25000234100020260056801 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad electoral Radicación: 25000-23-41-000-2026-00568-01 Demandante: Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular Demandada: Paula Andrea Cerón Arboleda, viceministra de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional (Decreto 0162 del 19 de febrero de 2026).

Temas: Medidas Cautelares / Suspensión provisional del acto administrativo demandado. AUTO QUE RESUELVE APELACIÓN La Sala resuelve el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra el auto proferido el 13 de mayo de 20261, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, admitió la demanda y en el numeral octavo negó la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda2 1. La Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular, actuando a través de apoderada judicial3 y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda con la que pretende la nulidad del Decreto 0162 del 19 de febrero de 2026, por medio del cual se designó a la señora Paula Andrea Cerón Arboleda como viceministra, Código 0020, de la planta de personal del despacho del Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional. 1.2.

Hechos 2. Afirmó la demandante que por medio del Decreto 1081 del 15 de octubre de 20254, se adicionó, entre otros, el artículo 17.1 del Decreto 869 del 25 de mayo de 20165 y se creó el Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional y sus respectivas direcciones, para el cual se recogieron las funciones de la dirección de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior, establecidas en el Decreto 869 de 2016. 3.

A través del Decreto 0071 del 27 de enero de 2026, se modificó el Decreto 1081 de 2025 y se dispuso el funcionamiento del Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional. 1 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00019 2 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00002 «1ED_001DemandayAnexoszip» 3 Actuó como apoderada para la presentación de la demanda la Abogada María Camila García Serrano. Posteriormente se constituyó nueva apoderada mediante poder conferido a la Abogada María Andrea Calero Tafur (Expediente digital SAMAI -Primera Instancia- Índice 00033). 4 «Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones» 5 «Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones» Radicación: 25000-23-41-000-2026-00568-01 Demandante: Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular Demandada: Paula Andrea Cerón Arboleda, viceministra de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co 4.

Aunque el artículo 5º de la Ley 909 de 2004 establece que los cargos de viceministro en la Administración Central del Nivel Nacional son de libre nombramiento y remoción, el parágrafo 2º del artículo 6 del Decreto-Ley 274 de 2000, exceptúa de dicha categoría al empleo de director de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior, o el que hiciere sus veces y dispone que se proveerá con funcionarios que pertenecen a la carrera diplomática y consular que cumplan los requisitos para el efecto, constituyéndose esta en norma especial que prevalece sobre aquella. 5.

Pese a lo anterior, por medio del Decreto 0162 del 19 de febrero de 2026 se designó a la señora Paula Andrea Cerón Arboleda como viceministra de Asuntos Migratorios Consulares y Protección Internacional, quien no pertenece a la carrera diplomática y consular. 6. De otro lado, dicho nombramiento se realizó en contravención de la Ley Estatutaria 996 de 2005, que impone restricciones a las entidades estatales de la rama ejecutiva, en cuanto a que dentro de los cuatro meses antes de las elecciones presidenciales y congresionales, se les prohíbe la modificación de nóminas, la contratación directa y los convenios interadministrativos, para evitar el uso de recursos públicos con fines proselitistas. 7.

En este asunto, el nombramiento de la demandada ocurrió el 19 de febrero de 2026, pese a que la restricción aludida se encontraba comprendida entre el 31 de enero y el 31 de mayo de 2026, en caso de llevarse a cabo la elección en la primera vuelta, o hasta el 22 de junio siguiente, de ser necesaria la segunda vuelta. 1.3. Normas vulneradas y concepto de la violación 8.

La parte demandante considera que el acto acusado vulnera los artículos 6º parágrafo 2º del Decreto-Ley 274 de 2000, 32 de la Ley 996 de 2005, 137 y 275 de la Ley 1437 de 2011 y 125 de la Constitución Política. 9. Que el nombramiento cuestionado desconoce las normas aludidas porque debió designarse a un funcionario perteneciente a la carrera diplomática y consular, comoquiera que, al analizar las funciones de la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano y compararlas con las asignadas al Viceministerio y a sus respectivas direcciones, resulta evidente que se mantiene el núcleo funcional del cargo. 10.

El Ministerio de Relaciones Exteriores desconoció lo dispuesto por la Constitución y el Decreto-Ley 274 de 2000 al proveer el cargo de Paula Andrea Cerón Arboleda bajo la figura de libre nombramiento y remoción, en lugar de designar a un funcionario perteneciente a la Carrera Diplomática y Consular, conforme lo establece el parágrafo 2 del artículo 6 del Decreto Ley 274 de 2000, porque si bien en principio, los cargos de viceministro son de libre nombramiento y remoción según el artículo 5 de la Ley 909 de 2004, dicha norma general no puede prevalecer sobre la especial. 11.

De otro lado, el Ministerio de Relaciones Exteriores, como entidad que expidió el acto demandado y perteneciente a la rama ejecutiva del orden nacional, se encuentra sometido a la Ley de Garantías Electorales, que tiene por finalidad garantizar condiciones equitativas y transparentes en los procesos de elección popular, evitando conductas que puedan afectar indebidamente el equilibrio en la competencia electoral.

En consecuencia, cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal dentro de ese período está en principio suspendida, tal y como lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-1153 de 2005. 13. Por lo anterior, al Ministerio de Relaciones Exteriores le está prohibido proveer cargos durante los cuatro meses anteriores a la elección presidencial, salvo que se trate de solventar situaciones como una renuncia, licencia o muerte que sea indispensable para el cabal funcionamiento de la administración pública, o cuando sea la designación de servidores públicos en cargos de carrera por el sistema de concurso público de méritos, lo que no ocurre en el presente caso. 14.

El nombramiento demandado se hizo el 19 de febrero de 2026, esto es, casi un mes después de la expedición del decreto que lo creó y a menos de tres meses de la primera vuelta de los comicios para la elección de presidente de la República, lo que pone en duda el pleno cumplimiento del requisito de necesidad real y verificable invocada en el acto cuestionado, el cual, aunque cita el concepto 2207 de 2014 del Consejo de Estado, es claro que este prevé que «es posible efectuar nombramientos cuando se acredite de manera real y verificable una situación de apremio o necesidad del servicio, de tal manera que, de no proveerse el cargo, se afectaría significativamente la prestación del servicio o el cumplimiento de finalidades esenciales del Estado». 1.4.

Medida cautelar6 15. En el mismo escrito de la demanda y conforme a lo expuesto en el acápite de los fundamentos de derecho y las pruebas aportadas7, se invocó la suspensión provisional del acto demandado. 1.5. Auto que admitió la demanda y negó la medida cautelar 16. Previo traslado por el término de cinco (5) días8, por auto del 13 de mayo de 20269 se admitió la demanda y se negó la medida cautelar de suspensión provisional invocada, al considerar que, de los elementos probatorios y los argumentos expuestos, no se evidencia la configuración de una infracción al ordenamiento jurídico invocado. 17.

Lo anterior porque aunque la parte actora considera que las funciones del viceministro de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional señaladas en el Decreto 1081 de 2025 y del Director de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior, contenidas en el citado decreto son equivalentes, lo cierto es que al verificar el contenido de las normas citadas en la demanda, se advierte una clara diferenciación funcional, en tanto el primero desempeña atribuciones de dirección, orientación y liderazgo, mientras que las del segundo son predominantemente ejecutivas. 18.

Adicionalmente, la modificación del Decreto 869 de 2016 a través del 1081 de 2025, permite establecer que, en la actual estructura del Viceministerio de Asuntos Migratorios, 6 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00002 «1ED_001DemandayAnexoszip» Pág. 15 a 16 7 Dijo que «(…) en aras de evitar repetir (cortar y pegar) en este acápite el texto precedente de la demanda, me permito remitir a los señores Magistrados y a los demás sujetos procesales a lo expuesto en su integridad en este escrito como sustento de la medida cautelar.». 8 Auto del 20 de abril de 2026.

Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00010 «8Autodetraslad_2025568CORRETRASLADO» 9 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00019 Radicación: 25000-23-41-000-2026-00568-01 Demandante: Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular Demandada: Paula Andrea Cerón Arboleda, viceministra de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co Consulares y Protección Internacional existen dos direcciones: la de Política, Asuntos Migratorios y Protección Internacional y la de Servicios Consulares, Vinculación de la Diáspora y Retorno, que se encargan de cumplir funciones de apoyo técnico y operativo. 19.

Lo anterior lleva a concluir que los cargos directivos, en principio, son los que deben ser provistos por funcionarios pertenecientes al sistema de carrera administrativa y no el cargo de viceministro, el cual es de la categoría de libre nombramiento y remoción. 20. De otro lado, aunque el artículo 32 de la Ley 996 de 2005 dispone la suspensión de cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal en la rama ejecutiva del poder público durante los cuatro meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, en el presente caso se tiene que el cargo de viceministro para el que fue nombrada la señora Paula Andrea Cerón Arboleda, se creó con anterioridad al período de restricción y su motivación se hizo por razones del servicio como se consignó en la parte considerativa del acto administrativo cuestionado. 21.

Ahora, la valoración sobre la veracidad y suficiencia de dicha motivación, así como la configuración o no de la excepción a la restricción prevista en la mencionada ley, exige el estudio integral de los antecedentes administrativos del acto demandado, entre los que se incluyen los documentos presupuestales correspondientes, las justificaciones técnicas del nombramiento y las cifras relacionadas con la carga operativa del servicio. 1.6.

Recurso de apelación 22. La parte demandante apeló la decisión10 y precisó que su disenso se centra «exclusivamente en el segundo de los argumentos expuestos en la demanda, esto es, el segundo de los cargos expuestos consistente en el desconocimiento del artículo 32 de la Ley Estatutaria 996 de 2005 – Ley de Garantías Electorales». (Negrillas en el texto original). 23.

Dijo que el sustento del Tribunal para despachar negativamente el cargo, desconoce sin razón las pruebas obrantes en el expediente, así como el precedente vinculante del órgano de cierre sobre los nombramientos en época electoral11, avala el uso de las plantas de personal del Estado con fines electorales y desconoce la finalidad de la norma que se busca proteger. 24.

Que el auto impugnado no analizó si era urgente la creación de todo un Viceministerio, lo que se hizo tan solo a un mes de la entrada en vigencia de la Ley de Garantías Electorales, con unas funciones que existían para la Dirección de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior y que se nombró a su viceministra a «dedo», en plena vigencia de dicha ley, pese a que existían figuras que no trasgredían la norma, como la comisión o el encargo. 25.

Indicó que el a quo, al tomar la decisión, aunque dijo que en esta etapa no se cuenta con las pruebas para determinar si se desconoció o no la Ley de Garantías, nada expresó respecto a que, si con tales documentos se demuestra que se trató de muerte, licencia o renuncia, o si correspondía a cargos de carrera administrativa que debía ser provisto bajo el sistema de méritos. 10 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00023 «17_MemorialWeb_Recurso-APELACIONAUTOQUEN» 11 No precisó cuál es el precedente.

Citó apartes de la sentencia C-1153 de 2005 de la Corte Constitucional, para indicar que al Ministerio de Relaciones Exteriores le está prohibido proveer cargos durante los cuatro meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, salvo en casos como los que se enunciaron anteriormente y siempre y cuando se trate de designación de servidores en cargos de carrera por el sistema de concurso público de méritos, lo cual no ocurre en el presente caso. 28.

Reiteró la creación y puesta en funcionamiento del Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y de Protección Internacional, según los Decretos 1081 de 2025 y 0071 de 2026 y precisó que su implementación se dio sólo cuatro (4) días antes de producir efectos las restricciones previstas en la Ley de Garantías, hecho que pone en duda el pleno cumplimiento del requisito de necesidad real y verificable invocada en el decreto demandado. 29.

Expresó que en el evento de considerarse necesaria y urgente la provisión del cargo en época electoral, por qué no se acudió a una figura menos lesiva del ordenamiento jurídico y en particular de la Ley de Garantías; es decir, a situaciones administrativas como el encargo de funcionarios pertenecientes a dicha carrera. 30. Finalmente, y aunque admite que no es vinculante, adujo que la Procuraduría General de la Nación, mediante la Circular 1 de 2026, reiteró las restricciones en materia de empleo público durante el período de Ley de Garantías para las elecciones de Congreso y Presidencia, la cual recuerda la prohibición de modificar la nómina y suspender vinculaciones en los cuatro meses previos a los comicios, salvo las excepciones previstas en la Ley 996 de 2005, razón por la que solicitó la remisión de copias a esa entidad, para que se analice la posible comisión de una conducta que infringe la ley disciplinaria por parte de quien suscribió el acto. 1.7.

Concesión del recurso de apelación 31. Por auto del 19 de junio de 202613, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación formulado. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 32. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que admitió la demanda y negó la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, en atención a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 243 de la Ley 1437 del 201114, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 del 2021, en concordancia con lo señalado en el literal c), del numeral 7º del artículo 152 ibidem15. 12 Citó: Departamento Administrativo de la Función Pública.

Concepto 188941 de 2022 13 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00035 14 «5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 15 «ARTÍCULO 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) c) De la nulidad de los actos de elección o llamamiento a ocupar curul, según el caso, distintos de los de voto popular, y de los de nombramiento, sin pretensión de restablecimiento del derecho, de empleados públicos del nivel directivo, asesor o sus equivalentes en los órdenes nacional, departamental y distrital, (…).».

En relación con la oportunidad para presentar el recurso de apelación contra el auto que resuelve una solicitud de medida cautelar, el artículo 244.3 de la Ley 1437 de 201116 señala que, en el medio de control de nulidad electoral, debe interponerse y sustentarse por escrito dentro de los dos días siguientes a la notificación de la decisión. 34.

En el presente caso, el recurso se presentó y sustentó oportunamente, toda vez que el auto del 13 de mayo de 202617, por medio del cual se admitió la demanda y se negó la medida cautelar, fue notificado por estado el 21 de mayo siguiente18 y el escrito de apelación se presentó a través de la ventanilla virtual el «25/05/2026 14:05:53»19, es decir, dentro del término legal establecido para ello. 2.3.

Caso concreto 35. Con el fin de resolver la controversia planteada, inicialmente la Sala abordará el análisis de los siguientes temas: (i) los presupuestos de procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos; ii) la Ley de Garantías Electorales y; iii) la respuesta a los motivos de inconformidad expuestos por la apelante.

Ello, para determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la decisión de primera instancia. 36. Se recuerda que la alzada centró su inconformidad «exclusivamente en el segundo de los argumentos expuestos en la demanda, esto es, el segundo de los cargos expuestos consistente en el desconocimiento del artículo 32 de la Ley Estatutaria 996 de 2005 – Ley de Garantías Electorales».

(Negrillas en el texto original). 37. Así entonces, se tiene que el inciso 1º del artículo 320 del Código General del Proceso indica que «el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión». 38.

Además, el artículo 322 ibidem, frente a los requisitos del mencionado medio de impugnación, dice que el apelante deberá precisar «los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior» y que «será suficiente que el recurrente exprese, las razones de su inconformidad con la providencia apelada». 39.

En consonancia con lo anterior, el inciso 1º del artículo 328 del mismo estatuto procesal, dispone que «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». 16 «Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos.

La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días.

De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene. Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado». 17 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00019 18 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00022 19 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00023 Radicación: 25000-23-41-000-2026-00568-01 Demandante: Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular Demandada: Paula Andrea Cerón Arboleda, viceministra de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co 40.

Así las cosas, la competencia de la Sala en este caso se limita a verificar si con la expedición del acto administrativo demandado se desconoció el contenido del artículo 32 de la Ley 996 de 2005 – Ley de Garantías Electorales –, y si con ello es procedente acceder a la medida cautelar de suspensión provisional invocada. 2.3.1. Presupuestos de procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos20 41.

El artículo 238 de la Constitución Política dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley. 42. En desarrollo de la norma constitucional, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la suspensión provisional procederá cuando la violación normativa que propone el solicitante «surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». 43.

De lo anterior se colige, respecto de la suspensión provisional del acto en materia electoral que: (i) la solicitud del accionante procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales invocadas en el escrito correspondiente; (ii) dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la misma21. 44.

Al respecto, la doctrina ha destacado22 que, con la antigua codificación, -Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas como violadas, esto es, una transgresión grosera, de bulto, observada a primera vista23. 45.

Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, en la demanda o en escrito separado antes de la admisión de esta, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como violadas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito de demanda para que sea procedente la medida cautelar24. 46.

Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio de las normas invocadas por el demandante y confrontarlas con los argumentos y pruebas presentadas en esta etapa del proceso, para efectos de proteger la efectividad de la sentencia. 47. Además, la apreciación jurídica que se hace al decidir sobre la medida cautelar, que, por supuesto es provisional, no constituye prejuzgamiento ni impide que, al fallar el caso, el operador judicial asuma una posición distinta, dado que con el transcurrir de la actuación 20 Reiteración de lo considerado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 22 de mayo de 2025, M.P. Gloria María Gómez Montoya, Rad. 11001-03-24-000-2025-00086-00. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado No. 11001-03-28-000-2018-00133-00. 22 BENAVIDES José Luis.

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo comentado y concordado. Ed. Universidad Externado de Colombia. 2013 pg. 496. 23 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 29 de enero de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad. 11001-03-27-000-2013- 00014-00 (20066). 24 Sobre este mismo punto consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 18 de febrero de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00014-00 MP.

Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 3 de marzo de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00027-00 M.P. Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de Sala del 30 de junio de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00046-00 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 9 de abril de 2015, radicación 19001-23-33-000-2015-00044-01 MP.

Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 8 de octubre de 2014, radicación 11001-03-28-000-2014-00097 M.P. Susana Buitrago Valencia; Consejo de Estado, Sección Quinta Auto de trece 13 de agosto de 2014. Radicación 11001-03-28-000-2014-00057-00 M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación: 25000-23-41-000-2026-00568-01 Demandante: Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular Demandada: Paula Andrea Cerón Arboleda, viceministra de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co procesal es factible que el arribo de nuevas pruebas o la presentación de argumentos adicionales, persuadan al juez de resolver en sentido contrario al que ab initio se adoptó. 2.3.2.

Ley de Garantías Electorales 48. La Ley 996 de 2005 fue expedida en cumplimiento del Acto Legislativo 02 de 2004, que encargó al Congreso de la República establecer reglas para asegurar el equilibrio electoral en las elecciones presidenciales, incluso en las que el presidente no se postulara para una reelección (situación que podía darse antes de la expedición del Acto Legislativo 2 de 2015 que prohibió la reelección presidencial).

Adicionalmente, busca garantizar la igualdad de condiciones para los candidatos y fijar la participación en política de los servidores públicos, más las garantías de la oposición25. 49. Dicha normativa establece una serie de restricciones a los servidores públicos durante los periodos electorales, para garantizar, entre otros, que todos los candidatos que aspiran a cargos de elección popular acudan a la contienda en igualdad de condiciones, proteger al votante para evitar que su decisión sea influenciada o presionada por la acción u omisión de los servidores públicos e impedir que el empleo público se utilice para obtener votos o para buscar favores políticos26. 50.

Entre las prohibiciones se encuentra la suspensión de vinculaciones que afecten la nómina estatal en la Rama Ejecutiva del Poder Público durante los cuatro meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso. El artículo 32 dispone: «Artículo 32. Vinculación a la nómina estatal. Se suspenderá cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal, en la Rama Ejecutiva del Poder Público, durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso.

Se exceptúan de la presente disposición, los casos a que se refiere el inciso segundo del artículo siguiente. Parágrafo. Para efectos de proveer el personal supernumerario que requiera la organización electoral, la Registraduría organizará los procesos de selección y vinculación de manera objetiva a través de concursos públicos de méritos.

(…)». 51. Las excepciones a que remite la mencionada norma, previstas en el inciso segundo del artículo 33, son las siguientes: «Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias.

Adicionalmente se exceptúan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administración.». 52. Sobre el ámbito de aplicación de esta prohibición, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación27, ha precisado que «las restricciones mencionadas en el artículo 32 se refieren a la Rama Ejecutiva del Poder Público, dentro del cual se encuentran las Gobernaciones y las Alcaldías, por expresa disposición del artículo 115 in fine de la Constitución. (…)». 25 Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Quinta.

Auto del 12 de febrero de 2026. MP Omar Joaquín Barreto Suárez. Radicación: 68001-23-33-000-2025-00752-01. 26 Ibidem 27 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 17 de febrero de 2006. Radicación número: Radicación número: 11001- 03-06-000-2006-00019-00(1720); Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil.

Concepto del 10 de junio de 2010. Radicación número: 11001-03-06-000-2010-00066-00(2011). Radicación: 25000-23-41-000-2026-00568-01 Demandante: Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular Demandada: Paula Andrea Cerón Arboleda, viceministra de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co 53.

Dijo además que comporta, en principio: i) la suspensión temporal de la facultad que tiene la autoridad pública nominadora para realizar nuevas vinculaciones o desvincular a los actuales servidores y; ii) que no se pueden crear nuevos cargos28; no obstante, ello no es absoluto ya que la ley establece una serie de excepciones cuyo propósito es mantener el equilibrio entre los principios de moralidad administrativa y eficacia29, así como proteger los intereses públicos y el cumplimiento de los fines del Estado30. 54.

La Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto 2207 del 1 de abril de 201431, indicó que, para proceder con la provisión de empleos, resulta indispensable satisfacer los siguientes requisitos: «El primer parámetro que se debe tener en cuenta para precisar el concepto mencionado es el de los propósitos y objetivos fijados por el legislador en la Ley Estatutaria de Garantías Electorales, que se concretan en evitar la distorsión de la voluntad de los electores por influencias que provengan de la acción u omisión de los servidores públicos tendientes a favorecer una causa o campaña electoral.

El segundo parámetro se refiere al cumplimiento de la función legal de nominación, la cual debe efectuarse con especial sujeción a los principios que rigen la función administrativa, los cuales servirán de límite para identificar algunos criterios de lo que representa una (sic) “cabal funcionamiento de la administración pública”. (…) Un tercer parámetro que resulta relevante en este análisis es la existencia real y verificable de situaciones de apremio o necesidad del servicio que permitan concluir que sin la provisión del cargo se alteraría significativamente la función de la administración o se afectaría seriamente el servicio público.

En consecuencia, las razones de la provisión del cargo tienen que ser ciertas y verificables. La decisión del nominador no puede ser arbitraria, esto es con desconocimiento de los fines de la Ley de Garantías Electorales, o de los principios de la función administrativa, por lo cual, con sujeción entre otros a los anteriores criterios, se encuentra en la obligación de motivar debidamente el acto administrativo correspondiente.

Finalmente, el régimen de prohibiciones y restricciones de la Ley Estatutaria de Garantías Electorales exige de los órganos y entidades a las que les es aplicable, la responsabilidad de planear y prever con suficiente antelación cualquier gestión ineludible para garantizar que la función administrativa satisfaga las necesidades básicas asociadas con la efectividad de los derechos de las personas y que los servicios públicos se presten de forma continua y permanente de acuerdo con la misión y las funciones asignadas a la respectiva entidad.». 55.

En este concepto, se precisó que dichas restricciones o limitaciones se aplican tanto para la creación de nuevos cargos, como para la provisión de los mismos, salvo que se trate de solventar situaciones administrativas como la renuncia o la muerte o cualquier otra causa que genere vacancia definitiva del cargo, caso en el que se pueden proveer siempre que sean «indispensables para el cabal funcionamiento de la Administración Pública» y también es posible proveer dichos cargos en cumplimiento de las normas de carrera administrativa. 28 “Estableció una connotación especial a la expresión “afecte” la nómina estatal, en el sentido de limitarla a la imposibilidad de creación de nuevos cargos y a la provisión de estos”.

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 1 de abril de 2014. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00074-00. Radicación interna: 2207. 29 “Consideró que las salvaguardas de la restricción, esto es, la posibilidad de proveer los cargos por faltas definitivas derivada de muerte o renuncia y las vinculaciones que se presenten en aplicación de las normas de carrera administrativa, guardan el equilibrio entre la moralidad administrativa y la eficacia de la administración”.

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 1 de abril de 2014. Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00074-00. Radicación interna: 2207. 30 “Fijó el alcance de las excepciones a la norma restrictiva en relación con dos elementos: la protección de los intereses públicos y el cumplimiento de los fines del Estado”.

Ibídem. 31 Consejo de Estado-Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2207 del 1 de abril de 2014. MP Álvaro Namén Vargas. Radicación: 11001- 03-06-000-2014-00074-00. Radicación: 25000-23-41-000-2026-00568-01 Demandante: Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular Demandada: Paula Andrea Cerón Arboleda, viceministra de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co 56.

Además, con independencia de que el cargo que se pretenda suplir hubiese quedado vacante antes o después de empezar a correr los términos de restricción de que trata la Ley de Garantías Electorales, el nominador puede proveerlo para evitar la afectación del servicio público, si resulta indispensable para la buena marcha de la administración. 2.3.3.

Respuesta a las inconformidades del apelante 57. La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0162 del 19 de febrero de 202632, porque, en su criterio, entre otras razones, contiene un nombramiento hecho en plena época electoral y en vigencia de la Ley de Garantías, la que señala que la provisión de cargos de libre nombramiento y remoción solo está justificada por situaciones excepcionales y verificables que no se acreditan en este caso, toda vez que el Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional fue creado recientemente y no existía una necesidad impostergable ya que sus funciones venían desarrollándose con normalidad por la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano. 58.

El Tribunal de instancia negó la cautela, al considerar que aunque el artículo 32 de la Ley 996 de 2005 dispone la suspensión de cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal en la rama ejecutiva del poder público durante los cuatro meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, en el presente caso el cargo de viceministro para el que fue nombrada la señora Paula Andrea Cerón Arboleda, se creó con anterioridad al período de restricción y su motivación se hizo por razones del servicio como se consignó en la parte considerativa del acto administrativo cuestionado. 59.

La parte demandante cuestionó la decisión, al considerar que el a quo omitió valorar la urgencia en la creación de todo un Viceministerio a tan solo un mes de entrar en vigencia la Ley de Garantías Electorales, asignarle unas funciones que ya existían en la Dirección de Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior y nombrar a su viceministra en plena vigencia de dicha ley, aspectos que debió tener en cuenta al momento de resolver la medida cautelar. 60.

Como atrás se indicó, la procedencia de la suspensión provisional de los actos administrativos en sede electoral, de conformidad con lo previsto en el artículo 231 del CPACA, surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la misma. 61. Así las cosas, de la verificación del acto administrativo demandado, esto es, el Decreto 0162 del 19 de febrero de 202633, se observa que su motivación parte de los Decretos 1081 y 1082 de 2025, por medio de los cuales se creó el Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional y se modificó la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores con la creación del cargo de viceministro, código 0020 en la planta de personal de ese despacho, con el fin «de que lidere un servicio oportuno, directo y eficiente a la población colombiana en el exterior, la formulación y creación de políticas públicas nacionales relativas a los colombianos residentes en el exterior, retornados y población migrante en el territorio nacional». 62.

Además se sustenta en el concepto 2207 del 1 de abril de 2014 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, para indicar que el nombramiento de la viceministra de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional no tiene finalidad política ni 32 «Por el cual se hace un nombramiento con carácter ordinario en la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores» 33 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00002 «1ED_001DemandayAnexoszip» - «DEMANDA10042026_160106.pdf» Pág. 18 a 24 Radicación: 25000-23-41-000-2026-00568-01 Demandante: Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular Demandada: Paula Andrea Cerón Arboleda, viceministra de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co electoral, ni implica ampliación de la nómina o generación de ventajas indebidas en la contienda electoral, pues se trata de una provisión orientada a garantizar la dirección y coordinación institucional de las dependencias que integran ese Viceministerio. 63.

Igualmente, que el nombramiento se ajusta a los principios de la función administrativa, en tanto garantiza la eficacia y continuidad del servicio público y se adoptó en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 52 de la Ley 2136 de 2021 y en la sentencia C-119 de 2025, que dispuso introducir los ajustes necesarios en la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores, que se materializó mediante la expedición de los Decretos 1081 y 1082 de 2025 y 071 de 2026. 64.

Que existe una situación real y verificable en la necesidad del servicio, ya que las decisiones estratégicas en materia migratoria, consular y de retorno depende de la dirección efectiva del Viceministerio, quien coordina, además, las políticas y ejecución de rutas de atención; que la ausencia de dicho cargo, comprometería la adopción oportuna de decisiones administrativas que afectan significativamente la continuidad del servicio y el cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional34. 65.

De lo anteriormente expuesto se desprende que, en efecto, mediante el Decreto 1081 del 15 de octubre de 202535 «Por medio del cual se modifica la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores y se dictan otras disposiciones», entre otros, se creó el despacho del viceministro de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional36 y se asignaron sus funciones37; es decir, corresponde a una decisión adoptada por el Ministerio de Relaciones Exteriores con antelación al período prohibitivo de que trata el artículo 32 de la Ley 996 de 2005. 66.

Ahora, la parte demandante alega que el a quo omitió valorar si era urgente o no la creación de todo un Viceministerio, pese a que las funciones que le fueron asignadas ya existían en la planta de personal en cabeza de la Dirección Asuntos Consulares y Comunidades Colombianas en el Exterior, no obstante, la Sala observa que dicho cuestionamiento escapa del objeto del medio de control de nulidad electoral que nos ocupa, pues se dirige contra los Decretos 1081 y 1082 de 2025, esto es, frente a disposiciones cuyo análisis de legalidad es propio de otros mecanismos de control judicial distintos al de la referencia. 67.

El artículo 32 de la Ley 996 de 2005, en efecto, proscribe cualquier forma de vinculación que afecte la nómina estatal en la Rama Ejecutiva del Poder Público durante los cuatro meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso, término que se encontraba comprendido entre el 31 de enero y el 31 de mayo de 202638; sin embargo, tal y como se enunció en acápites anteriores y se consignó en la motivación del acto administrativo demandado, existen algunas excepciones que permiten realizar nombramientos por necesidades del servicio, pues de no hacerse se alteraría significativamente la función de la administración y el servicio público. 34 Según el Decreto 0162 del 19 de febrero de 2026: «(…) la Corte Constitucional en la Sentencia C-119 de 2025, (…) dispuso introducir los ajustes necesarios en la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores para transformar el Grupo Interno de Trabajo Colombia Nos Une en Dirección. El cual se materializó mediante la expedición del Decreto 1081 de 2025, que creó el Viceministerio de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional; el Decreto 1082 de 2025 que creó el cargo de Viceministro, código 0020, de la planta de personal del Despacho del Viceministro de Asuntos Migratorios Consulares y Protección Internacional, y el Decreto 071 de 2026, que creó la Dirección de Colombia nos Une como dependencia del mencionado viceministerio a costo cero.». 35 Expediente digital SAMAI (Primera Instancia) – Índice 00002 «1ED_001DemandayAnexoszip» - «DEMANDA10042026_160106.pdf» Pág. 28 a 39 36 Artículo 1, numeral 4. 37 Artículo 2. 38 Según el calendario electoral establecido en la Resolución 2580 del 5 de marzo de 2025 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Radicación: 25000-23-41-000-2026-00568-01 Demandante: Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular Demandada: Paula Andrea Cerón Arboleda, viceministra de Asuntos Migratorios, Consulares y Protección Internacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co 68. De conformidad con lo anterior, al analizar el contenido motivacional del acto de nombramiento demandado, aunque se observa que fue expedido dentro del término prohibitivo previsto en el artículo mencionado, en esta instancia del proceso, no es posible inferir que trasgreda las disposiciones normativas citadas por la parte actora, comoquiera que contiene el nombramiento de una persona para ocupar un cargo creado previamente, que no había sido provisto y cuya designación lo fue por necesidades del servicio, pues en él se consideró que, de no hacerlo, se afectaría significativamente la continuidad del servicio y el cumplimiento de la orden judicial impartida por la Corte Constitucional en la sentencia C-119 de 202539. 69.

En consecuencia, tal y como lo concluyó el a quo, a la luz de lo previsto en el artículo 231 del CPACA, resulta improcedente la medida de suspensión provisional invocada, comoquiera que, para esta instancia, del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas invocadas como violadas no surge la violación alegada por la parte demandante. 70.

Sumado a lo anterior, la verificación de las pruebas allegadas con la solicitud, no permiten concluir la violación alegada por la parte actora y tampoco desvirtúan la motivación que tuvo el Ministerio de Relaciones Exteriores para su expedición, toda vez que la sola verificación de los Decretos 869 del 25 de mayo de 2016 o 1081 del 15 de octubre de 2025, que fueron aportados con la demanda, no resulta suficiente para enervar la validez del acto demandado en los términos descritos en la demanda. 71.

Finalmente, al no advertirse en esta instancia la trasgresión alegada por el demandante, resulta improcedente la compulsa de copias solicitada en el escrito de impugnación con destino a la Procuraduría General de la Nación; no obstante, si la parte actora lo considera puede acudir ante la citada entidad y formular las denuncias que estime pertinentes. 72.

En consecuencia, resulta a todas luces evidente la necesidad de adelantar el trámite procesal correspondiente, para que la discusión planteada se nutra de la práctica de las pruebas invocadas por las partes, así de los argumentos expuestos por la demandada, lo que impone que sea la sentencia el momento en el que se resuelvan los cargos de nulidad que invoca la Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular. 73.

Así las cosas, se impone confirmar la decisión de primera instancia. Por lo expuesto, la Sala, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el numeral octavo de la parte resolutiva del auto del 13 de mayo de 2026, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección B, en cuanto negó la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0162 del 19 de febrero de 2026, de conformidad con los argumentos consignados en la parte considerativa.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. 39 En la motivación del Decreto 0162 del 29 de febrero de 2026, se indicó: «(…) en cumplimiento de lo dispuesto por artículo 52 de la Ley 2136 de 2021, lo ordenado por la Sentencia C-119 de 2025 de la Corte Constitucional, y lo indicado por el Decreto 071 de 2026, que expresamente señaló que "se requiere introducir un adicional a la planta de personal del Ministerio, con el propósito de transformar el Grupo Interno de Trabajo Colombia Nos Une en la Dirección Colombia Nos Une, adscrita al citado Viceministerio, manteniendo el criterio de costo cero mediante supresión de empleos vacantes y la 'creación nuevos cargos, sin incremento en el número total de empleos de la planta de persona!", no se avizora transgresión alguna a los principios de igualdad y transparencia de que trata las garantías electorales establecidas en la ley estatutaria.».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»