Radicado: 68001-23-33-000-2018-00146-01 (30117) Demandante: BIOCOMBUSTIBLES DE COLOMBIA Y SANTANDER S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2018-00146-01 (30117) Demandante: Demandado: Biocombustibles de Colombia y Santander S.A.S. – Biocolder S.A.S. Municipio de Bucaramanga SALVAMENTO DE VOTO DE LA CONSEJERA CLAUDIA RODRÍGUEZ A LA SENTENCIA DEL 11 DE JUNIO DE 2026, C.P. LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Con el acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, este Despacho expone las razones por las cuales se aparta de la providencia que declaró la nulidad parcial de la Resolución Sanción 0190 del 23 de febrero de 2017 y de la Resolución 1249 del 14 de agosto de 2017, expedidas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Bucaramanga, y reliquidó la sanción por no enviar información. Las razones del desacuerdo surgen del siguiente hecho: Obra en el expediente prueba de que, a lo largo de 2015, mediante múltiples radicados, la demandante suministró a la Secretaría de Gobierno del municipio de Bucaramanga la información referente a las compras y ventas de combustible clasificados por los diferentes tipos.
Sin embargo, dicha información no incluía la cuenta contable correspondiente a las operaciones reportadas. A partir de este supuesto, cabe efectuar el siguiente análisis: (i) Alcance de la prohibición prevista en el artículo 9.° del Decreto-Ley 19 de 2012. En la providencia se concluyó que la prohibición de «exigir actos administrativos, constancias, certificaciones o documentos que ya reposen en la entidad ante la cual se está tramitando la respectiva actuación» (Se subraya y se resalta) contenida en el artículo 9.° del Decreto-Ley 19 de 2012, solo resulta aplicable si la sociedad informaba oportunamente a la Secretaría de Hacienda la dependencia en la que reposaban los documentos previamente radicados, con fundamento en el parágrafo de la norma que se procede a citar:
PARÁGRAFO. A partir del 1 de enero de 2013, las entidades públicas contarán con los mecanismos para que cuando se esté adelantando una actuación ante la administración y los documentos reposen en otra entidad pública, el solicitante pueda indicar la entidad en la cual reposan para que ella los requiera de manera directa, sin perjuicio que la persona los pueda aportar.
Por lo tanto, no se podrán exigir para efectos de trámites y procedimientos el suministro de información que repose en los archivos de otra entidad pública. (Se subraya y se destaca) Este Despacho no comparte esa interpretación, por cuanto la norma en cuestión prohíbe exigir documentos que ya reposen en la misma entidad ante la cual se adelanta la actuación administrativa, como ocurre en el caso concreto.
El parágrafo, en cambio, tiene por objeto establecer un mecanismo destinado a facilitar el intercambio de información entre entidades públicas distintas, permitiendo que el interesado indique dónde reposan los documentos para que Radicado: 68001-23-33-000-2018-00146-01 (30117) Demandante: BIOCOMBUSTIBLES DE COLOMBIA Y SANTANDER S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sean obtenidos directamente por la administración. En consecuencia, a nuestro criterio, procedía la aplicación de esta disposición, habida cuenta de que la información ya reposaba en la entidad peticionaria, aunque en otra dependencia interna.
Por tanto, la sanción solo debía proceder respecto de la información no suministrada (esto es, el número de cuenta contable atribuible a cada partida). En la Sentencia que se salva, la Sala mayoritaria no otorga valor a la información sobre la compra y venta de combustible que ya reposaba en el municipio de Bucaramanga, en la Secretaría de Gobierno, desconociendo el principio de unidad de la administración. A partir de tal desconocimiento, estimó irrelevante confrontar la información solicitada en los requerimientos que motivaron el acto con aquella que ya obraba en poder de la administración, al señalar que la demandante «( ) simplemente omitió responder los requerimientos ordinarios dentro de la oportunidad legal, sin que sea necesario realizar un cotejo entre los datos de la información presentada y aquellos que reposaban en la Secretaría de Gobierno».
Bajo la lógica jurídica de este Despacho, la decisión mayoritaria obvió considerar el siguiente razonamiento: • Para efectos del derecho administrativo no es dable asimilar el concepto «entidad» con cualquier dependencia u oficina de la Administración. • La expresión «entidad» corresponde al sujeto jurídico que el ordenamiento reconoce como sujeto de derechos, obligaciones, competencias y responsabilidad, dotado de autonomía. • De esta manera, la voluntad manifestada por los órganos administrativos (Secretarías) se imputa directamente a la persona jurídica de la cual forman parte1. • En consecuencia, el órgano no constituye un sujeto de derecho diferente.
Simplemente es el instrumento institucional mediante el cual actúa la entidad. Así, conforme a los artículos 2862 y 3113 de la Constitución y 6.° de la Ley 489 de 19984, la persona jurídica es el municipio como entidad territorial. Por tanto, las diferentes secretarías integran la estructura interna de esa única persona jurídica. Sus competencias son ejercidas por simples razones de organización administrativa, conforme a la distribución efectuada en el acto de formación. Se concluye, entonces, que la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Gobierno no constituyen entidades independientes, sino que hacen parte de una misma estructura administrativa.
En consecuencia, en virtud de los principios de unidad y coordinación administrativa, la información que reposa en una de sus dependencias se entiende incorporada al acervo documental de la entidad territorial considerada en su conjunto, la cual comprende tanto la Secretaría de Gobierno como la de Hacienda. 1 Corte Constitucional, Sentencia C-306 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Al desarrollar la teoría del órgano como criterio de imputación en el derecho público, precisó que las manifestaciones que el titular de un órgano realice dentro del ámbito de sus competencias se imputan directamente al Estado a través del respectivo órgano al que pertenece. 2 Artículo 286. “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas.
( )” 3 Artículo 311. “Al municipio como entidad fundamental de la división politico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.” 4 Artículo 6.
Principio de coordinación. “En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales. En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares.
( )” Radicado: 68001-23-33-000-2018-00146-01 (30117) Demandante: BIOCOMBUSTIBLES DE COLOMBIA Y SANTANDER S.A.S. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (ii) Procedencia de la sanción: artículo 651 del Estatuto Tributario, literal d. La Sala aplicó el literal a) del numeral 1.° del artículo 651 del Estatuto Tributario5, a efectos de fijar la sanción por omisión en el envío de la información requerida y, en virtud del principio de favorabilidad, redujo la tarifa aplicable al 1 %, fijando una sanción de $82.344.000 sobre una base de $8.234.399.000.
Este Despacho se aparta de dicha premisa, pues una vez excluida de la base sancionatoria la información relativa a la compra y venta de combustible, la cual ya reposaba en el municipio de Bucaramanga, la única omisión atribuible a la sociedad consistía en la falta de remisión oportuna de los códigos contables. Por lo tanto, la conducta sancionable quedaba circunscrita exclusivamente al incumplimiento en la remisión de dichos códigos, y no al resto de la información requerida.
Por consiguiente, la disposición utilizada por la Sala para la imposición de la sanción no se ajusta a la conducta desplegada por la demandante. La correcta era la prevista en el literal d) de la misma norma, de acuerdo con la modificación introducida por el artículo 80 de la Ley 2277 de 2022, que señala la forma en la cual se tasan las sanciones sin cuantía, así: «Cuando no sea posible establecer la base para tasar la sanción o la información no tuviere cuantía, la sanción será de cero coma cinco (0,5) UVT por cada dato no suministrado o incorrecto, la cual no podrá exceder siete mil quinientas (7.500) UVT».
En ese sentido, una vez reconocido que la conducta sancionable en el caso concreto se limitaba exclusivamente a la falta de remisión de las cuentas contables, la sanción debió liquidarse con fundamento en el literal d) del artículo 651 del Estatuto Tributario, esto es, a razón de 0,5 UVT por cada dato no suministrado. En los anteriores términos, queda expresado el salvamento de voto.
Atentamente, (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 5 Artículo 651. Sanción por no enviar información o enviarla con errores. “1. Una multa que no supere siete mil quinientas (7.500) UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: a) El uno por ciento (1%) de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida;
(…)”