CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia AUTO QUE RECHAZA DE PLANO EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Encontrándose el expediente de la referencia para continuar el trámite del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Henry Benicio Rodríguez Mesa, el despacho considera necesario realizar control de legalidad con el propósito de sanear cualquier irregularidad presentada en el asunto.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 1. El señor Henry Benicio Rodríguez Mesa, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional1, con las siguientes pretensiones: i) que se declare la nulidad del acto administrativo, por medio del cual se retiró al demandante del servicio activo de las Fuerzas Militares – Ejercito Nacional «por retiro discrecional»; ii) que se condene a la entidad demandada a «reubicar nuevamente» al demandante al cargo de «[c]omandante del Batallón de A.S.P.C. No. 27 “Simona de Luz Duque de Alzate” (sic) del Ejército Nacional con sede en la ciudad de Mocoa-Putumayo, o en otro de igual o superior categoría, funciones y remuneración». iii) que se condene a la entidad demandada al pago de todos los salarios y emolumentos dejados de percibir desde el momento del retiro «hasta la fecha en que se dé cumplimiento al fallo de la jurisdicción contenciosa administrativa (sic) que así lo disponga». 1 Samai, índice 2.
ED_ONEDRIVE_20220908.zip. 01Cuaderno1.pdf. págs. 3 a 39. 2 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional iv) que se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios materiales e inmateriales ocasionados con la expedición del acto administrativo demandado. 2.
Mediante sentencia del 7 de septiembre de 20182, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Mocoa negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. El señor Henry Benicio Rodríguez Mesa interpuso el recurso de apelación en contra de esa providencia judicial, con el objeto de que se revocara esa decisión en su integridad y se accediera a sus súplicas3.
A partir de lo expuesto, a través de sentencia del 11 de mayo de 20224, el Tribunal Administrativo de Nariño confirmó el fallo de primera instancia y condenó «en costas […] a la parte demandante y a favor de la parte demandada». 3. Una vez notificada la sentencia de segunda instancia, el 10 de junio de 2022, el señor Henry Benicio Rodríguez Mesa interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia5.
Expuso que la decisión judicial recurrida desconoció las reglas estipuladas en la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-26-2022 del 7 de abril de 2022, proferida por esta Sección, así como las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015, SU-091 de 2016, SU-217 de 2016 y SU-237 de 2019, proferidas por la Corte Constitucional. Con el fin de fundamentar el recurso, estructuró una serie de argumentos dirigidos a señalar los yerros en los que incurrió el ad quo. 1.2.
Trámite procesal 4. Por medio de auto del 19 de julio de 20226, el Tribunal Administrativo de Nariño concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y ordenó remitir el expediente a la Sección Segunda de esta corporación. El proceso fue asignado por reparto a este despacho el 12 de septiembre de 20227, por lo que, a través de auto del 27 de abril de 20238, admitió el referido recurso y ordenó, «[p]or Secretaría, [correr] traslado a la parte demandada y al Ministerio Público por el término de quince (15) días, para que se pronunci[aran] sobre el recurso presentado».
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 5. El despacho es competente para conocer del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Henry Benicio Rodríguez Mesa 2 Ibidem. 02Cuaderno2.pdf. págs. 74 a 97. 3 Ibidem. págs. 100 a 129. 4 Ibidem. 10SentenciaSegundaInstancia.pdf. 5 Ibidem. 12 RecursoExtUnificaciónJurisprudencia.pdf. 6 Samai, índice 2.
ED_ONEDRIVE_20220908.zip. 13 AutoConcedeRecursoUnificaciónJurisprudencia.pdf. 7 Samai, índice 2. ED_ACTADEREPARTO.pdf. 8 Samai, índice 4. 3 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional en contra de la sentencia del 11 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, de acuerdo con lo previsto en el artículo 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)9. 2.2.
Problemas jurídicos 6. Con el propósito de realizar un control de legalidad sobre el asunto de la referencia, la presente providencia judicial deberá responder los siguientes problemas jurídicos: ¿Carece el juez de lo contencioso-administrativo de la facultad para dejar sin efectos un auto proferido dentro del trámite procesal, incluso si advierte que este contraviene de manera manifiesta el ordenamiento jurídico? ¿Es posible invocar pronunciamientos de la Corte Constitucional en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia? ¿Resulta procedente alegar el desconocimiento de una sentencia de unificación notificada y ejecutoriada con posterioridad a la decisión judicial recurrida? 7.
En caso de que la respuesta a los tres problemas jurídicos sea negativa, este despacho dejará sin efectos el auto proferido el 27 de abril de 2023, que admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En su lugar, este será rechazado de plano, por configurarse los dos supuestos establecidos en el parágrafo del artículo 265 del CPACA10. 2.3.
Control de legalidad y teoría del antiprocesalismo 8. Frente a la existencia de providencias ilegales, se ha discutido jurisprudencial y doctrinalmente la posibilidad de que el juez —por iniciativa propia— pueda dejarlas sin efectos con el propósito de que prevalezca el respeto por el ordenamiento jurídico y el principio de legalidad.
Desde esta perspectiva, la teoría del antiprocesalismo11 9 «ARTÍCULO 259. COMPETENCIA. Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en este capítulo conocerá, según el acuerdo correspondiente del Consejo de Estado y en atención a su especialidad, la respectiva sección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma Corporación». 10 «ARTÍCULO 265.
ADMISIÓN DEL RECURSO. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. […]
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso» (negrillas fuera del texto). 11 Sobre el particular, Edgardo Villamil Portilla explica que: «Se identifica como antiprocesalismo la posibilidad que se reconoce a los jueces para no ser consecuentes con sus errores, de modo que a pesar de la formal ejecutoria de las decisiones, el juez puede dejar sin valor ni efecto o apartarse de lo decidido para restablecer el imperio de la Ley.
Esta opción no puede ser arbitrariamente ejercida por el juez. Para que este pueda revocar extemporáneamente sus decisiones debe hallar que ellas contrarían abiertamente la Ley. Esta práctica ha sido reiterada en la Corte, en Tribunales y Juzgados. De alguna manera se identifica como cierto anticipo de la acción de tutela, pues en verdad lo que hace el juez es determinar un agravio severo a la ley para enmendar un yerro que sigue produciendo efectos procesales nocivos (…) || Sobre este particular la CSJ en Auto de la Sala de Casación Civil número 062 de 23 de mayo de 1988 con ponencia del Magistrado José Alejandro Bonivento Fernández: ( ) 4 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional reconoce de manera excepcional la facultad del juez para corregir sus propios errores, cuando estos generan efectos procesales adversos o comprometen la validez del trámite judicial.
Esta posibilidad implica que, incluso si una decisión ha adquirido ejecutoria formal, puede ser invalidada si contraviene de forma palmaria la ley. 9. El fundamento de esta doctrina se halla en la premisa según la cual «el auto ilegal no vincula al juez»12, pues la actuación irregular del operador judicial no puede vincularlo a que persista en el error.
En consecuencia, el yerro inicial, aunque no alcance a configurar una causal de nulidad procesal, tampoco puede constituirse en fuente de nuevos desaciertos. Así, la legalidad sustancial debe primar sobre la apariencia formal de validez, dado que el juez está llamado a declarar la verdad jurídica y a mantener la coherencia del proceso. 10.
En este sentido, la jurisprudencia ha sostenido que el juez puede y debe corregir providencias que presenten una ilegalidad evidente, ya que estas no constituyen ley del proceso, no hacen tránsito a cosa juzgada y no deben conservarse en el ordenamiento jurídico. Tolerar su permanencia equivaldría a legitimar un error que el propio juez está en capacidad de subsanar, incluso de oficio, con lo cual se evita la generación de nuevos errores o la necesidad de procesos adicionales para enmendar lo que puede resolverse en sede originaria. 11.
Sobre este particular, esta corporación ha manifestado que: En efecto, la premisa según la cual la providencia ilegal no vincula al juez se debe a que la actuación irregular del operador judicial en un proceso, no puede atarlo para que los siga cometiendo, pues el error inicial, no puede ser fuente de los subsiguientes, en cuanto a que debe tenerse en cuenta el principio de legalidad “porque el juez está llamado a declarar la verdad real”, de manera que la irregularidad continuada no da derecho.
En ese orden de ideas, las providencias que se enmarcan en la evidente o palmaria ilegalidad, no pueden constituir ley del proceso y no hacen tránsito a cosa juzgada ni deben mantenerse en el ordenamiento jurídico […]13. 12. Bajo estos supuestos, la teoría del antiprocesalismo se erige como una herramienta funcional y excepcional al servicio del principio de legalidad, al facultar al juez para invalidar decisiones ostensiblemente ilegales, incluso ejecutoriadas, preservando así la supremacía del derecho, la coherencia institucional y la confianza en la función jurisdiccional.
Esta facultad, sin embargo, debe aplicarse con criterios toda vez que la Corte no puede quedar obligada por su ejecutoria, pues los autos pronunciados con quebranto de normas legales no tienen fuerza de sentencia ni virtud para constreñirla a asumir una competencia de que carece, cometiendo así un nuevo error». VILLAMIL PORTILLA, Edgardo.
Teoría Constitucional del Proceso. Ediciones Doctrina y Ley. Bogotá, 1999. P. P 889-891. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 31 de octubre de 2016. Radicado 40547. M.P. Danilo Rojas Betancourth. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera.
Subsección A. Auto del 1 de abril de 2024. Radicado 11001-03-26-000-2020-00087-00 (66135). M.P. María Adriana Marín. 5 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional restrictivos y en casos de ilegalidad manifiesta, a fin de no desconocer el principio de preclusión ni afectar la seguridad jurídica. 2.4.
Aspectos del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 13. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en los artículos 256 y siguientes del CPACA tiene la finalidad de «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros» perjudicados por la providencia recurrida, así como reparar los agravios causados a estos sujetos procesales, cuando corresponda. 14.
Este recurso procede contra las sentencias proferidas en única o en segunda instancia por los tribunales administrativos en los procesos tramitados conforme con el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, siempre que la cuantía de la condena o de las pretensiones de la demanda supere el monto fijado en el artículo 257 del CPACA, modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, excepto los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral o pensional, en los que la procedencia opera sin consideración a la cuantía. El recurso no es procedente en relación con los asuntos regulados por los artículos 86, 87 y 88 de la Constitución Política14. 15.
Frente a las razones de procedencia del recurso extraordinario de unificación, el artículo 258 del CPACA señala como única causal el evento en que la providencia cuestionada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en el entendido de que el propósito de este mecanismo judicial es asegurar la unidad de la interpretación del derecho realizada mediante la unificación de la jurisprudencia, para «garantizar una interpretación uniforme de la ley ante situaciones de hecho similares (…) De ahí que no se trata de una tercera instancia y tampoco puede equipararse a los recursos ordinarios»15.
Así entonces, en el trámite del recurso 14 «ARTÍCULO 256. Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales. […]
ARTÍCULO 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011. // Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda de los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: […] 1.
Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. […] 2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales. […] 3.
Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales, en sus distintos órdenes. […] 4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en la repetición que el Estado ejerza contra los servidores o exservidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas. […]
PARÁGRAFO. En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía. //Este recurso no procederá para los asuntos previstos en los artículos86, 87 y 88 de la Constitución Política». 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.
Sentencia del 9 de agosto de 2022. Radicado 11001- 03-25-000-2017-00151-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional extraordinario de unificación «no es viable que “la Sala entre a determinar si la valoración de las instancias, en sus aspectos fácticos, probatorios y/o jurídicos, fueron válidos»16. 16.
Asimismo, esta Sección ha considerado que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un mecanismo procesal de «naturaleza correctiva, es decir, el Consejo de Estado cumple su misión de órgano vértice o de cierre para efectos de unificar la jurisprudencia, luego de proferida la sentencia o providencia por el funcionario u órgano judicial competente»17. 17.
En lo atinente a los requisitos, el artículo 262 del CPACA dispone que el escrito mediante el cual se interpone el recurso debe contener lo siguiente: (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 18.
En cuanto al trámite del recurso extraordinario, el artículo 265 del CPACA dispone que una vez concedido por el tribunal y remitido el expediente a esta corporación, este se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos legales el magistrado ponente lo admitirá, o si carece de los requisitos señalados en el artículo 262 ibidem, indicará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco días, so pena de que el recurso sea rechazado y el expediente sea devuelto al despacho de origen. 2.5.
Caso concreto 19. El señor Henry Benicio Rodríguez Mesa interpuso el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. Expuso que se desconoció la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-26-2022 del 7 de abril de 2022, proferida por esta Sección, así como una serie de sentencias proferidas por la Corte Constitucional.
Posteriormente, mediante auto del 27 de abril de 2023, se admitió el recurso mencionado, tras acreditar el cumplimiento de los requisitos de ley. Sin embargo, este despacho considera necesario aplicar la teoría del antiprocesalismo y revisar de oficio dicha decisión, por tratarse de una actuación manifiestamente ilegal. 20. Respecto de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional, es importante resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia solo está dispuesto para las sentencias de unificación de esta corporación18.
En ese sentido, el 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Auto del 13 de mayo de 2021. Radicado 08001-23-33-001-2014-00427-01(55312). M.P. Martín Bermúdez Muñoz. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Auto del 7 de abril de 2016. Radicado 85001-33-33-001-2015-00187-01(3172-15).
M.P. William Hernández Gómez. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 28 de 7 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional artículo 258 del CPACA establece que:
ARTÍCULO 258. CAUSAL. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado (negrillas fuera del texto). 21. Como se observa, el tenor literal de la disposición jurídica citada limita el objeto de este recurso a las sentencias que contraríen o se opongan a las sentencias de unificación proferidas por esta corporación. Por consiguiente, tal como lo establece el artículo 27 del Código Civil, «[c]uando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu»; regla de la cual se deriva «el principio de interpretación según el cual, donde no distingue el legislador, no le es dado hacerlo al intérprete»19.
Sobre el particular, esta Sección ha dicho que: cuando la fuente formal del derecho resulta insuficiente para elaborar un criterio de solución, la autoridad judicial debe asumir la función interpretativa para resolver las situaciones jurídicas mediante la transformación de los principios generales del derecho en preceptos formalmente válidos, con el único propósito de atender adecuadamente las exigencias de la justicia; pero si la fuente material describe en forma clara y precisa la manera cómo se deben resolver las situaciones sometidas al imperio del ordenamiento jurídico, el juzgador queda relevado del deber de integrar el derecho pues ello conllevaría la sustitución de la voluntad del legislador (negrillas fuera del texto)20. 22.
En estos términos, acoger la interpretación que sugiere el recurrente implicaría desconocer la libertad de configuración del legislador sobre las normas procesales que regulan «lo atinente a los recursos, es decir, su procedencia y la manera y oportunidad de ejercerlos»21. 23. Aunque la sentencia C-634 de 2011 condicionó el artículo 10 del CPACA, en el sentido de que las autoridades deben tener en cuenta los pronunciamientos de la Corte Constitucional, lo cierto es que dicho fallo no habilitó la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia recurrida se oponga a una decisión del tribunal constitucional.
En cambio, el desconocimiento del precedente constitucional sí configura un defecto que da lugar a la procedencia de la acción de tutela en contra de las providencias judiciales22. Por ende, no resulta razonable habilitar este recurso extraordinario con ese propósito, cuando ya existe un mecanismo idóneo y expedito para exigir el respeto por los pronunciamientos de la febrero de 2025.
Radicado 68001-33-33-005-2019-00219-01 (2426-2022). M.P. Juan Camilo Morales Trujillo. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 14 de junio de 2001. Radicado 68001-23-15-000-3000-2009-01. M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de enero de 2003. Radicado 25000-23-25-000-1999-1550-01(2508-01). M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 21 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-1193 del 22 de noviembre de 2005. Expediente D-5818. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 22 Al respecto, ver: Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-405 del 24 de noviembre de 2021.
Expediente T-8.185.878. M.P. Diana Fajardo Rivera. 8 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional Corte Constitucional. 24. El recurrente también expuso que la decisión judicial recurrida desconoció la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-26-2022 del 7 de abril de 2022.
Sin embargo, es importante precisar que, en la mayoría de los casos, las sentencias de unificación de esta Sección tienen efectos retrospectivos, mas no retroactivos. Esta distinción resulta relevante para el caso bajo examen, pues no deben confundirse ambos conceptos, dado que sus implicaciones son distintas, como se muestra a continuación: Aplicación retroactiva de las sentencias de unificación Aplicación retrospectiva de las sentencias de unificación La aplicación retroactiva ocurre cuando una sentencia de unificación se subsume a un caso que ya cuenta con sentencia ejecutoriada.
La aplicación retrospectiva ocurre cuando una sentencia de unificación se aplica a un caso que fue iniciado en sede judicial o administrativa con anterioridad a su expedición, pero que aún no cuenta con sentencia ejecutoriada. Afecta las situaciones jurídicas consolidadas, los derechos adquiridos, la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
Afecta las meras expectativas sobre los derechos que se pretenden adquirir en sede judicial o administrativa. Por regla general, está prohibida la aplicación retroactiva de las sentencias de unificación, dada la protección constitucional de los derechos adquiridos y de las situaciones jurídicas consolidadas (arts. 48, 58, 332 y 336 de la Constitución Política)23.
Aunque la jurisprudencia puede cambiar con el tiempo, las providencias judiciales permanecen intactas, «pues las mismas obedecieron a un estudio que en su momento fue válido»24. Por regla general, está permitida la aplicación retrospectiva de las sentencias de unificación, pues las meras expectativas no tienen la misma protección constitucional de los derechos adquiridos25.
Esto se debe a que quien acude a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo –o inicia el procedimiento administrativo– no lo hace con un derecho ya adquirido, sino con la mera expectativa de que se consolide una situación jurídica concreta. Las expectativas legítimas26, en tanto son un punto intermedio entre los derechos 23 La Corte Constitucional ha establecido que la aplicación retroactiva de una norma jurídica es excepcional y solo procede por disposición expresa del legislador, nunca a criterio del juez.
Esta excepción se debe a que la intangibilidad de los derechos adquiridos no puede traducirse en la petrificación de los mismos, pues las eventuales regulaciones de esas situaciones subjetivas deben estar armonizadas con las demás disposiciones constitucionales. Al respecto, ver los siguientes pronunciamientos de la Corte Constitucional: sentencias SU-309 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos; sentencia C-781 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y sentencia C-408 del 24 de noviembre de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 24 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto del 26 de octubre de 2017. Radicado 76001-23-33-000-2013-00041-01(0692-16). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25 La doctrina del Derecho Civil ha explicado que, al concepto de los derechos adquiridos, se contrapone el de las «meras expectativas», que se limitan a la eventualidad de adquirir un derecho; a la simple posibilidad de lograr un resultado jurídico específico.
En ese sentido, se está en presencia de una mera expectativa cuando no se han satisfecho las hipótesis normativas en cabeza de quien aspira adquirir un determinado derecho subjetivo. Tal como se establece en el artículo 17 de la Ley 153 de 1887, las meras expectativas «no constituyen derecho contra una legislación posterior que las anule».
En consecuencia, el creador del derecho dispone de amplia libertad para afectar las meras expectativas. Al respecto, ver los siguientes pronunciamientos de la Corte Constitucional: sentencias C-147 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; y T-009 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 26 La expectativas legitimas suponen una probabilidad cierta de consolidación futura del correspondiente derecho, 9 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional adquiridos y las meras expectativas, no pueden ser afectadas arbitrariamente cuando se aplique de forma retrospectiva una sentencia de unificación27. 25.
Teniendo en cuenta lo expuesto, este despacho observa que el Tribunal Administrativo de Nariño registró el proyecto de fallo el 4 de mayo de 202228 para, posteriormente, proferir la sentencia de segunda instancia el 11 de mayo de esa misma anualidad y notificarla el 1 de junio ibidem29. Por su parte, la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-26-2022 del 7 de abril de 2022 fue notificada por edicto, fijado el 13 de mayo de 2022 y desfijado el 17 de mayo del mismo año30.
Por consiguiente, la sentencia de unificación invocada quedó ejecutoriada después de haberse proferido la sentencia de segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño. Sobre un caso similar, esta Sección explicó: Con relación con la primera pretensión, que busca demostrar que el juez desconoció la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-26-2022 del 7 de abril de 2022.
Cabe señalar que dicha sentencia fue notificada por edicto fijado el 13 de mayo de 2022 y desfijado el 17 de mayo del mismo año, quedando ejecutoriada el 20 de noviembre de 2022; y el fallo impugnado fue proferido el 26 de marzo de 2021, y si bien fue notificado posteriormente, resulta evidente para que (sic) el juez no pudo haber contrariado una sentencia de unificación que no se encontraba vigente al momento de emitir la decisión hoy recurrida (negrillas fuera del texto)31. 26.
El hecho de que la sentencia de segunda instancia se haya notificado con posterioridad a la notificación de la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-26-2022 del 7 de abril de 2022, no cambia que el recurrente pretenda la aplicación retroactiva de dicho precedente judicial. Concretamente, el artículo 56 de la Ley 270 de 199632, modificado por el artículo 23 de la Ley 2430 de 202433, establece que «[l]a sentencia tendrá la fecha en que se adopte» (negrillas fuera del texto).
Esa disposición jurídica es importante porque, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional, «adoptar» la si se mantienen las condiciones establecidas en una ley determinada. En ese sentido, la Corte Constitucional ha dicho que no se pueden «transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su pensión, como resultado de su trabajo».
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-789 del 24 de septiembre de 2002. Expediente D-3958. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 27 Sobre el particular, esta Sección ha estimado que «[l]os principios de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, que la misma Corte Constitucional ha estimado incorporados a la Constitución Política colombiana en virtud del llamado “bloque de constitucionalidad”, no se predican exclusivamente de los cambios legales sino también de las variaciones jurisprudenciales».
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso- Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de unificación del 25 de febrero de 2016. Radicado 25000-23-42-000- 2013-01541-01(4683-13). M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 28 Samai, índice 2. ED_ONEDRIVE_20220908.zip. 09RegistroProyecto.pdf. 29 Ibidem. 11NotificaciónSentencia.pdf. 30 Radicado 52001-23-31-000-2009-00349-01.
Samai, índice 36. 31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 21 de enero de 2025. Radicado 50001-23-31-000-2006-00946-01 (3781-2024). M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 32 «ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA». 33 «Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones». 10 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional decisión judicial equivale al acto de proferir la respectiva providencia34.
En consecuencia, «más allá de la importancia de la notificación, es necesario no confundirla con el acto de proferir la decisión que se debe notificar»35, ya que: Si bien es cierto que ambos momentos pueden coincidir, como ocurre con la notificación por estrados, existen múltiples ejemplos de providencias que son proferidas y notificadas en un momento posterior.
Lo anterior es aún más evidente con los cuerpos colegiados, que adoptan decisiones en salas y las notifican o publican en un momento posterior. Sostener, en cambio, que ambas actuaciones deben realizarse en el mismo momento o pertenecen al mismo concepto presentaría dificultades en términos de vigencia del derecho al debido proceso. Ello en razón a que no estaría suficientemente definido cuándo se adopta una sentencia judicial.
Como se ha explicado […], la adopción equivale al momento de ejercicio de la función jurisdiccional: es el instante donde el juez –individual o colegiado– expresa el ejercicio volitivo de juzgar. Un asunto distinto, y no necesariamente simultáneo, es la comunicación de esa decisión, lo cual tiene sus propias particularidades procedimentales, pero que en todo caso no puede confundirse con el momento en que se profiere el fallo (negrillas fuera del texto)36. 27.
Ahora bien, podría considerarse que los argumentos expuestos permitirían sostener que, dado que la sentencia de unificación fue proferida antes de que el Tribunal Administrativo de Nariño adoptara su decisión, esta podría resultar aplicable al caso bajo examen. Empero, esa apreciación no resulta de recibo, toda vez que lo relevante –para efectos de la aplicación del precedente judicial– no es la fecha en que fue proferida la sentencia de unificación, sino el momento en que quedó ejecutoriada.
En este caso, para cuando el ad quo adoptó su decisión, la sentencia de unificación aún no había adquirido firmeza, por lo que no podía invocarse como una fuente de derecho vinculante. Al respecto, la Sección Tercera de esta corporación ha explicado que: por regla general las sentencias de unificación rigen desde el mismo momento que quedan ejecutoriadas y se deben aplicar a todos los casos que se encuentran pendientes de resolución judicial, salvo que la propia sentencia module sus efectos o que como ya lo ha explicado esta misma Sala el cambio del precedente sea intempestivo y afecte los presupuestos procesales de la acción (negrillas fuera del texto)37. 28.
Por consiguiente, resulta improcedente admitir el recurso extraordinario de unificación en esos términos, pues, aunque excepcionalmente se puede aplicar 34 Al respecto, se dijo que «es claro que el ejercicio de la función jurisdiccional se materializa con el acto de proferir una decisión, que consiste en su adopción por parte de los jueces colegiados cuando la competencia reside en un cuerpo plural» (negrillas fuera del texto).
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-294 del 24 de agosto de 2022. Expediente D-14640. M.P. Hernán Correa Cardozo (e). 35 Ibidem. 36 Ibidem. 37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 11 de octubre de 2021. Radicado 11001-03-15-000-2021-05419-00(AC). M.P. Fredy Ibarra Martínez. 11 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional retroactivamente una determinada norma jurídica, ese evento «sólo puede tener lugar por expresa disposición del legislador –en tanto productor de la norma–, jamás al arbitrio del juez»38.
Tal aspecto cobra aún más fuerza, si se considera que la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-26-2022 del 7 de abril de 2022 dispuso expresamente la aplicación retrospectiva de sus reglas jurisprudenciales en los siguientes términos: las consideraciones y la decisión adoptadas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación, constituyen precedente vinculante, en los términos del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ibidem, y deben acatarse para decidir controversias pendientes de solución, tanto en sede administrativa como de competencia de esta jurisdicción; sin embargo, no se aplicarán a casos que hayan hecho tránsito a la cosa juzgada, por ser inmodificables (negrillas fuera del texto). 29.
Agregado a lo anterior, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene naturaleza correctiva, pues busca subsanar los defectos en los que pudieron incurrir los tribunales administrativos por no aplicar o aplicar incorrectamente una sentencia de unificación39. Así pues, lo afirmado por el señor Henry Benicio Rodríguez Mesa resulta incoherente, ya que es imposible desconocer una sentencia de unificación que aún no había sido comunicada al momento en que el Tribunal Administrativo de Nariño profirió la providencia objeto del recurso.
En consecuencia, no puede reprocharse en este caso la omisión de una regla jurisprudencial que, para ese momento, no existía en el ordenamiento jurídico. 30. Con fundamento en lo expuesto, en aplicación de la teoría del antiprocesalismo, se dejará sin efectos el auto del 27 de abril de 2023, que admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Henry Benicio Rodríguez Mesa.
En consecuencia, y a partir de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA40, este despacho rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto, por cuanto: i) las sentencias de la Corte Constitucional no son susceptibles de ser invocadas en este recurso; y ii) la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-26-2022 del 7 de abril de 2022 no resulta aplicable al caso concreto, conforme a lo analizado en esta providencia. 2.6.
Costas 31. Finalmente, sería del caso condenar en costas por configurarse los dos supuestos que justifican el rechazo de plano del recurso extraordinario de unificación. 38 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-309 del 11 de julio de 2019. Expediente T-7071794. M.P. Alberto Rojas Ríos. 39 En ese sentido lo establece el artículo 258 del CPACA, al disponer que «[h]abrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación». 40 «ARTÍCULO 265.
ADMISIÓN DEL RECURSO. Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. […]
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso» (negrillas fuera del texto). 12 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional Sin embargo, aunque la imposición de costas establecida en el parágrafo del artículo 265 del CPACA obedece a un criterio objetivo-valorativo, es importante integrar esa disposición jurídica con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, en la medida que «[s]olo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
Además, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional, la imposición de las costas debe atender a criterios de razonabilidad y proporcionalidad41. 32. En consecuencia, no se impondrán costas procesales, ya que no hay pruebas que demuestren su causación. Además, no sería razonable hacerlo en esta etapa inicial del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, especialmente porque su admisión no resulta procedente.
Por las razones expuestas, este despacho III.
RESUELVE
PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS el auto del 27 de abril de 2023, que admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Henry Benicio Rodríguez Mesa en contra de la sentencia proferida el 11 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño.
SEGUNDO: RECHAZAR DE PLANO el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Henry Benicio Rodríguez Mesa, por configurarse los supuestos establecidos en el parágrafo del artículo 265 del CPACA.
SEGUNDO: Sin condena en costas, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EFECTUAR las anotaciones respectivas en el expediente electrónico incorporado en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al despacho de origen, una vez en firme esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ELIZABETH BECERRA CORNEJO Magistrada 41 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-241 del 20 de junio de 2024. Expediente T-9.792.873. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 13 Radicado: 86001-33-31-001-2015-00196-01 (4725-2022) Demandante: Henry Benicio Rodríguez Mesa Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx CFGR/HDGM