento se ajustó a derecho.
Si bien es cierto que en ella se tuvo en cuenta factores que no se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994, también lo es que no es posible entrar a hacer consideración al respecto, toda vez que ello no fue objeto de la litis. 1.4. El recurso de apelación Hugo Alfonso Valencia Julio interpuso recurso de apelación9 y lo sustentó así: - La sentencia proferida por el a quo desconoció que al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 su pensión de jubilación debió ser reconocida, en su integridad, de conformidad con la Ley 33 de 1985, según la cual la prestación tenía que liquidarse en consideración al salario y todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, tal y como lo estableció el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010. - No es posible la aplicación de manera retroactiva de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, en atención a que antes de la expedición de la misma tenía su situación consolidada y el 9 Ibidem. 7 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio derecho adquirido de pensión, situación que conllevó a la vulneración de los principios de confianza legitima y progresividad. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Hugo Alfonso Valencia Julio reafirmó lo sostenido en la demanda y en el recurso de apelación10. 1.6. El Ministerio Público No se pronunció en la instancia procesal. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿el señor Hugo Alfonso Valencia Julio tiene derecho a que se reliquide su prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, o por el contrario, como lo señalan los actos demandados, solo debe incluir los previstos en el Decreto 1158 de 1994 en consideración a las variables del artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 2.2.
Marco normativo, precedente vinculante de la Sala Plena del Consejo de Estado La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201811, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de 10 Índice 16 de SAMAI. 11 Expediente 4403-2013, con ponencia del Consejero de Estado, César Palomino Cortés. 8 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma».
En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.(…)». 9 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio Además, la corporación estableció dos subreglas.
La primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)». La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)».
De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y 10 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.».
Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.
Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio12 en la resolución de «(…) todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.4.
Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: Hugo Alfonso Valencia Julio nació el 20 de enero de 194213 y laboró por más de 20 años de la siguiente manera14: 12 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 13 Según la cédula de ciudadanía visible a folio 51. 14 Conforme a los actos administrativos acusados visibles a folios 25 a 50. 11 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio Entidad Desde Hasta Abonos Colombianos S.A. 03-03-1969 31-03-1976 Uni.
Dis. Santander 10-02-1977 30-06-1995 Uni. Dis. Santander 01-07-1995 26-07-1999 Ingeniería Servicios y Suminis. 01-05-1996 05-08-1996 Uni. Dis. Santander 01-10-1999 27-12-1999 A través de la Resolución GNR 3102 del 22 de agosto de 200015, suscrita por el jefe del departamento de pensiones de la seccional Santander del ISS, hoy Colpensiones, se le reconoció la pensión de jubilación en consideración al cumplimiento de los requisitos de la Ley 33 de 1985, aplicando un 75% de lo devengado sobre el salario promedio de los 10 años últimos años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, y con los factores salariales sobre los que cotizó y que se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994, estos son, sueldo y prima de antigüedad, resultando una cuantía de $2.784.566, a partir del 1.º de enero de 2000.
Por medio de la Resolución GNR 120025 del 4 de abril de 201416, expedida por la gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de Colpensiones, se ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación por nuevas semanas de cotización, arrojando una cuantía de $5.302.869, a partir del 9 de noviembre de 2009.
Este acto administrativo fue confirmado a través de las Resoluciones GNR 379852 del 27 de octubre de 201417 y GNR 16897 del 26 de enero de 201518, al resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra, respectivamente, en los que se solicitaba la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios para la liquidación de la prestación. El 11 de mayo de 2015, el demandante solicitó a Colpensiones la reliquidación de la pensión de jubilación teniendo en cuenta el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicio, la que fue negada por la 15 Visible a folios 21 a 23. 16 Folios 25 a 30. 17 Folios 32 y 33. 18 Folios 35 a 37. 12 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio gerente nacional de reconocimiento de la vicepresidencia de beneficios y prestaciones de la entidad a través de la Resolución GNR 243796 del 11 de agosto de 201519.
A su vez, esta decisión fue confirmada, al resolver los recursos de reposición y apelación interpuestos en su contra, por medio de las Resoluciones GNR 343892 del 30 de octubre de 201520 y VPB 4420 del 28 de enero de 201621. De la valoración probatoria se tiene que Hugo Alfonso Valencia Julio nació el 20 de enero de 1942 y laboró como empleado público por más de 20 años al servicio de la Universidad Industrial de Santander, desde el 10 de febrero de 1977.
Por lo tanto, se establece que cumple con los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues al 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, acreditaba 53 años de edad y más de 15 de servicios.
Para resolver la controversia, la Sala reitera que el tránsito normativo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no protegió periodo ni base salarial de liquidación, los cuales son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos, por lo que la liquidación de la prestación debía realizarse en los términos de los artículos 36, inciso 3.° o 21, según corresponda, y se debían incluir los factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes, además de los previstos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC).
Así las cosas, el demandante no tiene derecho a la reliquidación de su pensión con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, porque al ser beneficiario del régimen de transición, adquirió el estatus pensional al cumplir la edad y el tiempo de servicios previsto en la Ley 33 de 1985 y el monto de su pensión corresponde al 75% (tasa de 19 Folios 39 a 41. 20 Folios 43 a 45. 21 Folios 47 a 50. 13 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio remplazo) sobre un ingreso base de liquidación (IBL) equivalente al «promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)»22. Si bien el demandante durante su último año de servicios, e incluso dentro del periodo de liquidación de su pensión, pudo haber devengado factores de salario adicionales a los tenidos en cuenta, en todo caso, y tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, la correcta conformación del ingreso base de liquidación (IBL) solo atiende la voluntad del Constituyente y del legislador a partir de la regla de que no puede haber pensión de jubilación sin aportes efectuados para tal fin.
En este orden se tiene lo siguiente: Factores de salario - base de cotización – servidores públicos incorporados al Sistema General de Pensiones – Decreto 1158 de 1994 De lo devengado por el demandante durante el último año de servicio23 Factores salariales incluidos en el IBL que sirvieron de base para liquidar la pensión de la demandante -La asignación básica mensual -La bonificación por servicios prestados -La prima técnica, cuando sea factor de salario -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario -La remuneración por trabajo dominical o festivo -La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna -Los gastos de representación - Sueldo - Prima de servicios - Prima de antigüedad - Prima de navidad - Prima de vacaciones Los del Decreto 1158/1994: - Sueldo - Prima de antigüedad Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que el reconocimiento de la pensión del demandante se ajustó al ordenamiento jurídico, porque incluyó los 22 Le aplica el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 porque a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones le faltaban más de diez años para adquirir el derecho. 23 Según certificado del 22 de febrero de 2016, visible a folio 53. 14 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio factores que efectivamente fueron objeto de cotización de acuerdo con los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 y de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al periodo, razón por la cual no procede la reliquidación pensional con base en el último año de servicios, y la inclusión de factores sobre los que no realizó los aportes al sistema, tal y como lo determinó el a quo.
Ahora, frente al argumento del apelante referido a la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 201824, esta Corporación ha señalado que: «Teniendo en cuenta que esta providencia es una sentencia de unificación, la Sala a continuación fijará los efectos de la decisión como fuente de derecho.
Efectos de la presente decisión 113. El artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado el desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En este sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley. 114.
La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política25.
Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 24 Expediente 4403-2013, con ponencia del Consejero de Estado, César Palomino Cortés. 25 La Corte Constitucional ha reconocido la gran responsabilidad que tienen los órganos situados en el vértice de las respectivas especialidades de la rama judicial, puesto que la labor de unificación de la jurisprudencia nacional implica una forma de realización del principio de igualdad.
Sentencia T-123/95 citada en la Sentencia T-321/98. En la sentencia C-179 de 2016 reafirmó dicha tesis al exponer lo siguiente: «[…] la función de unificación jurisprudencial la cumplen en sus diferentes especialidades y en su condición de órganos de cierre, según el Texto Superior, (i) la Corte Constitucional en materia de derechos fundamentales y de examen de validez constitucional de las reformas a la Carta como de las normas con fuerza de ley (CP arts. 86 y 241);
(ii) el Consejo de Estado en relación con su rol de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativos (CP arts. 236 y 237); y (iii) la Corte Suprema de Justicia en su calidad de tribunal de casación y máxima autoridad de la jurisdicción ordinaria (CP art. 235). […]» 15 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio 115.
La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada. 118.
Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo.».
En consecuencia, la Sala desestima los argumentos planteados en el recurso de apelación, al considerar que la aplicación de la sentencia de unificación al caso concreto tiene valor vinculante y obligatorio. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda sin consideración adicional sobre el fondo del asunto. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 16 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.».
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma26.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que el ingreso base de liquidación (IBL) no hace parte del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, pues este tránsito normativo no protegió periodo ni base salarial de liquidación, los cuales son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos, por lo que debe realizarse de conformidad con el 26 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio inciso 3.° de su artículo 36 o el artículo 21, según corresponda.
Asimismo, que no comprende todos los factores de salario devengados durante el último año de servicio, toda vez que se deben incluir únicamente los factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes, además de los previstos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC), en consideración de las variables del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. - Confirmar la sentencia proferida el 2 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Santander que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por Hugo Alfonso Valencia Julio contra Colpensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. - Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente 18 Radicado: 68001-23-33-000-2016-01199-01 (1537-2021) Demandante: Hugo Alfonso Valencia Julio CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.