Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: NATALIA ANDREA LÓPEZ TAMAYO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuya pretensión es la declaratoria de un contrato realidad. Presupuesto de relevancia constitucional respecto del defecto fáctico. Estudio de fondo en relación con el desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Natalia Andrea López Tamayo, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y tutela judicial efectiva, los cuales considera vulnerados con las sentencias de 14 de septiembre de 2022 y 6 de febrero de 2019, proferidas, en ese orden, por las autoridades judiciales accionadas, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional (radicado No. 05001333302220180027600).

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La actora relató que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con el objeto de que se declarara la nulidad del oficio No. S-2018-033504 SECSA-ARJUR-1.10 de 13 de abril de 2018 que negó la solicitud consistente en declarar la existencia del contrato realidad durante el periodo comprendido entre el 30 de octubre de 2009 y el 31 de marzo de 2015 y se ordenara el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales a las que tenía derecho como consecuencia de esa declaración. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Sostuvo que por sentencia de 6 de febrero de 2019, el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que no se acreditó el elemento de la subordinación, en tanto concluyó que la demandante ejerció las actividades pactadas en el contrato de prestación de servicios de manera autónoma.

Por último, indicó que presentó recurso de apelación contra esa determinación, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia de 14 de septiembre de 2022, en la que se confirmó la decisión recurrida. Afirmó que en esa providencia, la autoridad judicial accionada aseveró que la prueba documental que obraba en el expediente no generaba un grado de convencimiento sobre la subordinación y dependencia continuada en la que supuestamente se encontraba la demandante, y manifestó que, en ese sentido, la precitada providencia señaló que “no se cuenta con ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los cuales se hubieren dado órdenes a la demandante o en las que se le informara que estaba obligada a cumplir con un horario laboral impuesto por la entidad demandada, adelantamiento de un proceso disciplinario (…) sin que se permita desdibujar la relación contractual entre las partes”. 2.

Fundamentos de la acción La accionante presentó acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y tutela judicial efectiva supuestamente vulnerados con las sentencias de 14 de septiembre de 2022 y 6 de febrero de 2019 dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio No. S-2018-033504 SECSA-ARJUR-1.10 de 13 de abril de 2018 que negó la solicitud consistente en declarar la existencia del contrato realidad durante el periodo comprendido entre el 30 de octubre de 2009 y el 31 de marzo de 2015 y que, en consecuencia, se ordenara reconocer y pagar las prestaciones laborales a las que tenía derecho como consecuencia de esa declaración. Concretamente, alegó la configuración de los siguientes defectos: 2.1.

Defecto fáctico. Al respecto señaló que las autoridades judiciales accionadas dejaron de valorar de manera integral las pruebas que obraban en el expediente dirigidas a demostrar el elemento de la subordinación, particularmente, se refirió al hecho de que fueron nueve los contratos que suscribió con la entidad, a saber: (i) 65-7-20130 de 2010, (ii) 65-7-20691 de 2009, (iii) 65-7-20107-12, (iv) 65-7-20181- 13, (v) 65-7-20256-14, (vi) 65-7-201302010, (vii) 65-7-20125/2011, (ix) 65-7- 20430-12.

A partir de ello, adujo que se desconoció lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 en torno a que los contratos de prestación de servicios se celebraran por el término estrictamente indispensable. Sostuvo que a partir de lo anterior se acreditó la mala fe del empleador al utilizar una modalidad de contratación excepcional para encubrir una relación laboral, a lo que agregó que nunca se demostró que las actividades desarrolladas por la Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 accionante no eran propias de un funcionario de planta, teniendo en cuenta que responden a necesidades permanentes de la entidad.

En el mismo sentido, manifestó que se dejaron de valorar las declaraciones de dos testigos que dieron cuenta de la continuada relación laboral, en tanto la actividad fue desempeñada con elementos y recursos proporcionados por la Policía Nacional y en horarios que eran establecidos por el líder del departamento de rehabilitación de la entidad.

De igual forma, adujo que las autoridades accionadas desconocieron “la presunción de subordinación existente entre el ente contratante y el presunto contratista cuando este último desempeña funciones de personal de la salud, siendo aquel el responsable de desvirtuar dicha presunción y demostrar que la labor por mi desempeñada era ejercida de forma independiente”. 2.2.

Desconocimiento del precedente judicial. En ese sentido, alegó el desconocimiento de la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado 1, que definió el alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” señalado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en el siguiente sentido: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia”.

Igualmente, reprochó que se diera aplicación a la sentencia de 18 de noviembre de 2003 2, en tanto en la misma se estableció un criterio jurisprudencial que ya no está vigente, el cual consistía en que la insuficiencia del personal de planta podía suplirse con otras personas vinculadas a través de contratos de prestación de servicios. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “Por todo lo anterior, solicito respetuosamente, Honorables Magistrados, que se tutelen los derechos fundamentales incoados en especial EL PRINCIPIO DE IGUALDAD- DEBIDO PROCESO Y LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y por ello se decrete la nulidad de los fallos emitidos dentro del trámite ordinario”. 4.

Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos: • Copia de la sentencia de 6 de febrero de 2019, proferida por el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín. 1 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01. 2 Radicación IJ-0039 M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 • Copia del fallo de 14 de septiembre de 2022, dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Igualmente, obra copia digitalizada del expediente 05001333302220180027600 correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Natalia Andrea López Tamayo contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. 5. Trámite procesal Por auto de 28 de febrero de 2023, el despacho de la magistrada sustanciadora admitió la demanda y ordenó notificar al demandante y a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, como tercera interesada en el resultado del proceso.

De igual modo, dispuso oficiar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión y al Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, en el evento de que el expediente hubiese sido devuelto, para que allegara copia digitalizada del proceso No. 05001-33-33-022-2018-00276-00, demandante: Natalia Andrea López Tamayo.

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 18379 a 18384 de 2 de marzo de 2023 a las direcciones electrónicas suministradas para este efecto 3, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Antioquia El Magistrado ponente de la sentencia objeto de tutela rindió informe sobre la acción de tutela y manifestó que los argumentos en los que se fundamenta la decisión cuestionada “no son ilegales, antojadizos o apartados del ordenamiento jurídico”, por lo que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

Adujo que la accionante emplea la acción de tutela como una instancia adicional para dar continuidad al debate ya superado en el trámite del proceso ordinario, lo que desconoce el carácter excepcional de la acción de tutela que cuando se dirige contra una providencia judicial solo se habilita frente al ejercicio arbitrario y caprichoso del poder judicial, lo que no ocurrió en el caso bajo análisis.

Indicó que la Corte Constitucional en la sentencia T-457 de 1997 4 señaló que la acción de tutela no es un mecanismo diseñado “para rectificar decisiones judiciales en firme ni para desautorizar interpretaciones judiciales que se hacen dentro del marco de la autonomía y de la independencia propia de los jueces”. 3Hinojosajose1989@gmail.com,sgtadminanq@notificacionesrj.gov.co,sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co,a dm22med@cendoj.ramajudicial.gov.co,jadmin22mdl@notificacionesrj.gov.co,tutelasnacionales@defensajuridi ca.gov.co,notificaciones.tutelas@mindefensa.gov.co,Notificaciones.Bogota@mindefensa.gov.co,segen.consej o@policia.gov.co,notificacion.tutelas@policia.gov.co,segen.tutelas@policia.gov.co. 4 M.P. Fabio Morón Díaz.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En ese orden de ideas, pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda. 6.2. Respuesta del Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín La titular del despacho judicial accionado rindió informe sobre la acción de tutela, para lo cual se refirió de manera cronológica a las etapas adelantadas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la acción de tutela.

Señaló que se valoraron todos los elementos probatorios que obraban en el expediente y con base en dicho análisis se decidió negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora contra la Policía Nacional, toda vez que no se demostró el elemento de la subordinación, necesario para acreditar la relación laboral a la que hizo referencia la demandante, por lo que, afirmó, no se configuró una vía de hecho.

Adujo que la actora presentó la acción de tutela por su desacuerdo con la decisión proferida en el proceso, lo cual resulta improcedente en tanto desconoce el carácter excepcional y subsidiario de este mecanismo de protección constitucional, a lo que agregó que el actor pretende dar continuidad al debate superado en el proceso ordinario en el que se agotaron las etapas bajo las garantías del debido proceso, como una suerte de instancia adicional.

Por último, pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que la sentencia cuestionada no desconoce el ordenamiento jurídico. 6.3. Respuesta de la Policía Nacional El Jefe del Área Jurídica de la entidad pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante.

Relató que la actora prestó los servicios profesionales como fisioterapeuta en las instalaciones de la clínica de la Policía Nacional, Seccional Antioquia, lo que se reguló a través de distintos contratos de prestación de servicios durante el periodo comprendido entre octubre de 2009 y marzo de 2015. En este punto, indicó que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 autoriza esta modalidad de contratación cuando las actividades contratadas no pueden realizarse con personal de planta o requieren un conocimiento especializado.

Asimismo, indicó que por oficio S-2018-033504 SECSA-ARJUR-(DEANT) 1.10 de 13 de abril de 2018 negó la solicitud formulada por la actora dirigida a que se reconociera la existencia de un vínculo laboral. Manifestó que contra dicho acto administrativo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, medio de control que en ambas instancias negó sus pretensiones.

Afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido los elementos diferenciadores del contrato de prestación de servicios y el contrato laboral; el principal es el de la subordinación el cual no se configuró en el desarrollo del contrato celebrado con la señora Natalia Andrea López Tamayo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Para terminar, aseveró que las sentencias proferidas en ambas instancias negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho porque no se acreditó el elemento de la subordinación necesario para declarar la existencia de la relación laboral que pretendía la demandante, lo cual se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y tutela judicial efectiva de la actora con las sentencias de 14 de septiembre de 2022 y 6 de febrero de 2019, respectivamente, proferidas en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, al incurrir en defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos5 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos6, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20127, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, 5 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 6 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 7 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 8 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20059. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico10;

(ii) Defecto procedimental absoluto11; (iii) Defecto fáctico12; (iv) Defecto material o sustantivo13; (v) Error inducido14; (vi) Decisión sin motivación15; (vii) Desconocimiento del precedente16 y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo17 y de la Corte Constitucional18. 9 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 10 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 11 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 12 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 13 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 14 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 15 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 16 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 17 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. La acción de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional en relación con el defecto fáctico alegado 4.1.1. La actora considera vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y tutela judicial efectiva con las sentencias de 14 de septiembre de 2022 y 6 de febrero de 2019, proferidas en ese orden por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con el fin de que se declarara la existencia de un relación laboral y se reconociera el pago de las prestaciones y demás derechos laborales a los que tendría derecho.

Concretamente, alegó la configuración del defecto fáctico porque, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas habrían dejado de valorar el hecho de que se suscribieron varios contratos de prestación de servicios, lo que desdibuja la naturaleza de esa modalidad de contratación regulada en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y las declaraciones de los testigos en torno a la forma en que se prestó la actividad pactada en el objeto del contrato, esto es, con elementos que proporcionaba la entidad contratante y en un horario establecido por la misma, con lo que se demostraba el elemento de la subordinación. 4.1.2.

El requisito general de la relevancia constitucional precisado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones19.

Al respecto, esa corporación judicial ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 200520, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp.

Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 18 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 19 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018.

Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 20 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional21.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala22, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 21 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 22 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.1.3.

Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que los reproches formulados por la parte actora en el escrito de tutela relativos a la presunta configuración de un defecto fáctico, independientemente que se quieran encuadrar en la supuesta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y tutela judicial efectiva, lo que en realidad pretenden es darle continuidad al debate probatorio relacionado con el elemento de la subordinación el cual, en ambas instancias, no se encontró acreditado y en razón a ello las autoridades judiciales accionadas negaron las pretensiones de la demanda dirigidas a que se declarara la existencia del contrato realidad entre la señora Natalia Andrea López Tamayo y la Policía Nacional durante el periodo comprendido entre el 30 de octubre de 2009 y el 31 de marzo de 2015.

En efecto, la actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con el objeto de que se declarara la nulidad del oficio No. S-2018-033504/SECSA-ARJUR-1.10 de 13 de abril de 2018 y que, en consecuencia, la existencia de un contrato realidad entre ella y la entidad demandada.

Asimismo, que se condenara al pago de las prestaciones laborales correspondientes. En la referida demanda, la actora relató que entre el 30 de octubre de 2009 y el 31 de marzo de 2015, de manera sucesiva, suscribió con la Policía Nacional, Seccional Sanidad Antioquia, distintos contratos de prestación de servicios para desempeñar la labor de fisioterapeuta en la Clínica de la Policía, la cual, adujo, desempeñó de manera subordinada pues cumplía horarios y órdenes directas de sus superiores.

En ese marco, consideró que se encontraban acreditados los elementos de una relación laboral, tales como prestación personal, subordinación y remuneración. En primera instancia, el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín por sentencia de 6 de febrero de 2019 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó que la demandante hubiera desempeñado las actividades del objeto del contrato de prestación de servicios “sometida a condiciones de subordinación y dependencia, más allá del seguimiento y control en la ejecución del contrato y por tanto al cumplimiento de unas directrices generales para el correcto desempeño del servicio contratado”.

Al respecto, puso de presente que de acuerdo con la prueba testimonial, el pago de los honorarios tenía como condición la presentación de un informe de actividades, no obstante, aseveró que de esa circunstancia no podía concluirse per se la existencia de una relación laboral subordinada, dado que como lo expresó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en la sentencia de 31 de mayo de 2016 23, “dichos informes constituyen ese acto por medio del cual la contratista relaciona las actividades ejecutadas, acompañada de 23 M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Expediente 2013-00813-01. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 las evidencias necesarias para acreditar el cumplimiento de la obligación contractual que sustenta o soporta el pago de los honorarios”.

En definitiva, evidenció que la demandante suscribió varios contratos de prestación de servicios y que para demostrar que esta modalidad de contratación fue empleada para encubrir una relación laboral, le correspondía demostrar que se originaron circunstancias de las que se puede concluir un contrato realidad, tales como “llamados de atención, órdenes, memorandos, sanciones”, lo que no se cumplió en el presente asunto.

Agregó que los testimonios dan cuenta de instrucciones que son necesarias para el cumplimiento del servicio contratado, tales como solicitud de informes, la verificación del pago de los aportes a seguridad social y el pago de los honorarios pactados. La accionante presentó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia bajo los siguientes argumentos: • Manifestó su desacuerdo con la valoración de las pruebas obrantes en el expediente, pues contrario a lo señalado por el juez de primera instancia, consideró que se encontraba acreditado “que a la demandante se le llamaba la atención, se le exigía el cumplimiento de un horario, que la prestación del servicio fuera de manera directa y personal, que la relación inter partes fue de manera continua e ininterrumpida, además que siempre estuvo bajo la subordinación, inclusive que debía portar uniforme para la prestación personal del servicio”. • Señaló que las testigos pusieron de presente que la demandante debía cumplir un horario, utilizar un uniforme y pedir permiso para ausentarse del lugar de trabajo, y si no existen llamados de atención, adujo, es por el excelente desempeño de su trabajo. • Insistió en que “se allegó amplia documentación” que acredita que existió una relación laboral entre la demandante y la Policía Nacional, en virtud de lo establecido en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. • Adujo que conforme con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios no puede emplearse de manera indefinida, lo que no se cumplió en el caso bajo análisis, en tanto adujo que la demandante estuvo vinculada desde 30 de octubre de 2009 hasta el 31 de marzo de 2015 bajo dicha modalidad.

Por sentencia de 14 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión recurrida al considerar que “en el presente caso solo se encuentran demostrados dos de los tres elementos configurativos de una relación laboral, esto es, la existencia de una remuneración a cambio de los servicios prestados y la prestación personal de los mismos; sin embargo, no se logró acreditar la continuada subordinación y dependencia, elemento sin el cual no puede entenderse desvirtuado el contrato de prestación de servicios y en consecuencia impide, que surja el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor de la demandante”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Explicó que la Sección Segunda, Subsección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de febrero de 2016 24 definió la subordinación como “la situación en la que se exige al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo y se le imponen reglamentos”.

En esa línea, indicó que el contrato realidad debe declararse cuando se acredita la continua prestación de servicios personales remunerados que son propios de la actividad misional de la entidad contratante para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo la sujeción de órdenes y condiciones que sobrepasan los límites de las tareas de coordinación y desconocen la autonomía de los contratistas.

De igual modo, aseveró que se demostró que la demandante prestó los servicios profesionales como fisioterapeuta en la Clínica Regional del Valle de Aburrá, en virtud de distintos contratos de prestación de servicios suscritos con la Policía Nacional durante el periodo comprendido entre el 30 de octubre de 2009 y 31 de marzo de 2015. Resaltó que, en dichos contratos, se expresó que la relación contractual era temporal y que no se generaba una relación laboral.

Particularmente, en lo referente al elemento de la subordinación, el Tribunal accionado no lo encontró acreditado. Al respecto, señaló lo siguiente: “Al respecto este cuerpo colegiado considera que la prueba documental no genera un grado de convencimiento acerca del estado de subordinación y dependencia continuada en la que se encontraba la señora Natalia Andrea López Tamayo, pues no se cuenta con ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los cuales se hubieren dado órdenes a la demandante, o en las que se le informara que estaba obligada a cumplir con un horario laboral impuesto por la entidad demandada, adelantamiento de algún proceso disciplinario o de otro tipo por alguna circunstancia acaecida durante la relación de trabajo, asistencia obligatoria a reuniones de índole institucional al margen de las obligaciones previstas en el contrato; sin que se evidencia situación que permita desdibujar la relación contractual entre las partes”.

En relación con la prueba documental, se refirió a la “solicitud de acción correctiva de no conformidad” No. 001 de 21 de diciembre de 2010 en la que se solicita a la contratista mejorar el diagnóstico fisioterapéutico en las historias clínicas y a las guías de manejo entregadas para los tratamientos de los pacientes. Al respecto, indicó que “se tratan de protocolos orientados más a la coordinación de actividades para el desarrollo eficiente del objeto contractual que órdenes que entrañan subordinación”.

De igual modo, precisó que el hecho de que la demandante hubiera tenido que acomodarse a un cronograma para la atención a los pacientes de acuerdo con el tratamiento requerido y que era definido por la entidad contratante, no configura el elemento de la subordinación pues hacen parte de las tareas de coordinación necesarias para garantizar el desarrollo de los objetos contractuales.

En relación con el uso de un uniforme, aseveró que las labores desempeñadas por la demandante en el área de la salud, así lo exige, y que no se acreditó que el mismo fuera institucional, es decir, que tuviera los signos distintivos de la Policía Nacional. 24 M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Expediente 2012-00020-01. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Por último, sobre la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios, indicó que “ello tampoco constituye prueba irrefutable sobre la configuración de la relación laboral, pues tal como lo ha explicado el órgano de cierre de esta jurisdicción, dicha continuidad puede surgir para aquellas labores que requieren conocimientos especializados o no pueden ser realizados por el personal de planta de la entidad pública o no ha sido autorizado un aumento de la planta de personal ante la falta de infraestructura física y presupuesto nacional, tal como lo dispone el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el cual, el contrato de prestación de servicios se justifica en cuanto se genere la imposibilidad de llevar a cabo las actividades con personal de planta o cuando se requieran conocimientos especializados”.

En ese sentido, citó in extenso apartes de la sentencia de 18 de mayo de 2017 proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado 25 y resaltó lo siguiente en torno a la pluralidad de contratos: “Por lo tanto, la continuidad como factor a examinarse en las relaciones contractuales sobre las cuales se alega la existencia de una verdadera relación laboral, no puede mirarse de manera aislada respecto de los objetos contractuales pactados en la pluralidad de contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes; sino que se debe desarrollar una mirada integral sobre la relación contractual que permita establecer, entre otros, si la actividad se ejecutó con autonomía e independencia, sin importar si el objeto del contrato tuvo concordancia con el objeto de la entidad”.

Ahora bien, en la acción de tutela la actora insiste en el argumento expuesto en el recurso de apelación, en torno a que, a su juicio, se habría dejado de valorar el hecho de que fueron varios los contratos de prestación de servicios suscritos de manera sucesiva con la entidad, así como otros elementos probatorios que demostraban el elemento de la subordinación. En ese sentido, se refirió al hecho de que los contratos de prestación de servicios se suscribieron de manera sucesiva.

Del mismo modo, acusó a las autoridades judiciales accionadas de omitir la valoración de la prueba testimonial que evidenciaba el cumplimiento de un horario, que las actividades contratadas fueron desarrolladas con elementos suministrados por la entidad contratante y la imposición de condiciones similares a las de los funcionarios de planta.

De otra parte, señaló que se desconoció que no puede emplearse el contrato de prestación de servicios para desarrollar actividades permanentes de las entidades estatales, situación que, a su juicio, correspondía probar a la demandada y no lo hizo. Asimismo, indicó que “el despacho obvió la presunción de subordinación existente entre el ente contratante y el presunto contratista cuando este último desempeña funciones de personal de la salud, siendo aquel el responsable de desvirtuar dicha presunción y demostrar que la labor por mi desempeñada era ejercida de forma independiente”.

Sin embargo, no expresó los fundamentos jurídicos en los que se sustenta este reproche y tampoco se encuentra que hubiere sido propuesto en el trámite del proceso ordinario. Frente a lo anterior, como se expuso anteriormente, la Sala advierte que los reparos expuestos en la acción de tutela fueron objeto del debate legal y probatorio superado en ambas instancias, en donde las autoridades judiciales 25 M.P. Sandra Liseth Ibarra Vélez.

Expediente 2013-00408-01. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 accionadas argumentaron las razones por las cuales los elementos probatorios y las circunstancias alegadas como desconocidas por la actora, no permitían acreditar la existencia de una relación subordinada, así como tampoco que los contratos de prestación de servicios hubieran sido usados para encubrirla.

No obstante, frente a los fundamentos en los que se sustentó la decisión cuestionada, la actora no propone un verdadero debate constitucional que permita avizorar la necesaria intervención del juez constitucional en un asunto que fue decidido por el juez natural de manera caprichosa y abiertamente irrazonable, en tanto se limita a insistir en los mismos argumentos expresados en el recurso de apelación sin acreditar, desde un escenario constitucional, que lo decidido en torno a ellos constituye un error de tal magnitud lo que origina la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Por lo tanto, sin duda, un estudio de fondo conllevaría al juez constitucional realizar nuevamente el análisis de todos los elementos probatorios que obran en el expediente para determinar si se debe o no declarar la existencia de un contrato realidad entre la actora y la Policía Nacional, lo cual desconocería el carácter excepcional, subsidiario y residual de la acción de tutela, pues debe recordarse que este mecanismo de protección constitucional no puede emplearse como una instancia adicional para dar continuidad al debate ordinario, sino que está diseñado para garantizar la protección de los derechos fundamentales que pudieran haberse vulnerado por actuaciones arbitrarias, irrazonables y que responden al capricho del juez.

Entonces, para la Sala es claro que en lo que atañe con el defecto fáctico, la accionante no propone un verdadero debate constitucional y lo que pretende es dar continuidad al que ya fue superado en ambas instancias surtidas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir del desacuerdo con la decisión. Cabe resaltar que la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 201926, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”27 (Negrilla y resaltado de la Sala) En la sentencia SU-215 de 2022 28, la Corte Constitucional recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.

De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de 26 M.P. Carlos Bernal Pulido. 27 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 28 M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por la actora, por cuanto no se cumple el requisito de la relevancia constitucional, en lo pertinente con los reproches que giran en torno a la supuesta configuración del defecto fáctico. 4.2. La autoridad judicial accionada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial alegado 4.2.1.

Verificación de los requisitos generales de procedencia Este análisis se circunscribirá a la sentencia de 14 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en tanto respecto de esa decisión se alega el desconocimiento de la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Precisado lo anterior, la Sala debe indicar que el asunto objeto de estudio (i) goza de relevancia constitucional, pues debe definirse si se vulneraron a la actora los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y a la tutela judicial efectiva con el desconocimiento de la regla de unificación que precisó el alcance del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en el marco de los contratos realidad, (ii) la accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial, por cuanto la sentencia cuestionada se profirió en el trámite de segunda instancia, a lo que se debe agregar que no se configura ninguna causal que haga procedente el recurso extraordinario de revisión;

(iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la providencia objetada fue notificada mediante correo electrónico enviado el 15 de septiembre de 2022 y la acción de tutela se presentó el 22 de febrero de 2023, esto es, cinco (5) meses y siete (7) días después, dentro del término prudencial precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional 29;

(iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de los derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Se advierte, entonces, que se han superado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto bajo consideración. 4.2.2.

El Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, y no fue indebida la aplicación de la sentencia de 18 de noviembre de 2003 4.2.2.1. La accionante alegó el desconocimiento de la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado 30 que definió el alcance de la expresión “término estrictamente indispensable”, señalado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 en el siguiente sentido: 29 Sentencia T-422 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. 30 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia”.

Igualmente, reprochó que se diera aplicación a la sentencia de 18 de noviembre de 2003 31, en tanto en la misma se estableció un criterio jurisprudencial, que ya no está vigente, el cual establecía que la insuficiencia del personal de planta podía suplirse con otras personas vinculadas a través de contratos de prestación de servicios. 4.2.2.2.

La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que32: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».

Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía -y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones- no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento.

Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas33: 1.

El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció34. 31 Radicación IJ-0039 M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 32 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 33 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 34 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.

También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.

Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.

Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto35. 6.

Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 4.2.2.3. Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que la actora aseveró que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el criterio jurisprudencial señalado en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado 36 en torno al alcance de la expresión “término estrictamente indispensable” señalado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Al respecto, consideró que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un yerro al negar las pretensiones de la demanda, en tanto a su juicio, resultaba claro que la suscripción sucesiva de los contratos de prestación de servicios entre el 30 de octubre de 2009 y 31 de marzo de 2015 evidenciaba que se estaba empleando la modalidad de contratación con ánimo de permanencia y desdibujaba su carácter temporal.

Al respecto, en contraste con lo afirmado por la actora, se evidencia que en la sentencia de 14 de septiembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó la sentencia alegada como desconocida y verificó el cumplimiento del criterio establecido en la misma al señalar que se encontraba acreditado “que la Policía Nacional suscribió con la señora Natalia Andrea López Tamayo, varios contratos de prestación de servicios, especialmente desde el Contrato No 65-7- 20691-09 con fecha de inicio 30 de octubre de 2009 y hasta el contrato No 65-7- 20256-14 que finalizó el 31 de marzo de 2015 (fls 84 a 130, 218 a 259), en virtud de los cuales la demandante prestó sus servicios de manera personal como fisioterapeuta en la Clínica Regional del Valle de Aburrá, expresándose que su duración era de forma temporal; donde además se determinó en su clausulado que no generaba relación laboral ni prestaciones sociales, lo que atiende a la primera regla inserta en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, esto es, porque la entidad no disponía de cargos para nombramiento de esa clase de personal y menos en la modalidad de contratista”.

Entonces, sin duda la autoridad judicial accionada sí aplicó dicho criterio jurisprudencial, y lo encontró cumplido. Ello, al considerar que de lo expresado en 35 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.

Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”. Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. 36 Expediente 05001-23-33-000-2013-01143-01. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 los contratos aportados con la demanda se observaba que en los mismos se expresó con claridad que de su clausulado no se generaba una relación laboral.

Lo anterior, para la Sala resulta razonable y está dentro de los límites de la autonomía judicial en la interpretación de la normatividad y la jurisprudencia para resolver el caso concreto, principalmente, porque en efecto en la citada sentencia de unificación se establecieron herramientas para determinar la existencia de una relación encubierta por contratos de prestación de servicios, dentro de los cuales se encuentra el objeto del contrato, respecto de lo cual expresó lo siguiente: “100.

En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examina en el marco de esta litis, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Así lo ha interpretado la Corte Constitucional, al precisar que el objeto del contrato de prestación de servicios está conformado por «la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada». 37 Del mismo modo, explicó que el término “estrictamente indispensable” establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 se encuentra en el objeto del contrato.

En ese sentido, expresó lo siguiente: “132. Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios». 133.

No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134.

En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 135.

Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el 37 Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 1997; M.P. Hernando Herrera Vergara. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios”.

Entonces, la Sala no avizora el desconocimiento de la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, todo lo contrario, encuentra que la empleó como uno de los argumentos expuestos para fundamentar la decisión de negar las pretensiones de la demanda. En este punto, resulta importante recordar que la razón principal en la que se sustenta la decisión cuestionada consiste en que no se acreditó el elemento de la subordinación al no encontrar probado que las actividades ejecutadas por la demandante no se hubieran desarrollado autónomamente y que, por el contrario, estuvo sometida al cumplimiento de órdenes de un superior, de los reglamentos internos, entre otros.

Igualmente, la parte actora reprochó que se diera aplicación a la sentencia de 18 de noviembre de 2003 38, en tanto en la misma se estableció un criterio jurisprudencial que ya no está vigente, en torno a que la insuficiencia del personal de planta puede suplirse con otras personas vinculadas a través de contratos de prestación de servicios.

Sobre este particular, la Sala considera suficiente señalar que en la sentencia de unificación anteriormente citada y que contiene el criterio jurisprudencial vigente en materia del desarrollo del contrato de prestación de servicios estatales, sobre ese aspecto expresó que el contrato de prestación de servicios “[p]ermite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”.

Entonces, la Sala no encuentra que, como lo expresa la demandante, exista actualmente una prohibición para emplear esta modalidad de contratación por existir insuficiencia de personal de planta, cuestión diferente es que deba justificarse. Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones de la demanda en lo atinente con el reproche constitucional relativo al desconocimiento del precedente judicial.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Natalia Andrea López Tamayo, quien actúa en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veintidós Administrativo del Circuito de Medellín, respecto del defecto fáctico, por las razones aquí expuestas. 38 Radicación IJ-0039 M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-00947-00 Demandante: Natalia Andrea López Tamayo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Segundo.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda de tutela en lo referente al desconocimiento del precedente judicial. Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON ORLANDO RAMOS GIRÓN