CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C. cuatro (4) de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 18001-23-31-000-2008-00162-02 (72.082) Ejecutante: Javier Ferney Álvarez Meneses Ejecutados: Nación-Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Ejecutivo Temas: MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS EJECUTIVOS- Requisitos para su decreto / EMBARGO DE CUENTAS DE LA NACIÓN – Procedencia excepcional.

Reiteración de jurisprudencia / ASIGNACIÓN DE TURNO PARA EL PAGO DE SENTENCIAS Y CONCILIACIONES - No extingue la acción ejecutiva de la que es titular el beneficiario ni lo priva del derecho de solicitar el decreto de las medidas cautelares que el ordenamiento adjetivo le otorga. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la ejecutada Fiscalía General de la Nación contra el auto del 3 de septiembre de 2024, a través del cual el Tribunal Administrativo del Caquetá decretó una medida cautelar de embargo en el asunto de la referencia. SÍNTESIS DEL CASO 1.

La parte ejecutante persigue el cumplimiento de las obligaciones contenidas en los fallos judiciales proferidos en el proceso de reparación directa con radicación 18001233100020080016200, a cargo de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial. A solicitud del demandante, el Tribunal a quo decretó, como medida cautelar, el embargo de los dineros que poseen las ejecutadas en cuentas corrientes y de ahorro de diversas entidades financieras.

ANTECEDENTES La demanda ejecutiva y la solicitud de medidas cautelares 2. El 14 de febrero de 2023 el señor Javier Ferney Álvarez Meneses promovió demanda ejecutiva para obtener el pago de la condena contenida en los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo del Caquetá -el 13 de diciembre de 2012- y la Sección Tercera de esta Corporación -el 30 de agosto de 2017-, en el marco del proceso de reparación directa 18001233100020080016200/011. 3.

En providencia del 25 de mayo de 2023, el a quo libró mandamiento de pago en contra de la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, por los siguientes conceptos: (i) la suma de $18’422.925, a título de capital debido; (ii) la suma insoluta de los intereses moratorios causados entre el 29 de septiembre de 2017 -fecha de 1 Índice 100 del aplicativo SAMAI, en primera instancia. Radicado: 18001-23-31-000-2008-00162-00 (72.082) Ejecutante: Javier Ferney Álvarez Meneses Ejecutados: Nación-Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Ejecutivo 2 ejecutoria de la sentencia de segunda instancia- y el momento en que se verificara el pago total de la obligación2. 4.

Mediante escrito radicado el 5 de septiembre de 2023, el ejecutante solicitó el decreto de la medida cautelar de embargo “de los dineros propios, de libre inversión o destinación específica, que tenga o llegare a tener en cuentas de ahorro y corriente a nombre de La Nación – Fiscalía General de la Nación, identificada con NIT 800.152.783-2 y la Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Neiva-Huila identificada con NIT 800.165.866, en los Bancos BBVA, Banco Popular, Bancolombia, Banco de Occidente y Banco Agrario de Colombia”3.

La decisión apelada 5. En providencia del 3 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Caquetá decretó la medida cautelar solicitada por el ejecutante, bajo las siguientes consideraciones: (i) por regla general, en los términos del artículo 594 del CGP, los recursos públicos son inembargables; (ii) no obstante, la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado ha admitido, como excepción, los eventos en los que se persiga el pago de sentencias o conciliaciones derivadas de estas;

(iii) esa embargabilidad se predica de las cuentas corrientes y de ahorros, abiertas por las entidades públicas cuando reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, siempre que los mismos no pertenezcan al Fondo de Contingencias, a los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones, ni a cuentas abiertas exclusivamente a favor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público4.

El recurso de apelación 6. La ejecutada Fiscalía General de la Nación apeló la anterior determinación5, sosteniendo que: (i) la solicitud de medidas cautelares no cumplió con lo previsto en el artículo 83 del CGP, pues se efectuó de forma genérica, sin determinación precisa de los bienes objeto de la misma; (ii) las cuentas afectadas con la medida cautelar son inembargables y contienen recursos públicos destinados al funcionamiento de la Administración de Justicia, que constituye un servicio público esencial, razón por la cual no procede su embargo indiscriminado; y (iii) esa orden transgrede el derecho a la igualdad de las personas que han radicado solicitudes de pago de condenas judiciales con anterioridad al demandante y tienen un turno asignado para el efecto6. 2 Índice 103 del aplicativo SAMAI, en primera instancia. 3 Índice 115 del aplicativo SAMAI, en primera instancia. 4 Índice 124 del aplicativo SAMAI, en primera instancia. 5 Índice 132 del aplicativo SAMAI, en primera instancia 6 En providencia del 17 de octubre de 2024, el Tribunal de primera instancia concedió el recurso de alzada (índice 138 del aplicativo SAMAI, en primera instancia).

El proceso fue remitido a esta Corporación el 7 de noviembre de la misma anualidad e ingresó al despacho del magistrado ponente el 8 de noviembre siguiente (índice 003 del aplicativo SAMAI, en segunda instancia). Radicado: 18001-23-31-000-2008-00162-00 (72.082) Ejecutante: Javier Ferney Álvarez Meneses Ejecutados: Nación-Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Ejecutivo 3 CONSIDERACIONES Competencia 7.

En los términos del numeral 57 del artículo 243 del CPACA, el auto que decrete, niegue o modifique una medida cautelar es pasible del recurso de alzada. Por su parte, señala el artículo 150 ibidem que el Consejo de Estado es competente para conocer de las apelaciones de los autos susceptibles de este medio de impugnación, dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Finalmente, el artículo 125, literal h), de la misma codificación8, dispone que la providencia que resuelva la apelación del auto que decreta, niega o modifica una medida cautelar, será de conocimiento de la Sala. 8. Por lo anterior, considerando que el auto impugnado decretó una medida cautelar, la Subsección es competente para desatar el presente recurso vertical.

Los cargos de apelación9 9. De conformidad con los cargos de la apelación, le corresponde a la Sala determinar: i) si el artículo 83 del CGP resulta aplicable al caso concreto y, en caso afirmativo, si se cumplieron los requisitos en él previstos para el decreto de la medida cautelar cuestionada; ii) si es posible embargar recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación; y iii) si la medida vulnera el derecho a la igualdad de otros acreedores con turnos de pago previos. 10.

En consecuencia, a efectos de desatar la alzada, la Subsección determinará: (i) la normatividad aplicable en relación con el embargo de recursos públicos en la ejecución de sentencias y conciliaciones, a la luz de la jurisprudencia; y (ii) la solución al caso concreto. El embargo de recursos públicos en la ejecución de sentencias y conciliaciones 11.

Para efectos del decreto y práctica de medidas cautelares en la ejecución de obligaciones derivadas de condenas judiciales, y en particular las de embargo y secuestro, huelga referirse a lo normado en el artículo 599 del CGP10, del cual se destaca que: (i) desde la presentación de la demanda el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado;

(ii) al momento de su decreto, el juez podrá limitarlos a lo necesario; y (iii) el valor de los bienes embargados no podrá 7 Inciso 1, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 9 Considerando que la demanda fue presentada el 14 de febrero de 2023 y el recurso de apelación el 9 de septiembre de 2024, al sub lite resulta aplicable la Ley 1437 de 2011 (con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021), así como el Código General del Proceso, en lo pertinente. 10 Estatuto aplicable al presente asunto al margen de la discusión referente a si se acude a esta norma por remisión del artículo 298 del CPACA o del artículo 306 ibídem.

Radicado: 18001-23-31-000-2008-00162-00 (72.082) Ejecutante: Javier Ferney Álvarez Meneses Ejecutados: Nación-Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Ejecutivo 4 exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas, salvo que se trate de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen el crédito. 12.

Por su parte, el artículo 594 dispone que no se podrán embargar, entre otros: (i) los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales; (ii) las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social; (iii) los bienes de uso público y los destinados a un servicio público –cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden o por medio de concesionario–, pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio;

(iv) si el servicio público lo prestan particulares, podrán embargarse los bienes destinados al servicio, así como los ingresos brutos que se produzcan; (v) los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas; (vi) las sumas que se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas para la construcción de obras públicas y (vii) las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales. 13.

En similar sentido, el artículo 19 del Decreto Ley 111 de 1996, “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995”, dispone que las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman, son inembargables. 14. No obstante, la Corte Constitucional, en sentencia C-539 de 2010, precisó que los recursos públicos pueden ser objeto de embargo, de manera excepcional, en los siguientes casos: (i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas;

(ii) la importancia del oportuno pago de sentencias judiciales, para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y (iii) el caso en que existieran títulos emanados del Estado que reconocieran una obligación clara, expresa y exigible. Esas mismas reglas se expusieron por el referido tribunal constitucional en sentencia C-1154 de 2008, a propósito de la expedición del Decreto n° 28 de 2008, en la que resaltó la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, pero señaló las excepciones que autorizan el embargo de otros recursos del presupuesto, en los siguientes términos: “El Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada.

La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias; y la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina Radicado: 18001-23-31-000-2008-00162-00 (72.082) Ejecutante: Javier Ferney Álvarez Meneses Ejecutados: Nación-Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Ejecutivo 5 en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible” (énfasis añadido). 15.

En línea con la jurisprudencia constitucional, esta Corporación11 ha entendido que la inembargabilidad no tiene carácter absoluto12, ya que se ha señalado que jurisprudencialmente la inembargabilidad de los recursos de propiedad de entidades de orden nacional, incorporados en el Presupuesto General de la Nación no es absoluta y admite, por lo menos tres excepciones: “(i) los créditos laborales;

(ii) el pago de sentencias judiciales; (iii) los títulos provenientes del Estado en que conste una obligación clara, expresa y exigible”13 El caso concreto 16. En el asunto que ocupa la atención de la Sala, la providencia objeto de la alzada decretó la medida cautelar de embargo, en los siguientes términos: “PRIMERO: DECRETAR EL EMBARGO de los dineros que posea la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, en cuentas corrientes, cuentas de ahorro que posea en el Banco BBVA, Banco Popular, Bancolombia, Banco de Occidente y Banco Agrario de Colombia, limitado a la suma de TREINTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA PESOS ($36.885.850) M/cte.

SEGUNDO: ADVERTIR a las entidades bancarias que efectúe en primer lugar, el embargo y retención de los dineros que posea la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, que sean embargables, y por excepción, ante la insuficiencia de recursos para cubrir el valor de la medida decretada, hacer efectiva la medida sobre los recursos inembargables, en cumplimiento del precedente vinculante de la Corte Constitucional referido en la presente providencia, conforme al inciso final del parágrafo del artículo 594 del CGP, con exclusión de aquellas cuentas abiertas a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, así como las pertenecientes a los rubros del presupuesto, destinados al pago de sentencias, conciliaciones y al Fondo de Contingencias.

(…)” (énfasis añadido) 17. Como se recuerda, la parte apelante censura que: (i) la solicitud de medidas cautelares no cumplió con lo previsto en el artículo 83 del CGP, pues se efectuó de forma genérica, sin determinación precisa de los bienes objeto de las mismas; (ii) las cuentas afectadas con la medida cautelar son inembargables y contienen recursos públicos destinados al funcionamiento de la Administración de Justicia, que 11 “Con todo, la regla general de la no ejecución de la Nación presenta tres excepciones, así: La primera, relacionada con el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; la segunda, con los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y la tercera, con los créditos provenientes de contratos estatales.

Excepciones que encuentran su respaldo, en su orden, en el 177 del CCA.; en la sentencia C-546 de la Corte Constitucional; y en el art 75 de la ley 80 de 19935” (énfasis añadido). Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S694 del 22 de julio de 1997, C.P Carlos Betancur Jaramillo. 12 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-354 de 1997 (fundamento jurídico 6).

Ver, así mismo, sentencia C-543 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, rad. Radicado: 85001-23-33-000-2007- 00430-01 (71823), providencia del 8 de noviembre de 2024, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicado: 18001-23-31-000-2008-00162-00 (72.082) Ejecutante: Javier Ferney Álvarez Meneses Ejecutados: Nación-Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Ejecutivo 6 constituye un servicio público esencial, razón por la cual no procede su embargo indiscriminado; y (iii) esa orden transgrede el derecho a la igualdad de las demás personas que han radicado solicitudes de pago de condenas judiciales con anterioridad al demandante y tienen un turno asignado para el efecto. 18.

En punto al primer motivo de reproche, la Sala observa que el artículo 83 del CGP -citado como sustento de aquél- señala los requisitos adicionales para la presentación de demandas en general14, sin excluir de sus previsiones a los procesos ejecutivos15. Con todo, la solicitud elevada por la parte ejecutante precisó, en todo caso, que el objeto de la medida cautelar recaería sobre “los dineros propios, de libre inversión o destinación especifica, que [las entidades ejecutadas] tenga[n] o llegare[n] a tener en cuentas de ahorro y corriente (…) en los Bancos BBVA, Banco Popular, Bancolombia, Banco de Occidente y Banco Agrario de Colombia (…)”, de manera que los bienes sobre los que habría de recaer la medida estaban identificados con suficiencia, tanto en su naturaleza como en su ubicación, y en la misma medida el Tribunal a quo se encontraba habilitado para decretarla. 19.

Respecto del segundo argumento de la alzada, se tiene que los recursos públicos que integran el Presupuesto General de la Nación, por regla, son inembargables; no obstante, la jurisprudencia ha establecido algunas excepciones a lo anterior, particularmente, en lo referente al pago de sentencias judiciales, como ya tuvo la oportunidad de advertirse.

En efecto, se reitera que la Corte Constitucional16 ha precisado que la restricción al embargo de los recursos públicos debe interpretarse de manera armónica con el principio de seguridad jurídica y el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, lo que permite excepcionar tal limitación cuando se busca la ejecución de condenas judiciales en firme.

En el caso concreto, el a quo aplicó adecuadamente la referida excepción al decretar el embargo de los dineros de la entidad demandada que integran el Presupuesto General de la Nación, teniendo en cuenta que el título base de ejecución es una providencia judicial 14 “ARTÍCULO 83. REQUISITOS ADICIONALES. Las demandas que versen sobre bienes inmuebles los especificarán por su ubicación, linderos actuales, nomenclaturas y demás circunstancias que los identifiquen.

No se exigirá transcripción de linderos cuando estos se encuentren contenidos en alguno de los documentos anexos a la demanda. Cuando la demanda verse sobre predios rurales, el demandante deberá indicar su localización, los colindantes actuales y el nombre con que se conoce el predio en la región. Las que recaigan sobre bienes muebles los determinarán por su cantidad, calidad, peso o medida, o los identificarán, según fuere el caso.

En los procesos declarativos en que se persiga, directa o indirectamente, una universalidad de bienes o una parte de ella, bastará que se reclamen en general los bienes que la integran o la parte o cuota que se pretenda. En las demandas en que se pidan medidas cautelares se determinarán las personas o los bienes objeto de ellas, así como el lugar donde se encuentran”. 15 Como argumento adicional que respalda esa interpretación, considérese que el artículo 83 del CGP se inscribe en la parte general, que consigna reglas de aplicación a todos los procesos contemplados en la parte especial salvo disposición expresa en contrario, excepción que las normas que regulan los procesos ejecutivos no contempla (los artículos 599 y siguientes de la misma codificación nada disponen sobre el contenido de la solicitud de las medidas cautelares, ni excluyen de su trámite lo dispuesto en normas generales aplicables a todo proceso como es el caso, insistimos, del artículo 83 del CGP). 16 Véase, sentencias C-539 de 2010 y C-1154 de 2008.

Radicado: 18001-23-31-000-2008-00162-00 (72.082) Ejecutante: Javier Ferney Álvarez Meneses Ejecutados: Nación-Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Ejecutivo 7 expedida por esta jurisdicción, por lo que no es posible revocar la decisión recurrida por este aspecto17. 20. Respecto del tercer motivo de censura, para despacharlo de forma negativa bastará con señalar que la asignación de turnos para el pago de sentencias o conciliaciones, al interior de las entidades obligadas para el efecto, no tiene la virtud de alterar los plazos definidos en las normas procesales para su cumplimiento (artículos 192 del CPACA y 177 del CCA, según se trate), no extingue la acción ejecutiva de la que es titular el beneficiario de dicha condena o conciliación ni lo priva del derecho de solicitar el decreto de las medidas cautelares que el ordenamiento adjetivo le otorga, con las limitaciones ya estudiadas18. 21.

Finalmente, en el caso concreto, la demanda ejecutiva fue promovida el 14 de febrero de 2023, al tiempo que el fallo de segunda instancia -objeto de ejecución- fue dictado el 30 de agosto de 2017, de manera que el término de 18 meses previsto en el artículo 177 del CCA19 estaba ampliamente superado y, de contera, la parte ejecutante se encontraba habilitada para propender por su cumplimiento en sede judicial y solicitar las medidas cautelares correspondientes.

Ello, en medida alguna, puede significar una transgresión o desconocimiento del derecho a la igualdad de los demás asociados, ni una alteración en los turnos asignados internamente para el pago por la entidad obligada. 22. Por las razones que anteceden, la Subsección confirmará la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 3 de septiembre de 2024, a través del cual el Tribunal Administrativo del Caquetá decretó una medida cautelar de embargo en el asunto de la referencia, de conformidad con lo expuesto en esta providencia SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría de la Sección, incorporarla al expediente digital y REMITIR copia al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 17 En el recurso de apelación afirma que todas las cuentas de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial están cobijadas por la prohibición de inembargabilidad, conclusión que no se acompasa con lo discurrido en el acápite antecedente. 18 De hecho, el artículo 177 del CCA dispone que “Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria”; al tiempo que el artículo 298 del CPACA refiere que “Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor”. 19 Aplicable al caso concreto, para efectos del cumplimiento de la sentencia, atendiendo al hecho de que fue bajo sus disposiciones que se profirieron los fallos de primera y segunda instancia. Radicado: 18001-23-31-000-2008-00162-00 (72.082) Ejecutante: Javier Ferney Álvarez Meneses Ejecutados: Nación-Fiscalía General de la Nación y otro Referencia: Ejecutivo 8 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF