CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001031500020240426101 Accionante: Cilis Esther Villadiego Ramírez Accionados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y otro Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema: El requisito general de relevancia constitucional. Decisión: Confirma la decisión de primera instancia que declaró improcedente la petición de amparo. La Sala decide la impugnación presentada por Cilis Esther Villadiego Ramírez en contra de la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2024 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Cilis Esther Villadiego Ramírez interpuso acción de tutela1 en contra del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la seguridad social y a la igualdad en conexidad con el principio de irrenunciabilidad que consideró vulnerados con las providencias del 10 de junio de 2022 y 29 de mayo de 2024, proferidas respectivamente por los convocados, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 70001333300720210017601. 2.- Hechos 2.1.- La convocante prestó sus servicios en el Hospital Nuestra Señora de las Mercedes, en el Departamento de Sucre y en la ESE Centro de Salud de Ovejas. 1 Obra en certificado A0A9A061A682A11B 4D4779A5F86A0780 DDD12D2C71A4896F 5E31326B847DC40C, índice 2 en el expediente de tutela digital. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04261-01 Accionante: Cilis Esther Villadiego Ramírez Accionados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y otro Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia 2.2.- La señora Villadiego Ramírez realizó sus aportes a pensión en la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y alcanzó 1.737,85 semanas. 2.3.- Mediante la resolución GNR 10706 del 15 de enero de 2016 Colpensiones le reconoció a la accionante su pensión de vejez en cuantía de $581.297, con base en la Ley 33 de 1985. 2.4.- Luego, el 4 de mayo de 2016, la interesada elevó petición ante la administradora de pensiones con el fin de que le fuera reliquidada la prestación ya reconocida, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicio; pedido que le fue despachado de manera desfavorable con la resolución GNR 169239 del 10 de junio de 2016. 2.5.- De manera subsiguiente, la señora Villadiego Ramírez presentó el acto administrativo de retiro emitido por la E.S.E Centro de Salud de Ovejas a Colpensiones y, mediante la resolución GNR 386318 del 21 de diciembre de 2016, se le ingresó a nómina de pensionados, a partir del 30 de diciembre de 2016, con una mesada de $871.262, que tuvo como IBL el valor de $1.155.941 y una tasa de reemplazo de 75%. 2.6.- Por lo mencionado, la convocante solicitó por segunda vez la reliquidación pensional con base en la Ley 33 de 1985, es decir, con la inclusión de los factores salariales del último año de servicios; petición que también le fue negada con las resoluciones SUB137069 del 26 de julio de 2017 y SUB72603 del 15 de marzo de 2018.
La última de las mencionadas fue confirmada en apelación a través de la resolución DIR 6964 del 11 de abril de 2018. 2.7.- Posteriormente, y con base en el cambió en la línea jurisprudencial relacionada con el asunto en cuestión, la demandante solicitó a Colpensiones la reliquidación de la pensión de acuerdo con lo estipulado en los artículos 288 y 34 de la Ley 100 de 1993, con la modificación del artículo 10 de la Ley 797 de 2003, en cuanto al porcentaje del monto de la pensión de jubilación, esto es, del 75% al 85% y el IBL con el promedio de los últimos 10 años, con los factores salariales sobre lo cotizado y aportado ante el sistema general de pensiones.
La mentada solicitud fue negada por medio de la resolución SUB308635 del 12 de noviembre de 2019. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04261-01 Accionante: Cilis Esther Villadiego Ramírez Accionados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y otro Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia 2.8.- Por lo narrado, la accionante interpuso demanda2 en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de solicitar la nulidad parcial de las resoluciones GNR 10706 del 15 de enero de 2016, mediante la cual se concedió pensión de jubilación y GNR 386318 del 21 de diciembre de 2016, por medio de la que se le ingresó a nómina en cuantía $ 871.362, a partir del 30 de diciembre de 2016; y la nulidad total de las resoluciones GNR 169239 del 10 de junio de 2016, SUB 137069 de 26 de julio de 2017, SUB 72603 del 15 de marzo de 2018;
DIR 6964 del 11 de abril de 2018; SUB 308635 del 12 de noviembre de 2019; y DPE 16928 del 23 de diciembre de 2020, por medio de las cuales se niega la reliquidación pensional. A título de restablecimiento del derecho peticionó el reajuste de su prestación. 2.9.- El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo que, mediante fallo del 10 de junio de 20223, negó las pretensiones de la demanda tras considerar que la demandante no tiene razón en que su derecho pensional sea reliquidado con base en los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, al haber optado en su momento por el régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985; además, explicó que el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 modificado por la 797 de 2003, con base en el cual pretende la demandante que le sea reliquidada su prestación, tendría que ser aplicado en su integridad y no sería posible elegir en ningún aspecto la Ley 33 de 1985, que además, le resultó más favorable. 2.10.- Inconforme con la decisión, la demandante apeló y el recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Sucre que, mediante fallo del 29 de mayo de 20244, confirmó la decisión del a quo bajo los mismos argumentos. 3.- Fundamentos de la solicitud de amparo La accionante indicó que las providencias censuradas incurrieron en i) decisión sin motivación5, por cuanto no se realizaron los exámenes técnicos para establecer el régimen pensional que más le favorecía y, por el contrario, se limitó el caso a la aplicación de la Ley 33 de 1985, ii) defecto fáctico6, en tanto dieron por ciertos hechos carentes de 2 Obra en certificado 09A3662948E48D84 6DA921C8829DE1B6 2AB8CB71787D813A 064C72EB89F78E3D, índice 14, archivo primera instancia, cuaderno demanda en el expediente de tutela digital. 3 Ibidem cuaderno 16SentenciaPrimeraInstancia. 4 Obra en escrito de tutela a folios 16 a 33. 5 Escrito de tutela folio 7. 6 Ibidem. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04261-01 Accionante: Cilis Esther Villadiego Ramírez Accionados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y otro Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia pruebas y no tuvieron en cuenta el material aportado al plenario y omitieron decretar las pruebas que en derecho correspondían. 4.- Pretensiones Se solicitó tutelar los derechos fundamentales alegados, revocar las sentencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas y emitir un nuevo fallo teniendo en cuenta el material probatorio. 5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 6 de septiembre de 20247 la Sección Primera de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 6.- Contestaciones 6.1.- El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Sincelejo8 enunció las actuaciones surtidas al interior del medio de control y pidió que la acción de tutela sea declarada improcedente por ausencia de relevancia constitucional, ello en el entendido de que la accionante escogió la norma con base en la cual se liquidó su pensión y las alegaciones que trae a esta sede ya fueron discutidas en el ordinario. 6.2.- Colpensiones contestó y pidió que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo, en tanto consideró que la autoridad judicial accionada procedió conforme a la ley y la constitución, así: “(i) aplicó las normas relativas en la materia (ii) aplicó los preceptos constitucionales sobre el particular (iii) aplicó la jurisprudencia existente en la materia y (iv) las actuaciones del despacho no transgreden, violan o amenazan los derechos fundamentales del accionante”9. 7 Obra en certificado 7F69E5E607FD18A5 D00A66D8D58ED3F9 A59D867C394869BC C766BF9E6673EDBC, índice 10 en el expediente de tutela digital. 8 Obra en certificado 4A5869FF79CE5577 2EA0834F6423358E 2244DEF041747560 F5459229B1C3E365, índice 14 en el expediente de tutela digital. 9 Obra en certificado B281A3D33BA103EA DD3C89AC4ECC2A0A 5D59B8B0CB5A54AB A338F16D9E1D852B, índice 15 en el expediente de tutela digital. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04261-01 Accionante: Cilis Esther Villadiego Ramírez Accionados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y otro Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia 7.- Sentencia de primera instancia El 26 de septiembre de 2024 la Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia, en la cual declaró la improcedencia de la acción constitucional con base en los siguientes argumentos: “31.
En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional, y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 32. Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional.
Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 33. Se considera que la parte accionante no está exponiendo que la providencia cuestionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo de su inconformidad gira entorno al régimen aplicable para el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación”10. 8.- Razones de la impugnación En desacuerdo con la decisión tomada por la Sección Primera de esta Corporación la accionante impugnó11 y reiteró los alegatos del escrito de tutela.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por Cilis Esther Villadiego Ramírez en contra de la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2024 por la Sección Primera de esta Corporación de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 10 Obra en certificado 0369FCAA454F6E86 0F8F017E6E4799FC 741F6C3C00CAEEEC 2016E2B050E9A6F9, índice 17 en el expediente de tutela digital. 11 Obra en certificado 1D1F0B4EF1042501 8F596C1E5BC47121 1158698D373CDABE FC37FA6EC358836C, índice 21 en el expediente de tutela digital. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04261-01 Accionante: Cilis Esther Villadiego Ramírez Accionados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y otro Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales para decidir si confirma o revoca el fallo impugnado. 3.- Cuestión previa Aunque la parte actora denunció las sentencias proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, esta Sala estudiará únicamente el fallo de segunda instancia, en tanto fue el que puso fin al asunto ordinario. 4.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad12 y de procedencia13 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 5.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”14.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, 12 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 13 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 14 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04261-01 Accionante: Cilis Esther Villadiego Ramírez Accionados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y otro Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia a saber15: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 5.2.- Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202216, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”. 5.3.- La Sala advierte que la solicitud de amparo no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que contiene una carga argumentativa, prima facie, suficiente, se percibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la autoridad judicial accionada a los hechos y a la legislación discutidos dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 70001333300720210017601, como se procede a explicar. 5.3.1.- Al efecto, la Sala observa que la señora Villadiego Ramírez incoó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad parcial de las resoluciones GNR 10706 del 15 de enero de 2016, mediante la cual se concedió pensión de jubilación y GNR 386318 del 21 de diciembre de 2016, por medio de la que se le ingresó a nómina en cuantía $ 871.362, a partir del 30 de diciembre de 2016; y la nulidad total de las resoluciones GNR 169239 del 10 de junio de 2016, SUB 15 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04261-01 Accionante: Cilis Esther Villadiego Ramírez Accionados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y otro Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia 137069 de 26 de julio de 2017, SUB 72603 del 15 de marzo de 2018; DIR 6964 del 11 de abril de 2018;
SUB 308635 del 12 de noviembre de 2019 y DPE 16928 del 23 de diciembre de 2020, por medio de las cuales se niega la reliquidación pensional. A título de restablecimiento del derecho pidió el reajuste del porcentaje del monto de la pensión de jubilación de 75% a un 85%, en los términos de los artículos 288 y 34 de la Ley 100 de 1993. 5.3.2.- Sin embargo, la autoridad judicial que conoció el mencionado proceso en segunda instancia confirmó el fallo apelado, bajo el siguiente argumento: “A partir del acervo probatorio obrante en el expediente, la comparación que exige la aplicación de la favorabilidad no resulta posible, en tanto, no se cuenta con el certificado que dé cuenta de los factores salariales devengados y cotizados por la demandante durante los últimos diez años de servicio, a efectos de considerar la favorabilidad respectiva, pues, si bien, en el expediente aparece el certificado de “Reporte de semanas cotizadas en pensiones”, lo cierto es que el mismo no ofrece los datos suficientes para proceder a liquidar la pensión correspondiente y hacer el comparativo respectivo.
Se suma a lo anterior, que al expediente no se trajo el soporte que refleje las operaciones matemáticas efectuadas para expedir la Resolución SUB308635 del 12 de noviembre de 2019, como para establecer la discrepancia de que da cuenta la demandante. Siendo así, esto es, que la parte demandante no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, las falencias anotadas operan en su contra y las pretensiones deben denegarse.
A parte de lo anterior, es de anotarse, que no se demostró en el expediente que se hubieren dejado de incluir como factores de cálculo del IBL, aquellos factores sobre los cuales se hayan hecho aportes o cotizaciones. Tan es así, que ni siquiera se sabe con base en qué factores concretos, se liquidó la pensión de la accionante, ni tampoco se señalan cuáles son los factores que se pretende sean incluidos en la liquidación pensional”17. 5.3.3.- En consecuencia, se advierte que el Tribunal acusado realizó un estudio objetivo de la litis y arribó a las conclusiones que ya se conocen, las que intentan desconocerse en esta vía, a través de argumentos de simple inconformidad para reabrir un debate sobre la aplicación de diferentes normatividades.
Dicho esto, debe preverse que corresponde al juez de lo contencioso administrativo, dentro de su órbita funcional, analizar la situación fáctica planteada en la demanda y valorar el material probatorio para finalmente determinar el régimen jurídico aplicable y las circunstancias en que habrá de decidir el asunto puesto bajo su conocimiento, por lo que no puede el juez de tutela invadir esta esfera. 17 Obra en el escrito de tutela a folios 31 y 32. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04261-01 Accionante: Cilis Esther Villadiego Ramírez Accionados: Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Sincelejo y otro Asunto: Acción de Tutela – Sentencia de segunda instancia 5.4.- Debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Ello, en razón a que es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada18, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de interpretación del derecho que dieron origen a la controversia19. 6.- Con fundamento en las consideraciones anotadas, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por ausencia de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes el fallo proferido el 26 de septiembre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado por las razones mencionadas en esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado 18 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 19 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.