www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 68001-23-33-000-2016-00902-01 (3334-2021) Demandante: Nixon Jacomé Casadiego Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Tema: Reliquidación pensional Decisión: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia. El demandante no tiene derecho a la reliquidación pensional por ser beneficiario del régimen de transición. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Nixon Jacomé Casadiego contra la sentencia de primera instancia del 16 de octubre de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Nixon Jacomé Casadiego por medio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución No. GNR 130738 del 2 de mayo de 2016, por medio de la cual la entidad demandada le reconoció una pensión de vejez en los términos de la Ley 33 de 1985 por un valor de $4.113.172, efectiva a partir del 1 de enero de 2016 y liquidada por un monto equivalente al 75% sobre el promedio de los factores salariales cotizados (asignación básica mensual) en los 10 años anteriores al estatus pensional de conformidad con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene la reliquidación pensional de la asignación con el método de liquidación del IBL de la Ley 33 de 1985, esto es, por un monto del 75% sobre todos los factores devengados en el último año de prestación de servicios, incluyendo en específico los gastos de representación, la prima de servicios, la prima de navidad y la prima de vacaciones.

También solicitó condenar al pago (i) retroactivo de las mesadas adeudadas desde la fecha en que se solicitó por primera vez el reconocimiento pensional, esto es, el 28 de noviembre de 2014, (ii) indexado de las diferencias que resulten entre el valor inicialmente reconocido y el que corresponda conforme el reajuste una vez sea incluido dentro de la nómina pensional, (ii) el reajuste Radicación: 68001-23-33-000-2016-00902-01 (3334-2021) Demandante: Nixon Jacomé Casadiego www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 anual de la mesada una vez reliquidada y (iii) de las costas procesales y agencias en derecho. 3.

Manifestó que nació el 25 de julio de 1959 y prestó sus servicios por más de 20 años en diferentes entidades del sector público, como la Contraloría General de Santander, la Gobernación de Santander, el Municipio de Bucaramanga, Telebucaramanga y Empresas Públicas de Bucaramanga. 4. Al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, argumentó que el acto administrativo demandado erró al liquidar la asignación por el promedio de los últimos 10 años sin tener en cuenta todos los factores salariales que percibió durante su último año de servicios, por lo que debió liquidar la asignación tal como lo estableció el artículo 1° de la Ley 33 de 19851 y asignarle una mesada por el valor de $ 10.957.819. 5.

A su juicio, la entidad desconoció los principios inescindibilidad normativa y favorabilidad e inaplicó la sentencia del 4 de agosto de 2010 dictada por el Consejo de Estado, precedente vigente para el momento en que se expidieron los actos administrativos y que establecía que la liquidación del IBL debía efectuarse a partir de los factores enunciados y no los taxativamente establecidos en la ley.

Contestación de la demanda 6. Colpensiones se opuso a la totalidad de las pretensiones. Argumentó que el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 no operó respecto de la liquidación del IBL, por lo que este debía seguir las reglas fijadas en los artículos 21 y 36 de la mencionada legislación. En respaldo de lo anterior, citó la sentencia SU-427 de la Corte Constitucional. 7.

Como excepciones de mérito, alegó la prescripción sin aceptación de la obligación, inexistencia de la obligación y la genérica. Sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda por medio de sentencia del 16 de octubre de 2020. Luego de realizar un recuento jurisprudencial sobre la materia, determinó que lo correcto era acoger el criterio de la sentencia del 28 de agosto de 2018 dictada por el Consejo de Estado y resolver el caso a partir de este. 9.

Si bien para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 el demandante no tenía 40 o más años, el Tribunal constató que para el 1 de abril de 1994 el 1 Ley 33 de 1985. Artículo 1. “ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

( )”. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00902-01 (3334-2021) Demandante: Nixon Jacomé Casadiego www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 señor Jacomé ya había acreditado más de 15 años de servicios y por ende era beneficiario del régimen de transición. Con base en esta misma información, aplicó las subreglas de la sentencia de unificación2 y concluyó que el período de liquidación debía ser respecto de los últimos 10 años de servicio y solo en consideración a los factores salariales sobre los cuales cotizó de conformidad con el Decreto 1158 de 1994. 10.

Por último, se abstuvo de condenar en costas procesales a la parte demandante. Si bien el señor Jacomé fue vencido en el proceso, el Tribunal tuvo en cuenta que la demanda fue presentada bajo un período en el que la jurisprudencia de lo contencioso administrativo respaldaba sus argumentos, pero que por un cambio de la línea jurisprudencial en el transcurso del proceso se procedió a negar lo pretendido.

Recurso de apelación 11. El demandante apeló la sentencia de primera instancia con el propósito de que fuese revocada y en su lugar se accediera a sus pretensiones. 12. Argumentó la inaplicación del precedente de unificación fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018 en atención a que, para cuando el proceso inició ante la jurisdicción contenciosa, la línea jurisprudencial correspondía a la sentencia del 4 de agosto de 2010.

En consecuencia, reprochó la demora en el tiempo que le tomó al a quo resolver el asunto en vigencia de esta última providencia y alegó la vulneración del principio de confianza legítima respecto de una expectativa concreta por pensionarse en las condiciones del régimen anterior. 13. De igual manera, sostuvo que el Tribunal omitió pronunciarse sobre el derecho al pago retroactivo desde la fecha en que cumplió el estatus pensional, asunto parcialmente ajeno a la reliquidación pensional.

Explicó que el acto administrativo que reconoció el derecho solo ocurrió después de presentar 5 veces la solicitud ante la entidad, razón por la cual realizó aportes innecesarios entre la fecha en que solicitó el reconocimiento pensional y la expedición de la Resolución No. GNR 130738 del 2 de mayo de 2016. En ese sentido, Colpensiones debió otorgarle la pensión desde el primer momento en que solicitó el reconocimiento.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018. Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01. “Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

( ) La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. ( )”. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00902-01 (3334-2021) Demandante: Nixon Jacomé Casadiego www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 14.

Mediante auto del 13 de abril de 2023 el recurso de apelación fue admitido, se corrió traslado de este a las partes y al Ministerio Público, este último para rendir concepto. 15. Colpensiones reitero que la liquidación del IBL no estaba sujeta al régimen de transición y respaldó este criterio con jurisprudencia de la Corte Constitucional y la sentencia de unificación del 2018 del Consejo de Estado y aseguró que el acto administrativo demandado era plenamente legal.

Por su parte, el demandante ratificó los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 16. El Ministerio Público apoyó la decisión de primera instancia con base en la obligatoriedad del precedente jurisprudencial y la teoría doctrinal del constitucionalismo moderno como sistema jurídico. III. CONSIDERACIONES Competencia 17.

De conformidad con el inciso 1° del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, en concordancia con los artículos 615 del Código General del Proceso y el 26 de la Ley 2080 de 2021, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación presentados en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 18. Le corresponde a la Sala determinar si el señor Nixon Jacomé Casadiego como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Así mismo, se examinará si la fecha de efectividad del derecho reconocido corresponde a una distinta del 1 de enero de 2016.

Análisis del problema jurídico 19. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia al determinar que el demandante no tiene derecho a la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, toda vez que, al ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 la pensión de vejez debe ceñirse a los parámetros de liquidación del IBL consagrados en dicha norma.

Radicación: 68001-23-33-000-2016-00902-01 (3334-2021) Demandante: Nixon Jacomé Casadiego www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 20. El señor Jacomé nació el 25 de julio de 1959 y prestó sus servicios al sector público por más de 20 años3. Una vez cumplió con el requisito continuó cotizando por tiempos de servicio en el sector público.

Para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el demandante contaba con 15 años de servicio. El 25 de julio de 2014 cumplió 55 años. 21. Por medio de la Resolución No. GNR 130738 del 2 de mayo de 2016, Colpensiones le reconoció una pensión de vejez por el valor de $4.113.172, efectiva a partir del día siguiente a la última cotización en el sistema (1 de enero de 2016), con fundamento en el régimen de transición, y por un monto del 75% sobre el promedio de los factores salariales cotizados en los 10 años anteriores, de conformidad con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 22.

Con base en el Decreto 1158 de 1994, la entidad incluyó como único factor salarial la asignación básica mensual y aclaró que tomó el valor del salario mínimo legal vigente para el período comprendido entre julio de 1989 y diciembre de 1990, dado que al expediente administrativo no se allegaron los formatos CLEBP. De todas maneras, le advirtió al demandante que una vez se aportara dicha información procedería a estudiar la reliquidación pertinente. 23.

La Sala encuentra que el señor Jacomé pretende la reliquidación pensional con el promedio de lo devengado en el último año de servicios prestados a la Gobernación de Santander, con inclusión de los factores de gastos de representación, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones. 24. Para resolver este tipo de controversias, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictó sentencia de unificación el 28 de agosto de 20184 y fijó una regla sobre la liquidación del IBL de las pensiones de vejez de quienes gozan del régimen de transición. “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

(Negrilla del texto original). 25. Bajo este criterio, la Corporación ha explicado que si bien los beneficiarios tienen derecho a pensionarse una vez cumplan con la edad, tiempo de servicios y monto prevista en el régimen anterior, el IBL a aplicar sigue las reglas determinadas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 26.

Adicionalmente, a partir de las subreglas definidas, la determinación del IBL involucra dos elementos: el período sobre el cual se computa el promedio de 3 Expediente digital 68001233300020160090201, índice 00002 de Samai, archivo “ED_ACTUACIONE_001EXPEDIENTEESCA(.PDF)”, folio 46 (reverso), p. 92. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018, Rad. No. 52001-23-33-000-2012-00143-01. Radicación: 68001-23-33-000-2016-00902-01 (3334-2021) Demandante: Nixon Jacomé Casadiego www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 ingresos y los factores salariales que integran este último5.

Para identificar qué período corresponde, es necesario examinar cuántos años (menos de 10 años o más) le faltaban a la persona para consolidar su estatus pensional al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. Y en relación con los factores salariales, precisó que solo pueden tenerse en cuenta aquellos sobre los cuales se hubiesen realizado cotizaciones y que simultáneamente, estén expresamente fijados por el ordenamiento jurídico. 27.

Ahora bien, para los beneficiarios del régimen de transición, el Decreto 1158 de 1994 enlista de manera taxativa los factores salariales a incluir dentro del IBL. A saber, asignación básica mensual, gastos de representación, prima técnica (cuando corresponda), prima de antigüedad, remuneración dominical o por festivo, horas extra y bonificación por servicios prestados.

Cualquier otro concepto carece de respaldo normativo para ser incluido. 28. Bajo estas consideraciones, la Sala encuentra que no le asiste razón al señor Jacomé alegar que la liquidación del IBL debe hacerse a partir del último año de servicios como lo establece el artículo 1° de la Ley 33 de 19856, pues el IBL no fue incluido en el régimen de transición y, al contrario, se encuentra sujeto al inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 29.

Para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 – el 1 de abril de 1994 el demandante tenía apenas 35 años, es decir, le hacían falta 20 años para adquirir el estatus pensional en los términos del régimen anterior. Según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 o la primera subregla definida en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, para estos casos el IBL debe calcularse a partir del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales la persona ha cotizado en los últimos 10 años anteriores, actualizados anualmente con base en la variación del IPC que certifique el DANE. 30.

La Sala observa que la Resolución No. GNR 130738 del 2 de mayo de 2016 expedida por Colpensiones fue liquidada con base en ese período, desvirtuando entonces la ilegalidad del acto en los términos esbozados en la demanda. 31. Frente al segundo elemento correspondiente al IBL, la Sala tampoco encuentra plausible que este sea calculado a partir del promedio de todos los conceptos devengados por el empleado.

Se reitera que este computo solo se realiza respecto de los conceptos cotizados al sistema pensional, tal y como dispuso Colpensiones en el acto demandado. 5 Ibidem. 6 Ley 33 de 1985. Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público. Artículo 1°. “El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”.

(Negrilla fuera del texto original). Radicación: 68001-23-33-000-2016-00902-01 (3334-2021) Demandante: Nixon Jacomé Casadiego www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 32. En todo caso, al verificar la correspondencia entre los factores salariales cotizados por el demandante al sistema pensional, los establecidos por la norma y los efectivamente incluidos en el IBL por el cual se reliquidó la pensión del demandante, la Sala descarta que exista causal de nulidad alguna sobre el acto administrativo demandado.

De conformidad con el formato CETIL del 10 de noviembre de 20147, el demandante no cotizó para pensión sobre los factores reclamados. 33. En ese sentido, Colpensiones liquidó la pensión tomando “los factores salariales establecidos en el artículo 1° del Decreto 1158 del 3 de junio de 1994”8. Para el caso del demandante, solo incluyó la asignación básica mensual. 34.

Por todo lo anterior, esta Sala concluye que la entidad demandada aplicó en debida forma el período de liquidación y los factores salariales cotizados necesarios para liquidar el IBL y, en esa medida, no es procedente efectuar una reliquidación pensional con el promedio de lo devengado en el último año de servicios. 35. En consideración a los argumentos presentados en el recurso de apelación sobre la aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, esta Corporación aclaró que la decisión tendría efectos retroactivos.

Esto, con el propósito de zanjar de manera uniforme todos los casos que para la fecha se encontraban pendientes y dotarlos de seguridad jurídica, sin que por ello se pueda afirmar que el precedente desconoció principios de rango constitucional en materia laboral y/o de la seguridad social. Este criterio ha sido reiterado de manera pacífica por la Sala9.

En ese sentido, tampoco es de recibo el argumento del demandante encaminado a desacreditar la aplicación de la mencionada sentencia de unificación. 36. Por último, en relación con la fecha de efectividad del derecho pensional que le fue reconocido al demandante, resulta pertinente destacar que la pretensión sobre la cual se alega que el Tribunal Administrativo de Santander omitió pronunciarse fue redactada por la apoderada del demandante de la siguiente manera: 7 Expediente digital 68001233300020160090201, índice 00002 de Samai, archivo “ED_ACTUACIONE_001EXPEDIENTEESCA(.PDF)”, folio 54, p. 107. 8 Expediente digital 68001233300020160090201, índice 00002 de Samai, archivo “ED_ACTUACIONE_001EXPEDIENTEESCA(.PDF)”, folio 48 (reverso), p. 96. 9 Ver los siguientes expedientes: rad. 05001233300020170217401 (6754-2024), rad. 68001233300020140012402 (5749-2022), rad. 68001 23 33 000 2014 00124 02 (5749-2022), rad. 08001233300020140152501 (0028-2017), rad. 25000234200020130163801 (0015-2016).

Radicación: 68001-23-33-000-2016-00902-01 (3334-2021) Demandante: Nixon Jacomé Casadiego www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 De lo anterior, se infiere que el demandante busca que Colpensiones pague de manera retroactiva las mesadas pensionales que, a su parecer, le deben desde el 28 de noviembre de 2014, primera fecha en que solicitó el reconocimiento pensional. 37.

Si bien es cierto que el a quo omitió pronunciarse expresamente sobre dicha pretensión, la Sala advierte que esta no está llamada a prosperar. En efecto, del acervo probatorio obrante en el expediente se evidencia que el demandante efectuó cotizaciones al Sistema General de Pensiones hasta el 31 de diciembre de 201510. En ese contexto, debe precisarse que el acto administrativo de reconocimiento pensional solo podía producir efectos fiscales y económicos a partir del retiro definitivo del servicio, razón por la cual, no resulta jurídicamente viable reconocer el pago de mesadas pensionales con anterioridad a esa fecha, con independencia del momento en que el demandante consolidó su estatus pensional o presentó la primera solicitud de reconocimiento de la prestación. 38.

En orden a lo expuesto. la Sala confirmará la decisión de primera instancia consistente en negar la reliquidación pensional en los términos solicitados. Condena en costas 39. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma, se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un desconocimiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 40. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 10 Expediente digital 68001233300020160090201, índice 00002 de Samai, archivo “ED_ACTUACIONE_001EXPEDIENTEESCA(.PDF)”, folio 46 (reverso), p. 92.

Radicación: 68001-23-33-000-2016-00902-01 (3334-2021) Demandante: Nixon Jacomé Casadiego www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 41. En consecuencia, y teniendo en cuenta que se confirmará la sentencia apelada, se impondrán costas a la parte demandante en segunda instancia, por cuanto se niegan totalmente a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el despacho ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 16 de octubre de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Nixon Jacomé Casadiego en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

SEGUNDO. CONDENAR EN COSTAS en segunda instancia al señor Nixon Jacomé Casadiego en favor de Colpensiones. Para el efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el despacho sustanciador de primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Ausente con permiso Radicación: 68001-23-33-000-2016-00902-01 (3334-2021) Demandante: Nixon Jacomé Casadiego www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.