Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2020-00161-01 (5436-2024) Demandante: Guiomar Paz Mera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Socia1 Temas: Pruebas en el proceso contencioso-administrativo y requisitos para considerar su decreto / pruebas que se pueden obtener por medio del derecho de petición ________________________________________________________________ Asunto Decide el despacho el recurso apelación presentado por la Ugpp contra el auto interlocutorio del 27 de mayo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó la prueba documental solicitada en la contestación de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1 Pretensiones 1. Guiomar Paz Mera presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2, en contra de la Ugpp en orden a que se declarara la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho solicitó que se condenara a la Ugpp a i) reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 1 de febrero de 2014, en un monto equivalente al 75% del promedio mensual que resulte del ingreso base de liquidación conformado por los salarios y factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento de los 1 En adelante Ugpp. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00161-01 (5436-2024) Demandante: Guiomar Paz Mera requisitos legales; ii) pagar de manera indexada las mesadas pensionales adeudadas; iii) pagar los intereses moratorios a los que hubiere lugar; iv) asumir las costas del proceso; y v) cumplir el fallo de conformidad con los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA. 1.2.
Providencia recurrida - negación de la prueba documental solicitada en la demanda 3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en auto del 27 de mayo de 2024 denegó el decreto de la prueba solicitada en la contestación de la demanda consistente en requerir al municipio de Santiago de Cali, Secretaría de Educación, para que aportara la «certificación que informe de manera suficiente, inequívoca y sin inconsistencias: (i) la plaza (o categoría) territorial, nacional o nacionalizado docente;
(ii) la fuente de financiación de todos los tiempos acreditados para el reconocimiento de la pensión gracia: a) recursos del situado fiscal, b) recursos propios de las entidades territoriales». 1.3. Recurso de reposición en subsidio de apelación 4. La Ugpp presentó un recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra el auto que negó la prueba documental solicitada en la demanda.
Al respecto señaló que las pruebas negadas cumplían con los requisitos de pertinencia, conducencia, utilidad, oportunidad y licitud; asimismo, que existió un «yerro por parte de este despacho si se tiene en cuanta que por disposición legal, el Decreto 726 de abril de 2018, expedido por el Ministerio de Trabajo, a partir del 01/07/2019, indica que todas las entidades certificadoras de información laboral y factores salariales deberán estar inscritas y expedir dicha información a través del sistema CETIL, y con ella se busca probar el objeto de la defensa y salvaguardar los recursos públicos que en esta oportunidad se están debatiendo».
En ese sentido, pidió que, en aras de salvaguardar los derechos al debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia, ser revocara el auto recurrido. 1.4. Auto que no repone y concede el recurso de apelación 5. El a quo en auto del 29 de agosto de 2024 decidió no reponer la providencia recurrida pues consideró que la Ugpp no acreditó sumariamente haber agotado el derecho de petición de que trata el artículo 173 del Código General del Proceso y que tampoco presentó nuevos argumentos que permitieran reconsiderar la decisión adoptada.
Señaló además que «no se ha desconocido lo pertinente, conducente o útil de la prueba como lo quiere hacer ver el recurrente, sino el incumplimiento de una norma procesal, que impone una exigencia a partir del principio estatuido en el CGP de que es a las partes que en principio les corresponde aportar las pruebas». 3 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00161-01 (5436-2024) Demandante: Guiomar Paz Mera 6.
Ahora bien, por encontrar que el recurso de apelación era procedente contra el auto que niega el decreto de pruebas y que se había interpuesto dentro del término legal correspondiente, el a quo lo concedió en el efecto devolutivo. Así las cosas, dispuso el envío del expediente digital al Consejo de Estado para resolver el recurso indicado. 2.
Consideraciones 2.1. Procedencia del recurso presentado 7. De conformidad con el numeral 7 del artículo 2433 del CPACA el recurso de apelación es procedente contra el auto que niegue el decreto o la práctica de pruebas. 2.2. Competencia 8. Esta Corporación es competente para conocer el presente asunto de conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA que dispone que «el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)».
Asimismo, el despacho es competente para proferir la presente decisión por no ser de aquellos asuntos que deban ser resueltos en sala según lo señalado el artículo 125 ibidem. 2.3. Problema jurídico 9. Se circunscribe a establecer si en el presente asunto ¿la prueba documental solicitada por la demandada debe ser negada por no haber sido solicitada a través del derecho de petición a la secretaría de educación del municipio de Cali? 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Pruebas en el proceso contencioso-administrativo y requisitos para considerar su decreto 10. El artículo 211 del CPACA señala que en lo relativo al régimen probatorio de los procesos que se adelantan ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo se 3 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 4 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00161-01 (5436-2024) Demandante: Guiomar Paz Mera deben aplicar las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso4. 11.
Al respecto, se observa que el artículo 164 del CGP advierte sobre la necesidad de que todas las decisiones judiciales sean tomadas con base en el material probatorio recaudado. Esta disposición establece: «Artículo 164. Necesidad de la prueba. Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso.
Las pruebas obtenidas con violación del debido proceso son nulas de pleno derecho». 12. Ahora bien, comoquiera que la finalidad de la prueba en un proceso judicial es llevar al juez a la certeza de los hechos que se ponen de presente en la demanda o en su contestación para soportar las pretensiones o las excepciones de la defensa, el legislador ha previsto unos medios de prueba que pueden ser decretados por aquel para efectos de llegar a ese convencimiento y con ello resolver los asuntos que le son puestos a su conocimiento.
Para tal efecto, el artículo 165 del CGP ha previsto los medios de prueba de que se puede hacer uso en el marco de un proceso judicial así: «Artículo 165. Medios de prueba. Son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez.
El juez practicará las pruebas no previstas en este código de acuerdo con las disposiciones que regulen medios semejantes o según su prudente juicio, preservando los principios y garantías constitucionales». 13. Así las cosas, es claro que en el proceso contenciosos-administrativo las partes procesales tienen a su alcance diferentes medios de medios de prueba de los que pueden hacer uso para validar los hechos, pretensiones y excepciones que se proponen dentro de este; sin embargo, ha de advertirse que no todas las pruebas que se presenten en el proceso judicial deben obligatoriamente ser decretadas por el juez, pues él como máximo director del proceso y con base en lo dispuesto en el artículo 168 del CGP podrá rechazarlas si encuentra que no cumplen a cabalidad con los criterios de pertinencia, conducencia y utilidad que se han establecido por el ordenamiento jurídico como obligatorios para efecto de que las pruebas sean tenidas como tales.
La norma en comento prevé: «Artículo 168. Rechazo de plano. El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles». 4 En adelante CGP. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00161-01 (5436-2024) Demandante: Guiomar Paz Mera 14.
En relación con los criterios indicados, esta Corporación ha sostenido lo siguiente: «Conducencia: se refiere a aquellos medios aptos o idóneos para probar o establecer determinada circunstancia fáctica. Un ejemplo ilustrará mejor el asunto: el registro civil es una prueba conducente para probar el parentesco. Pertinencia: Según esta característica la prueba debe estar referida al objeto del proceso y versar sobre los hechos que conciernan al debate, es decir, debe tener conexión directa con el problema jurídico a resolver.
Oportunidad. El juez no podrá tener en cuenta las pruebas solicitadas y aportadas por fuera de las oportunidades legales. Utilidad: atañe al aporte o contribución que determinado medio de convicción pueda aportar al proceso, y por ende, a la resolución del litigio. Por ello, la doctrina ha entendido que con esta característica se alude “al poder enriquecedor del convencimiento del juez que determinada prueba conlleva Licitud.
Para valorar una prueba, ésta no debe contravenir derechos fundamentales constitucionales, de lo contrario será nula de pleno derecho»5. 15. De lo expuesto anteriormente, se observa que las pruebas en el proceso contencioso-administrativo i) no son supletorias ni alternativas, sino que pueden ser escogidas libremente por las partes de conformidad con la vocación de utilidad que tengan para la formación del convencimiento del juez y ii) la respectiva decisión judicial que ponga fin al litigio debe fundarse tan solo en aquellas pruebas conducentes, pertinentes y útiles que se hayan allegado al proceso en forma lícita y oportuna. 2.4.2.
De las pruebas que se pueden obtener directamente o través del derecho de petición 16. El artículo 173 del CGP, aplicable a esta jurisdicción en virtud de lo previsto en el artículo 211 del CPACA, señala lo siguiente: «Artículo 173. Oportunidades probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados para ello en este código.
En la providencia que resuelva sobre las solicitudes de pruebas formuladas por las 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 7 de marzo de 2019, C.P. Alberto Yepes Barreiro, número de radicación 11001-03-28-000-2018-00100-00 (acumulado 2018-00096-00 y 2018-00088-00). 6 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00161-01 (5436-2024) Demandante: Guiomar Paz Mera partes, el juez deberá pronunciarse expresamente sobre la admisión de los documentos y demás pruebas que estas hayan aportado.
El juez se abstendrá de ordenar la práctica de las pruebas que, directamente o por medio de derecho de petición, hubiera podido conseguir la parte que las solicite, salvo cuando la petición no hubiese sido atendida, lo que deberá acreditarse sumariamente. […]» [se subraya]. 17. La disposición transcrita guarda relación con el numeral 10 del artículo 78 del CGP, el cual señala que es deber de las partes y sus apoderados «[a]bstenerse de solicitarle al juez la consecución de documentos que directamente o por medio del ejercicio del derecho de petición hubiere podido conseguir». 18.
Las normas anteriores tienen como propósito que el interesado asuma el deber de probar los hechos que alega y de suministrar los elementos necesarios para que la autoridad judicial realice el análisis jurídico correspondiente. De esta forma, la carga del recaudo probatorio recae principalmente sobre las partes, promoviendo así la celeridad y la eficacia del proceso judicial. 19.
En este sentido, si alguna de las partes considera que alguna prueba que no tiene en su poder resultar necesaria, útil y conducente para el proceso, deberá en primer lugar tratar de obtenerla por sus propios medios, haciendo uso de mecanismos como el derecho de petición, ello porque con esto se permite evitar la sobrecarga del sistema judicial y el posible abuso de los recursos estatales, promoviendo que cada parte realice los esfuerzos razonables para obtener los elementos probatorios que respalden sus interesas, ya sea como parte activa o pasiva de un proceso. 2.5.
Análisis del caso concreto 20. En el presente caso la Ugpp en la contestación de la demanda presentó una solicitud probatoria en los siguientes términos: «[s]olicito su señoría que de forma oficiosa requiera al MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, para que allegue certificación que informe de manera suficiente, inequívoca y sin inconsistencias: (i) la plaza (o categoría) territorial, nacional o nacionalizado docente;
(ii) la fuente de financiación de todos los tiempos acreditados para el reconocimiento de la pensión gracia: a) recursos del situado fiscal, b) recursos propios de las entidades territoriales». 21. Se observa que la prueba solicitada es lícita, útil, pertinente y conducente, en relación con las pretensiones de la demanda que se encaminan al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. 7 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00161-01 (5436-2024) Demandante: Guiomar Paz Mera 22.
Ahora, si bien como lo advirtió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la Ugpp no aportó prueba siquiera sumaria que permitiera evidenciar que esta entidad solicitó la prueba a través del derecho de petición a la secretaría municipal de Cali, lo cual conllevaría a confirmar la decisión del a quo; sin embargo, el despacho observa que el asunto gira en torno al reconocimiento de una prestación pensional, que guarda estrecha relación el derecho fundamental de la seguridad social. 23.
Así, aunque la decisión de denegar la prueba solicitada resulta ajustada a la normativa procesal, considera este despacho que resulta apropiado acceder a la solicitud probatoria de la Ugpp, pues aquella propiamente no está llamada a beneficiar los intereses de esta entidad sino a enriquecer e incrementar el caudal probatorio existente a efectos de determinar si la demandante cumple con los requisitos que le permitan el reconocimiento de la pensión pretendida. 24.
Además, es relevante señalar que el proceso aún se encuentra en la etapa de primera instancia, una fase en la cual el ordenamiento procesal permite una mayor amplitud y flexibilidad en cuanto al decreto y práctica de pruebas, a diferencia de la segunda instancia, donde las posibilidades probatorias son más restringidas y limitadas en su alcance. 25.
De conformidad con lo expuesto y atendiendo a que las pruebas se solicitaron con la contestación de la demanda, es decir, dentro de una de las oportunidades habilitadas por el artículo 212 del CPACA, el despacho revocará el auto recurrido. En consecuencia, devolverá el expediente al tribunal de origen para que allá se dé trámite a la solicitud probatoria realizada por la Ugpp.
En mérito de lo expuesto, este despacho
RESUELVE
Primero. Revocar el auto interlocutorio del 27 de mayo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó la prueba documental solicitada por la Ugpp en la contestación de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al tribunal administrativo de origen para que allá se tramite la solicitud probatoria presentada por la Ugpp.
Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. 8 Radicado: 76001-23-33-000-2020-00161-01 (5436-2024) Demandante: Guiomar Paz Mera Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA DFMS