REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-07131-00 Demandante: MARITZEL GÓMEZ VILLARREAL Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
Síntesis del caso: la demandante interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales, los cuales consideró vulnerados por la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró la nulidad de las resoluciones que reconocían la pensión por jubilación de su esposo (Q.E.P.D). La Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de inmediatez pues la acción constitucional se interpuso cuando ya habían trascurrido más dos años desde la notificación de la providencia cuestionada y porque tampoco se cumplió con el presupuesto de la subsidiariedad, pues no se apeló la sentencia objeto de tutela.
La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Maritzel Gómez Villareal1 quien actúa en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad2, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital, vida digna y seguridad social, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia del 16 de abril de 2021 proferida por dicha autoridad judicial.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda 1 La acción de tutela se presentó el 23 de noviembre de 2023. 2 La Sala se abstendrá de revelar los nombres de los menores de edad para salvaguardar su derecho a la intimidad. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07131-00 Demandante: Maritzel Gómez Villareal y otros Acción de tutela Como fundamento fáctico de la acción el demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) La actora manifestó que el señor José Tulio Agenor Ballesteros Solís (QEPD) fue nombrado mediante Resolución No. 000930 del 5 de abril de 1991 en el cargo de jefe de la Oficina Jurídica de la empresa de Puertos de Colombia, en donde laboró desde el 3 de septiembre de 1979 hasta el 30 de diciembre de 1991. 2) Mediante Acuerdo no. 022 del 11 de septiembre de 1991, la Junta Directiva Nacional de la Empresa Puertos de Colombia autorizó al gerente general de esa entidad para “Acordar, Unificar y extender a los Empleados Públicos de la Empresa las condiciones de retiro actualmente vigentes para los empleados públicos de la oficina Principal- Bogotá, en un solo acto administrativo”, sin embargo, dicho acuerdo nunca fue aprobado por el Gobierno Nacional a pesar de la previsión del Decreto 1050 del 68. 3) Mediante Resolución no. 008448 de 30 de diciembre de 1993, la liquidada empresa de Puertos de Colombia le reconoció pensión de jubilación a su cónyuge en cuantía de cuatrocientos veintitrés mil setecientos cincuenta y cuatro pesos con ochenta y seis centavos ($423.754.86), efectiva a partir del 31 de diciembre de 1995. 4) Mediante Acta no. 02 del 6 de enero de 1995, el causante fue designado por el Concejo Municipal de Buenaventura como personero municipal entre el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 1995 al 12 de diciembre de 1998, motivo por el cual solicitó que se le suspendiera el pago de la pensión reconocida mediante la Resolución no. 008448 del 30 de diciembre de 1993 por reincorporación laboral. 5) Mediante Resolución no. 00304 del 27 de agosto de 1999, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia ordenó reactivar y cancelar por nomina, la pensión de jubilación a favor del causante, efectiva a partir del 1 de septiembre de 1999. 6) La anterior pensión fue pagada durante 28 años hasta el 5 de enero de 2021 fecha del fallecimiento del señor José Tulio Agenor Ballesteros Solís 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07131-00 Demandante: Maritzel Gómez Villareal y otros Acción de tutela 7) Mediante la Resolución no. RDP011155 del 4 de mayo de 2021, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal en adelante UGPP reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de su cónyuge Maritzel Gómez Villareal, y sus tres hijos menores de edad hasta que cumplieran los 25 años de edad, siempre y cuando acrediten escolaridad. 8) En noviembre de 2013, la UGPP presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó la nulidad de tales actos administrativos, por cuanto presentaban irregularidades tales como falta de competencia y extralimitación de los entonces funcionarios de la empresa Puertos de Colombia al momento de otorgar derechos prestacionales a los empleados públicos diferentes a los consagrados al régimen que le eran aplicables. 9) Mediante sentencia de 16 de abril de 20213, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de dichos actos por estimar que no era posible acudir a normas expedidas por la empresa de Puertos de Colombia para reconocer pensiones, modificarlas o crear requisitos diferentes, y, por lo tanto, había lugar a nulitar los actos acusados, atendiendo que estos se profirieron con fundamento en otros abiertamente inconstitucionales e ilegales. 10) Con fundamento en lo anterior, la UGPP mediante Resolución RDP no. 14062 del 3 de junio de 2021 les retiró la pensión de sobrevivientes a la actora y sus hijos menores. 2.
Los fundamentos de la vulneración La demandante manifestó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en una violación directa de la Constitución, por cuanto la pensión de sobrevivientes es un derecho adquirido pues su esposo estaba pensionado desde hace 28 años sin ningún problema y después de su fallecimiento las autoridades de forma arbitraria le cercenaron este derecho. 3.
Pretensiones 3 Proceso de nulidad y restablecimiento con radicación no. 76001-23-33-000-2013-01019-00 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07131-00 Demandante: Maritzel Gómez Villareal y otros Acción de tutela Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “De manera respetuosa solicito al juez para amparar los derechos de mis tres hijos menores de edad y los mío como esposa. 1.
Anular, denegar, desestimar y derogar el Fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 16 de abril de 2021. Porque este dejo sin efectos de manera definitiva las resoluciones 008448 del 30 de diciembre de 1993 y 00304 de 27 de agosto de 1999 dentro del expediente pensional del señor BALLESTEROS SOLIS, además declaran el decaimiento del acto administrativo y dejan sin efectos la resolución No RDP 11155 del 4 de mayo de 2021, Por la cual NOS Fue reconocida la pensión de sobrevivientes, 2 2.
Vincular a La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP a esta Tutela DEBIDO que fue la Entidad que expidió la Resolución RDP 014062 del 3 de junio de 2021, mediante la cual se deja sin efectos la Resolución RDP 011155 del 4 de mayo 2021, por la cual Se había Ordenado el Reconocimiento de la Pensión de Sobrevivientes a mis Tres hijos menores de edad y a mi persona. 3.
Reactivar, la pensión que le quitaron a mi esposo el señor JOSE TULIO AGENOR BALLESTEROS SOLIS. CC 16 466921. Después de su Fallecimiento, La cual tienen todo el derecho de recibir sus tres hijos menores y yo como su esposa. 4. Indemnización por, el tiempo que llevamos sin recibir la pensión a la cual legalmente tenemos derecho mis hijos menores de edad y yo como esposa.” (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 4.
Actuación procesal Mediante auto de 27 de noviembre de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo Del Vale del Cauca, al tiempo que se ordenó la vinculación al director general de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, entregándoles copia de la demanda y los anexos. 5.
Intervenciones de las autoridades demandadas El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca expuso sus argumentos de contestación e indicó, en síntesis, que no se cumplen los requisitos generales de procedibilidad pues el único argumento de la actora es que este es un derecho adquirido, pero con ello pasa por alto que las resoluciones que concedieron la 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07131-00 Demandante: Maritzel Gómez Villareal y otros Acción de tutela pensión al causante son abiertamente inconstitucionales pues, fueron proferidas con fundamento en la normatividad de Colpuertos, la cual no tenía competencia para proferir normas pensionales, en tanto dicha facultad solo está en cabeza del Congreso de la República en virtud del artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política de 1991.
De igual manera, indicó que no se agotaron los medios de defensa judicial pues la actora tuvo la posibilidad de presentar recurso de apelación conta la sentencia de primera instancia. Finalmente, manifestó que no se cumple con el requisito de inmediatez pues la acción de tutela se interpuso a más de 2 años de la fecha de notificación de la sentencia. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) el caso concreto. 1. La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07131-00 Demandante: Maritzel Gómez Villareal y otros Acción de tutela transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales antes mencionados, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 16 de abril de 2021. Por su parte, el Tribunal administrativo del Valle del Cauca manifestó que la parte actora no cumplió con los requisitos generales de procedibilidad de relevancia constitucional, inmediatez ni subsidiariedad.
En los términos en los que fue propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez, por las razones que procederán a exponerse: 2.1 El presupuesto general de la inmediatez en las acciones de tutela El requisito de inmediatez constituye una exigencia que reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de amparo y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales.
Dicho presupuesto propugna porque los afectados sean diligentes en sus reclamos con el fin de que acudan ante los jueces de manera inmediata a ventilar las situaciones que vulneran o amenazan sus garantías constitucionales en aras de que se puedan tomar medidas urgentes y pertinentes para el amparo de tales derechos. En otros términos, lo que se busca es que la acción de tutela se promueva en un término prudencial y razonable en la medida que, en tanto mecanismo de protección “inmediata3” de derechos fundamentales, este amparo constitucional pueda cumplir su cometido y el paso del tiempo no sea tan significativo, irrazonable ni desproporcionado que torne ineficaz o inane el control constitucional de la actividad judicial por vía de la acción de tutela. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07131-00 Demandante: Maritzel Gómez Villareal y otros Acción de tutela Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado para explicar el sentido y alcance de este requisito, así: “En ese sentido, es necesario promover la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad.
Como consecuencia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia judicial, puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4”.
En esos términos, es claro que resulta de la esencia de este medio de defensa judicial la “urgencia” en la protección de las garantías fundamentales, de ahí que se exija a los afectados el ejercicio de la acción tan pronto como tengan conocimiento de la vulneración o amenaza. Tal requisito cobra mayor relevancia tratándose de acciones de tutelas contra providencias judiciales, en tanto que en este caso lo que se pretende es dejar sin efectos una decisión judicial, de modo que el lapso que transcurra entre la notificación o ejecutoria de la providencia y la presentación de la acción debe ser razonable, so pena de que como una de las consecuencias lógicas del principio de seguridad jurídica el solo paso del tiempo conlleve a que la providencia se proyecte, consolide sus efectos y se legitime.
De lo contrario se generaría una total incertidumbre sobre la firmeza de las decisiones con la consecuente afectación al principio de la cosa juzgada y los derechos de los terceros, quienes se verían abocados a tener que esperar de manera indefinida a que su contraparte no haga uso de esta herramienta o someterse a procesos sempiternos, lo que desde luego desdibuja la esencia de este mecanismo e implicaría sacrificar principios tan valiosos de cualquier ordenamiento jurídico como lo son la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en cuanto a que el presupuesto de la inmediatez no puede ser equiparado en toda su extensión al fenómeno extintivo de caducidad propio de las acciones ordinarias, pues, si consideramos que la finalidad del primero justamente es erigirse en la primera herramienta de protección y defensa ante acciones u omisiones que pongan en riesgo o vulneren garantías iusfundamentales en 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07131-00 Demandante: Maritzel Gómez Villareal y otros Acción de tutela ocasiones aplicar de manera estricta el término de 6 meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa.
Ello es así, en la medida que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la acción de tutela se ha presentado de forma tardía ante la posibilidad de que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la demanda no se hubiere presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental son permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual.
Para ello, la jurisprudencia constitucional ha construido varias excepciones que deben analizarse en cada caso concreto en aras de racionalizar la exigencia de la inmediatez, a saber: (i) que exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) que la inactividad justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado y; (iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición5.
En suma y con la claridad de que tales eventos “no son taxativos”, el juez debe valorar si la tardanza en el ejercicio de la acción tuvo origen en razones jurídicamente válidas que expliquen de manera razonable la inactividad del accionante, hipótesis en las cuales el amparo constitucional siempre será procedente. 2.2. La improcedencia en el caso concreto 1) La parte demandante indicó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la sentencia del 16 de abril de 2021, declaró la nulidad de los actos que le había reconocido la pensión de sobrevivientes a ella y a sus hijos menores y con ello vulneró sus derechos adquiridos. 2) No obstante, la Sala advierte que en el presente asunto no se cumplió con el requisito de inmediatez pues, la providencia por medio de la cual se declaró la 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07131-00 Demandante: Maritzel Gómez Villareal y otros Acción de tutela nulidad de las Resoluciones no. 008448 del 30 de diciembre de 1993 y Resolución no. 00304 de 27 de agosto de 1999 fue proferida el 16 de abril de 2021 y notificada el 20 de mayo del 2021, mientras que la tutela se presentó el 23 de noviembre de 2023, esto es, cuando ya habían transcurrido más de 6 meses después de la notificación, lo que denota que se ejerció por fuera del término prudencial referenciado. 3) Esta Sala reconoce que aplicar de manera estricta el término de seis meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa por lo que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía. 4) Lo anterior, por cuanto no existen circunstancias especiales que justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable. 5) Se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales proferidas en el marco de los medios de control que se tramitan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo la oportunidad de la solicitud de amparo por regla general es de seis meses determinados a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues es a partir de allí que se infiere que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. 6) Por lo anterior, la Sala considera que se encuentra objetivamente acreditado que no se cumplió el requisito de la inmediatez, por un lado, porque transcurrieron más de seis meses desde la notificación de las providencias objeto de la tutela y, por otro, porque la parte actora en la demanda no expuso razones admisibles que justificaran la tardanza en la presentación del mecanismo constitucional, motivos suficientes para declarar la improcedencia del mecanismo constitucional. 7) Sin perjuicio de lo anterior, la Sala debe precisar que en todo caso tampoco se cumple el presupuesto de la subsidiariedad debido a que la providencia atacada es una sentencia de primera instancia frente a la cual la actora tuvo la oportunidad legal y procesal de presentar recurso de apelación, sin que lo haya hecho, por lo tanto, no puede emplear este mecanismo para remediar o sanear las oportunidades procesales que por negligencia o incuria dejó de agotar. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07131-00 Demandante: Maritzel Gómez Villareal y otros Acción de tutela 8) En ese orden de ideas, esta Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A 1°) Declárase improcedente la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente). ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.