CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.
Naturaleza de la vinculación docente. Plaza docente. Recursos girados por el Sistema General de Participaciones no cambian la naturaleza del vínculo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 2 de febrero de 2024, emanada del Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que dicha decisión será confirmada.
I.
ANTECEDENTES - Demanda 1. La parte demandante solicitó que se declare la nulidad de las resoluciones RDP 006167 del 25 de febrero de 2019 y RDP 013122 del 25 de abril de 2019, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a su favor la mencionada prestación, tomando como base el 75% del promedio de los salarios y factores salariales devengados en el último año de servicios, esto es, desde el 12 de septiembre de 2007, cuando adquirió el estatus pensional, así como al pago de las mesadas dejadas de percibir desde entonces, aplicándoles los reajustes de ley e intereses moratorios.
Pidió condena en costas. 3. Como fundamento de lo anterior la actora señaló que cumple con los requisitos legales para gozar de la pensión gracia, como son: a) cuenta con más de 50 años de edad; b) demostró honradez y buena conducta; c) fue nombrada en la planta de personal del Municipio de Tumaco desde el 23 de abril de 1976 al 31 de enero de 1994, su remuneración se efectuaba con recursos territoriales; d) se desempeñó desde el 1° de febrero de 1994 al 30 de julio de 1995 por órdenes de prestación de servicios, y desde el 1° de abril de 1996 al 9 mayo de 2019, previo nombramiento por decreto municipal. 2 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro - Contestación de la demanda 4.
La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones bajo el argumento según el cual no existía prueba de la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, a más de la falta de claridad del tipo de vinculación y el orden nacional que se predica de la fuente de los recursos con que se pagaron los salarios. 5. La entidad resaltó como prueba idónea el acto administrativo de nombramiento, restándole valor probatorio a las certificaciones de tiempo de servicios y al acta de posesión allegadas al proceso por cuanto se tratan de meras copias simples.
Añadió que la vinculación de la demandante a partir del 1° de abril de 1996 fue de carácter nacional y no municipal, en virtud del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Además, que no se debe computar el periodo desempeñado mediante órdenes de prestación de servicios (1° de febrero de 1994 al 30 de julio de 1995) pues no medió vinculación legal o reglamentaria con el ente territorial.
Del mismo modo, cuestionó que los recursos con los cuales se cancelaron los salarios a la demandante provinieron del Sistema General de Participaciones, con lo cual el tipo de vinculación docente se debe considerar de carácter nacional. Igualmente, manifestó que no está probada la buena conducta de la maestra. 6. Propuso como excepciones de fondo las que tituló como “inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales”, “cobro de lo no debido”, “prescripción” y “solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones”.
II. SENTENCIA APELADA 7. El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia del 2 de febrero de 2024, mediante la cual declaró la nulidad de los actos administrativos cuestionados. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la entidad demandada a reconocer y pagar a la señora Hilda Colombia Portocarrero Castro, a partir del 12 de septiembre de 2007 (adquisición del estatus pensional), una pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales de ley devengados en el año anterior a la fecha anotada.
Sin embargo, declaró prescritas las sumas causadas con anterioridad al 19 de junio de 2016 y condenó en costas a la UGPP en un 80%. 8. Para el efecto, estableció que la demandante se vinculó al servicio docente en instituciones educativas del municipio de Tumaco antes del 31 de diciembre de 1980, lo cual encontró probado a través de diversos documentos, incluyendo certificados laborales, historia laboral y un acta de posesión del 23 de abril de 1976.
Adicionalmente, estimó que las vinculaciones de la demandante a partir de 1991 tienen un carácter territorial, sustentado en los decretos 101 de 1991 y 068 de 1996 emitidos por el alcalde de Tumaco. Identificó un periodo en el que no figuró un vínculo legal o reglamentario de la actora como docente, específicamente entre el 1° de febrero de 1994 y el 30 de julio de 1995; lapso en el que estuvo vinculada mediante órdenes de prestación de servicios.
No obstante, citando la jurisprudencia del Consejo de Estado, consideró este tiempo como válido para el cómputo de sus servicios. 3 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro 9. En cuanto a la validez de los documentos presentados, se mencionó que las copias aportadas al proceso tienen el mismo valor probatorio que los originales, siempre que no sean objetadas por la contraparte.
En este caso, la parte demandada no presentó reparos sobre las pruebas documentales, lo que implica su conformidad con las mismas. 10. En suma, concluyó que la actora cumplió con el requisito de la vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980, 20 años de servicios, la edad de 50 años al 12 de septiembre de 2007 y la ausencia de antecedentes disciplinarios en su contra durante su carrera docente en Tumaco.
Por lo tanto, se acreditó su derecho a la pensión solicitada. 11. El a quo determinó que la prescripción de tres años empezó a contar a partir del 12 de septiembre de 2007, fecha en que la demandante adquirió el estatus pensional. Sin embargo, dicho término se habría interrumpido con una primera petición presentada en 2008, pero no se ejerció la demanda dentro de los tres años siguientes.
Entonces, como la petición de 2018 generó los actos acusados y se presentó fuera del plazo de tres años, el término de prescripción solo se interrumpió con la presentación de la demanda en junio de 2019. Por tal motivo, se declararon prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 19 de junio de 2016. 12. Por último, consideró que la condena en costas se debía realizar de manera objetiva.
De modo que, dado que las pretensiones prosperaron parcialmente, condenó a la parte demandada a pagar las costas, en un 80%; liquidándose conforme a los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso. III. RECURSO DE APELACIÓN 13. La UGPP presentó recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia. Al respecto, argumentó que la demandante no cumplió con el requisito de 20 años de servicios en calidad de docente con vinculación legal y reglamentaria, lo que impide el reconocimiento de la pensión gracia. Reiteró que los recursos utilizados para el pago de los salarios de la actora se realizaron con cargo al Sistema General de Participaciones, que son fondos de carácter nacional y, por lo tanto, incompatibles con la pensión gracia, que está destinada a maestros territoriales.
Solicitó la aplicación de la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar la naturaleza de la plaza de la demandante, ya que no se ha podido establecer de manera inequívoca el tipo de vinculación que tuvo la actora al servicio de la docencia. Finalmente, reprochó la condena en costas toda vez que no se evidenció su mala fe en el proceso.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 14. Mediante auto del 29 de agosto de 2024 se admitió el recurso de apelación, el cual fue notificado a las partes por estado del 27 de septiembre de 2024. 15. Encontrándose dentro de la oportunidad reglada en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, la parte demandante presentó memorial en el que se pronunció sobre el recurso de apelación interpuesto por el demandado, pidiendo que el fallo de primera 4 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro instancia fuera confirmado porque los documentos allegados al plenario demuestran su derecho a la pensión gracia1. 16.
El 2 de octubre de 2024, la UGPP aportó poder general otorgado mediante escritura pública 1054 del 5 de marzo de 2024 a la Unión Temporal Pensiones, representada legalmente por la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio, para que ejerza la representación judicial y extrajudicial tendiente a la adecuada defensa de los intereses de esa entidad.
Se anexó sustitución de poder de la referida representante legal al profesional del derecho Carlos Arturo Sánchez Medina2. En consecuencia, por ajustarse a lo estipulado en los artículos 74 y 75 de la Ley 1564 de 2012, se le tendrá como apoderado judicial de la UGPP. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA 17. El Ministerio Público conceptuó que la sentencia apelada debe ser confirmada toda vez que la señora Hilda Colombia Portocarrero acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia. Subrayó que las pruebas demuestran que la actora cumplió con la exigencia legal de contar con más de 50 años de edad, 20 años de servicio, vinculación como docente de carácter nacionalizada y/o territorial antes del 31 de diciembre de 1981 y no se observaron antecedentes disciplinarios que afectaran el buen comportamiento de la maestra3.
VI. CONSIDERACIONES - Competencia 18. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. - Problema jurídico 19.
Corresponde a esta Sala determinar si la señora Hilda Colombia Portocarrero Castro tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial, los 20 años como docente territorial o nacionalizado y la vinculación en dicha calidad con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; o si, por el contrario, no acredita sendas exigencias legales. 20.
Igualmente, se constatará si resulta o no procedente la condena en costas de conformidad al reparo efectuado por la recurrente frente a ese tópico. 1 SAMAI, índice nro. 010. 2 SAMAI, índice nro. 011. 3 SAMAI, índice nro. 009. 5 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro - Normativa y jurisprudencia sobre la pensión gracia 21.
La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, destinada a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan prestado servicio en el magisterio por un mínimo de 20 años. Esta ley establece otros requisitos específicos para acceder a la pensión, como son: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años. 22.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a empleados y profesores de escuelas normales, así como a inspectores de instrucción pública, permitiendo sumar los años de servicio en diferentes períodos para cumplir con el tiempo requerido. Con la Ley 37 de 1933, se extendió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria que completaran el tiempo de servicio estipulado. 23.
Más adelante, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 introdujo distinciones entre el personal docente: nacional, nacionalizado y territorial. El personal nacional son aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. El personal nacionalizado incluye a los maestros oficiales que fueron nombrados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, conforme a la Ley 43 de 1975.
Y el personal territorial lo conforman los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito contemplado en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 24. El numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que cumplan con los requisitos establecidos, indicando que solo aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a esta pensión, siempre que cumplan los requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 37 de 1993 y demás normas concordantes. 25.
Por su parte, en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 19974, el Consejo de Estado determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia, restringiendo su acceso a los docentes nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los demás requisitos legales. 26.
Ahora bien, para determinar el carácter del docente (nacional, nacionalizado o territorial), por medio de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185, el Consejo de Estado estableció pautas jurisprudenciales que aclaran: 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 7 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro 27.
Finalmente, en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 20226, esta Corporación reafirmó que los docentes pueden acceder a la pensión gracia si acreditan una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplen con los requisitos legales. - Caso concreto 28.
En aras de resolver el problema jurídico planteado en precedencia, la Sala verificará si en el presente asunto la demandante acreditó los requisitos consagrados en la ley para acceder a la pensión gracia. De igual manera, la Sala se pronunciará sobre los reparos expuestos por la UGPP en su recurso de apelación. 29. La señora Hilda Colombia Portocarrero aportó su documento de identidad7 y registro civil de nacimiento8, en los que se observa que nació el 12 de septiembre de 1957, es decir, cumplió 50 años el 12 de septiembre de 2007.
Con esto se da por satisfecho el requisito de la edad. 30. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplida la exigencia de la honradez, consagración y buena conducta. 31. Frente a la vinculación territorial y/o nacionalizada anterior a 1980, la demandante trajo al proceso el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido por la Fiduciaria La Previsora S.A. el 9 de mayo de 20199, en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), donde se observa que su vinculación es de carácter municipal, con nombramiento en propiedad, como docente del nivel primaria, adscrita al municipio de Tumaco (Nariño). 32.
Este certificado evidencia que la demandante fue nombrada como maestra de la escuela Luis Irizar Salazar del municipio Tumaco, por medio del Decreto 041 del 23 de abril de 1976, posesionada y vinculada en la misma fecha hasta el 30 de abril de 1991. A su vez, se observa acta de posesión de la actora como maestra municipal ante el alcalde de Tumaco, con fecha del 23 de abril de 197610. 33.
De este modo, para la Sala existe certeza que la actora contó con vinculación como docente municipal con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, dándose por satisfecho también este requisito. 34. Ahora, en lo tocante a los 20 años de servicios prestados como docente territorial y/o nacionalizada, el mismo certificado del FOMAG da cuenta de los siguientes periodos como docente con vinculación municipal en Tumaco: 6 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 7 Expediente híbrido, cuaderno principal, archivo “001 cuaderno físico 2019-336”, pág. 21. 8 Ibidem, págs. 19-20. 9 Ibid., págs. 22-23. 10 Expediente híbrido, “011 Respuesta Municipio de Tumaco”, archivo “06 ACTA DE POSESION ABRIL 1976 HILDA PORTOCARRERO CASTRO20230711_0017.pdf.1”. 8 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro i. Del 23 de abril de 1976 al 30 de abril de 1991, como docente municipal de la escuela Luis Irizar Salazar de Tumaco, nombrada mediante decreto nro. 041 del 23 de abril de 1976.
Para un total de 15 años y 7 días (15,02 años). ii. Del 6 de mayo de 1991 al 31 de enero de 1994, como docente municipal de la institución educativa de la Vereda Guachal Costa de Tumaco, nombrada mediante decreto 0101 del 3 de mayo de 1991. En el expediente se observa acta de posesión del 6 de mayo de 1991, como docente municipal11.
Para un total de 2 años, 8 meses y 25 días (2,73 años). iii. Del 1 de febrero de 1994 al 31 de diciembre de 1994, vinculada mediante orden de prestación de servicios en la institución educativa E.R.M. Alcuan Río Mira de Tumaco. En el expediente se observa orden de prestación de servicios del 1° de febrero de 199412. Para un total de 10 meses y 30 días (0,91 años). iv.
Del 16 de enero de 1995 al 30 de julio de 1995, vinculada mediante orden de prestación de servicios en la institución educativa E.R.M. Alcuan Río Mira de Tumaco. Se avizora orden de prestación de servicios del 1° de febrero de 199413. Para un total de 6 meses y 14 días (0,54 años). v. Del 1° de abril de 1996 al 31 de marzo de 2014, como docente municipal de la institución educativa C.E. La Variante de Tumaco, nombrada mediante decreto 068 del 1° de abril de 1996.
Se acompaña acta de acta de posesión de abril de 199614 como maestra municipal. Para un total de 17 años, 11 meses y 30 días (17,99 años). vi. Del 1° de abril de 2014 al 9 de mayo de 2019, como docente municipal de la institución educativa I.E. I.T.P.C., nombrada mediante resolución 0598 del 1° de abril de 201415. Para un total de 5 años y 1 mes (5,08 años). 35.
Asimismo, en el expediente se encuentra la certificación expedida por el secretario de educación municipal de Tumaco del 9 de mayo de 201916, de la que se extrae que la señora Hilda Colombia Portocarrero prestó sus servicios como maestra municipal, con vinculación municipal, integrada a la planta de personal, con pago proveniente de recursos propios del ente territorial, en el periodo comprendido entre el 23 de abril de 1976 al 30 de abril de 1991, posesionada el 23 de abril de 1976, nombrada mediante decreto 041 del 23 de abril de 1976.
También en el lapso comprendido entre el 3 de mayo de 1991 al 31 de enero de 1994, posesionada el 6 de mayo de 1991, nombrada mediante 11 Ibidem, archivo “07 ACTA DE POSESION MAYO DE 1991 HILDA PORTOCARRERO CASTRO20230711_0018”. 12 Ibidem, archivo “08 CONTRATOS OPS FEBRERO 1994 -ENERO 1995 HILDA PORTOCARRERO CASTRO20230711_0019”, pág. 1. 13 Ibidem; pág. 2. 14 Expediente híbrido, “011 Respuesta Municipio de Tumaco”, archivo “05 ACTA DE POSESION 1996 HILDA PORTOCARRERO CASTRO20230711_0021”. 15 Ibidem, archivo “03 RESOLUCION TRASLADO 0598 ABRIL 2014 HILDA PORTOCARRERO CASTRO20230711_0022[1]”. 16 Ibid., pág. 26. 9 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro decreto 0101 del 3 de mayo de 1991.
Luego, mediante órdenes de prestación de servicios desde el 1° de febrero de 1994 al 30 de julio de 1995. 36. La certificación también documenta que la docente fue nombrada mediante decreto 068 del 1° de abril de 1996, posesionada en la misma fecha, como docente en propiedad, afiliada al FOMAG, con vinculación municipal, haberes de recursos propios, pero con dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, transferidos por la Nación en los términos de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política. 37.
Así pues, debe decirse que las certificaciones y actas de posesión aludidas en precedencia se incorporaron al proceso como plena prueba al garantizarse su contradicción. La parte demandada no cuestionó su valor probatorio durante el juicio. Adicionalmente, la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 estableció una regla interpretativa que permite acreditar el tipo de vinculación mediante certificaciones de la autoridad nominadora en las que se den cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial, tal como sucedió en el presente asunto. 38.
Corolario a lo expuesto, en el expediente obra el acta de abril de 199617, en la que la demandante toma posesión ante el alcalde municipal y el secretario de educación de Tumaco del cargo de docente municipal en propiedad, nombrada mediante decreto 068 del 1° de abril de 1996; lo que refuerza el carácter territorial de la docente desde esa época. 39.
En conclusión, estos documentos confirman que la demandante acreditó un total de 42,27 años de servicios como docente municipal en Tumaco. Vale decir, cumple con el requisito de los 20 años de servicio como docente territorial. 40. Ahora, la UGPP se muestra inconforme con el cumplimiento de este último requisito habida cuenta que, en su sentir, el periodo servido mediante contrato de prestación de servicios no es computable en razón a que en ese interregno no existió una vinculación legal y reglamentaria.
Aparte de eso, plantea que tampoco lo es el periodo pagado con recursos del Sistema General de Participaciones pues, al ostentar el carácter nacional, estos dineros son incompatibles para los docentes territoriales. 41. Pues bien, para la Sala, contrario a lo planteado en el recurso de alzada, es procedente el cómputo del periodo servido mediante órdenes de prestación de servicios debido a que debe garantizarse el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en materia laboral, básicamente en la medida en que debido a que el desarrollo de la función docente implica necesariamente un elemento de subordinación intrínseco derivado de la regulación y control de las actividades educativas por parte de las autoridades, así como la prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia, lo que realmente se genera es un vínculo laboral entre la administración y los educadores contratados, el cual puede 17 Expediente híbrido, “011 Respuesta Municipio de Tumaco”, archivo “05 ACTA DE POSESION 1996 HILDA PORTOCARRERO CASTRO20230711_0021”. 10 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro deducirse en casos particulares, como el que es objeto de discusión, sin que deba exigirse el pronunciamiento judicial previo que así lo declare. 42.
Además, resulta apropiado acudir a la tesis que esta Corporación ha sostenido en casos similares al presente18, cuando se ha precisado que la normativa especial de la pensión gracia no excluyó tal forma de labor oficial contractual para consolidar aquel derecho, toda vez que lo esencial para adquirirlo es que el reclamante compruebe que ejerció funciones como educador oficial en plazas del orden territorial o nacionalizado, lo cual ocurre en el asunto bajo examen si se tiene en cuenta que la actora fue contratada para desempeñarse como profesora del municipio de Tumaco, es decir, con una vinculación de naturaleza territorial.
Sumado a que no existe prueba de que los contratos fueron expedidos conforme al proceso de nacionalización de la Ley 43 de 1975 ni se registra información de intervención directa por parte del Ministerio de Educación Nacional. 43. Inclusive, en gracia de discusión, si resultare excluido ese tiempo en nada se afectaría el cumplimiento del requisito teniendo en cuenta que la actora demuestra otros 40,82 años como docente con vinculación territorial. 44.
Conjuntamente, la Sala despachará desfavorablemente el otro reparo de la recurrente, puesto que en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018 se consolidó el criterio interpretativo de que los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del Sistema General de Participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991.
En ese orden, la transferencia de esos recursos no afecta el tipo de vinculación territorial de la docente. Al tiempo que, en el presente asunto, la certificación del secretario de educación municipal de Tumaco expresamente consagra que la vinculación de la actora a partir del 1° de abril de 1996 es de carácter municipal. 45. De este modo, las pruebas evidencian a la Sala que es inequívoco que la plaza ocupada por la demandante desde el 1° de abril de 1996 es de carácter municipal, pese a ser pagados los salarios y prestaciones sociales con recursos del Sistema General de Participaciones. 46.
En cuanto a la oposición por la condena en costas en primera instancia, resulta pertinente señalar que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 47.
Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si en el asunto de la referencia puede considerarse que se presentó la contestación de la demanda con carencia manifiesta de fundamento legal, teniendo en cuenta que la sentencia se dictó el 2 de febrero de 2024, esto es, en vigencia de la Ley 2080 de 2021. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de febrero de 2024, radicado 20001-23-39-000-2016-0000207-01 (1980-2018). 11 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro 48.
De acuerdo con lo expuesto, en el presente caso el a quo no tuvo en cuenta la última disposición en cita y, por el contrario, acudió al artículo 188 del CPACA original y los artículos 365 y 366 del CGP, concluyendo que, dado que la parte demandada resultó vencida, debía ser condenada en costas y en agencias en derecho. 49. De manera que, realizada la valoración en atención a lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no se advierte la carencia de fundamento legal en la contestación de la demanda pues la entidad ejerció su derecho de defensa esgrimiendo algunos fundamentos legales acordes al tipo de controversia y a las pruebas, por lo que no hay lugar a condenar en costas en primera instancia. Por tanto, se revocará el numeral séptimo de la sentencia19. 50.
Por todo lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia pues la demandante acreditó el cumplimiento de los requisitos de ley para gozar de la pensión gracia, incluyendo la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 19 de junio de 2016 (este aspecto no fue controvertido); con la salvedad que se revocará únicamente la condena en costas en primera instancia. - Condena en costas en segunda instancia 51.
En paralelo con lo anterior, realizada la valoración preceptuada en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, tampoco se advierte la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación. Tanto es así que a la entidad le prosperó parcialmente la impugnación del fallo de primera instancia, en lo que tiene que ver con la condena en costas.
Por ende, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. VII. DECISIÓN 52. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 2 de febrero de 2024, expedida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo motivado en esta sentencia.
SEGUNDO. Sin embargo, REVOCAR el numeral séptimo de la parte resolutiva de la sentencia del 2 de febrero de 2025, emanada del Tribunal Administrativo de Nariño, conforme a la motivación de esta providencia. En su lugar, se ordena abstenerse de condenar en costas de primera instancia a la parte demandada de acuerdo con lo explicado previamente 19 Respecto al tema de condena en costas, ver, entre otras, la sentencia de 18 de julio de 2024, radicado 52-001-2333-000-2018-00342-01 (4178 -2022), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 12 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00336-01 (3033-2024) Demandante: Hilda Colombia Portocarrero Castro TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia, conforme a la motivación.
CUARTO. Tener como apoderado de la UGPP al abogado Carlos Arturo Sánchez Medina, conforme a la sustitución de poder otorgada por la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio, quien, a su vez, actúa en virtud del poder general otorgado por la UGPP mediante la escritura pública nro. 1054 del 5 de marzo de 2024, de conformidad con el memorial que reposa en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” QUINTA.
En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.