25000234100020250047701 — Consejo de Estado

Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-00477-01 Demandante: CAJA DE AUXILIOS Y PRESTACIONES DE LA ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES - CAXDAC Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA Tema: Improcedencia de la acción de cumplimiento por la existencia de otros medios de defensa judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 6 de mayo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó las pretensiones de la acción de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento La Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (en adelante CAXDAC), actuando a través de apoderado judicial1, promovió acción de cumplimiento en contra de la Superintendencia Financiera en la que pretende se dé cumplimiento al mandato establecido en el artículo 9 del Decreto 1283 de 19942 y el artículo 2 del Decreto 824 de 20013.

Conforme lo anterior, formuló a título de pretensión lo siguiente: […] se ordene a la entidad accionada, Superintendencia Financiera de Colombia fijar el porcentaje máximo para gastos de administración de Caxdac, teniendo en cuenta 1 El abogado Guillermo Otálora Lozano. 2 “Por el cual se establece el régimen de la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Caxdac”. 3 “ Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 1283 de 1994”.

Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: CAXDAC es una caja privada de pensiones que administra el régimen de prima media con prestación definida de los aviadores civiles. Fue creada mediante el Decreto 1015 de 1956, como entidad sin ánimo de lucro.

A través de la Resolución 237 de 2018 «Por la cual se imparte una autorización a la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles “Caxdac”», la Superintendencia Financiera resolvió «autorizar que el porcentaje máximo de las transferencias realizadas por los empleadores, que puede ser utilizado por CAXDAC para sufragar sus gastos de administración, corresponderá al valor de la comisión autorizada para el año inmediatamente anterior […]» y, seguidamente, fijó la fórmula a seguir para determinar dicho monto.

En escrito radicado a la entidad accionada, el 11 de enero de 2023, CAXDAC expuso la situación de continuidad de la administradora, proponiendo que para financiar sus gastos de funcionamiento se le permita cobrar una comisión sobre los activos legales administrados en el periodo 2023-2035. Por medio de acto administrativo identificado bajo el radicado 2023002496-007-000 del 2 de octubre de 2023, la Superintendencia Financiera analizó la propuesta de financiamiento de la solicitante y le indicó que: […] Resulta mandatorio para Caxdac que las reservas de los fondos pensionales por ella administradas solo sean destinadas al pago de las obligaciones pensionales a su cargo y, en esa medida, no es procedente, de modo alguno, disponer de la mismas para cubrir comisiones de administración. A solicitud de CAXDAC, la anterior respuesta fue complementada por la entidad en oficio 2023140369-004-000 del 22 de febrero de 2024, al interior del cual se explicó que la Superintendencia Financiera carece de competencia para resolver los asuntos de sostenibilidad financiera del peticionario y que este debe adelantar ante las entidades regulatorias correspondientes las gestiones para resolver los inconvenientes relatados.

El 20 de diciembre de 20244, la parte actora solicitó a la Superintendencia Financiera el cumplimiento del artículo 9 del Decreto 1283 de 1994 y del artículo 2 del Decreto 4 Indice 02, expediente digital de primera instancia. Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentario 824 de 2001 y, por tanto, que: (i) fije el porcentaje máximo para gastos de administración teniendo en cuenta los activos legales administrados por CAXDAC y (ii) establezca los parámetros a partir de los cuales la junta directiva de la entidad accionante debe fijar la comisión de administración. Al anterior escrito contestó la accionada en oficio 2024183164-002-000 del 6 de marzo de 2025.

Sostuvo que «no es de recibo afirmar que con la respuesta otorgada a través del radicado 2023002496-007, no se estaría dando cumplimiento a las normas que sobre comisión de administración son aplicables a esa administradora, por las razones que en su momento fueron expuestas». 1.3. Fundamentos de la solicitud de cumplimiento CAXDAC sostuvo que, para cumplir con su labor de garantizar el derecho a la seguridad social de sus afiliados, contenido en el Decreto 1015 de 1956 y en la Ley 100 de 1993, debe disponer de recursos suficientes para cubrir sus gastos de administración. Explicó que estos recursos provienen, entre otras fuentes, de los fondos propios derivados de los rendimientos superiores al interés técnico sobre los aportes realizados por las empresas y los afiliados.

Precisó que la determinación del porcentaje máximo que la caja puede destinar a gastos de administración está sujeto a autorización de la Superintendencia Financiera, en virtud del artículo 9 del Decreto Ley 1283 de 1994. Para la parte actora, dicha disposición impone a la Superintendencia un deber claro, expreso y exigible, el cual puede hacerse efectivo mediante la acción de cumplimiento, en tanto se trata de una actuación necesaria para garantizar la operatividad de CAXDAC.

Planteó que el Decreto 824 de 2001 faculta a la Superintendencia Financiera para tener en cuenta, al momento de fijar dicho porcentaje, la totalidad de los recursos que CAXDAC recibe por concepto de asunción de riesgos pensionales. Desde esta perspectiva, subrayó que la fijación del porcentaje de gastos de administración no depende de una facultad discrecional, sino que corresponde a un deber legal de esa autoridad, necesario para la sostenibilidad de la operación. Alegó que, aunque la Superintendencia expidió la Resolución 237 de 2018 para fijar el porcentaje en comento, esta se basó en ingresos por transferencias derivadas de cálculos actuariales que, según el artículo 3 de la Ley 860 de 2003, cesaron a partir de 2024.

En consecuencia, razonó que ya no existe base para aplicar ese porcentaje, lo que ha generado un vacío normativo que impide a CAXDAC cubrir sus gastos de administración desde esa anualidad. Aseveró que la accionada ha incumplido su deber legal bajo el argumento de que las reservas pensionales son recursos parafiscales con destinación específica.

Sin Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co embargo, aclaró que los gastos de administración son parte esencial de la atención de los derechos pensionales, pues sin ellos no hay forma de operar.

Así, la negativa de la Superintendencia desconoce tanto el mandato invocado en cumplimiento como el principio constitucional de sostenibilidad del sistema. Finalmente, planteó que el fundamento fáctico de la Resolución 237 de 2018 desapareció en 2024, cuando cesaron las transferencias contempladas en el artículo 3 de la Ley 860 de 2003, dando lugar al decaimiento del acto administrativo.

En consecuencia, consideró que la Superintendencia Financiera debe expedir una nueva resolución que establezca un porcentaje aplicable sobre la totalidad de las sumas administradas por CAXDAC. 1.4. Admisión, notificación e intervenciones. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Veintiséis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, D. C., el cual, a través de auto del 26 de marzo de 2025, declaró su falta de competencia para conocer del medio de control y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Así las cosas, por auto del 2 de abril de 2025, el Magistrado Ponente del referido Tribunal admitió la acción de cumplimiento y ordenó la notificación de la entidad demandada5 y del Ministerio Público6. Realizadas las notificaciones correspondientes7, se recibieron las siguientes intervenciones: 1.4.1 La Superintendencia Financiera A través del mandatario judicial designado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de cumplimiento.

Precisó que ya cumplió con el mandato legal invocado por la parte actora mediante la expedición de la Resolución 237 de 2018, en la cual se fijó una fórmula para determinar el porcentaje máximo de comisión que CAXDAC puede aplicar para cubrir sus gastos de administración. Según la entidad, aunque el artículo 3 de la Ley 860 de 2003 estableció el año 2023 como plazo máximo para que las empresas realizaran sus transferencias, la accionante continuó percibiendo recursos durante el año 2024 por parte de empleadores que aún no habían completado el pago del cálculo actuarial, de manera que la caja sigue recibiendo cotizaciones que permiten aplicar la comisión fijada por la Resolución 237 de 2018. 5 Notificación enviada al correo electrónico notificaciones_ingreso@superfinanciera.gov.co 6 Notificación enviada a los correos electrónicos vlemus@procuraduria.gov.co y procjudadm7@procuraduria.gov.co 7 Indices 7 y 8 del expediente digital de primera instancia. Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, consideró improcedente fijar un porcentaje de comisión adicional sobre las reservas administradas, pues tal medida contravendría el artículo 9 del Decreto 1283 de 1994, el artículo 20 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 48 de la Constitución, que prohíben utilizar recursos de las reservas pensionales para gastos distintos a la seguridad social, incluyendo los gastos administrativos.

Por último, aclaró que su competencia se limita a autorizar un porcentaje máximo para gastos de administración, sin que ello implique una obligación de garantizar la operación de CAXDAC. 1.4.2 Jaime Alberto Aluja Venero, José Jesús Jaramillo Birkigt y Antonio Eduardo García Ávila Los mencionados, quienes se identificaron como empleados retirados de la aviación civil y pensionados a través de CAXDAC, allegaron intervenciones solicitando la prosperidad de las pretensiones del mecanismo constitucional.

Resaltaron la labor de la entidad accionante en la gestión de los recursos pensionales y el pago de las prestaciones a su cargo. Asimismo, insistieron en la necesidad de que la Superintendencia Financiera garantice la asignación de la comisión de administración para permitir la continuidad operativa de CAXDAC, advirtiendo las consecuencias negativas que acarrearía para el sistema y los afiliados la desaparición de la caja. 1.5.

Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, concluyó la primera instancia mediante sentencia del 6 de mayo de 2025 en la que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento. En su análisis, consideró que las normas invocadas imponen un deber claro y exigible a la Superintendencia Financiera.

Sin embargo, concluyó que dicho deber ya fue cumplido mediante la expedición de la Resolución 237 de 2018, la cual fijó el porcentaje máximo de comisión para los gastos de administración de CAXDAC. El a quo determinó que en relación con este acto administrativo no se han presentado los escenarios que dan lugar al decaimiento, por lo que sigue produciendo efectos hacia el futuro.

Por ello, no se acreditó un incumplimiento por parte de la Superintendencia accionada. Adicionalmente, comentó que CAXDAC no puede usar las reservas pensionales que administra para fines distintos a los legalmente previstos, y que autorizar una nueva comisión sobre dichas reservas iría en contra del carácter parafiscal de esos recursos.

Añadió que la acción de cumplimiento no es el mecanismo adecuado para resolver disputas relacionadas con derechos subjetivos o la viabilidad operativa de Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la caja, por lo que consideró improcedentes las intervenciones de los señores García Ávila, Jaramillo Birkigt y Aluja Venero.

Esta decisión se notificó personalmente el 14 de mayo de 2025. 1.6. Impugnación8 Por oficio del 19 de mayo de 2025, CAXDAC cuestionó que el tribunal omitió valorar el memorial en el que se refirió a la contestación de la accionada, lo cual fue determinante para el fallo, ya que este documento desvirtuaba la premisa central de la sentencia consistente en que CAXDAC aún recibe transferencias que permiten aplicar la comisión fijada en la Resolución 237 de 2018.

Indicó que las transferencias posteriores a 2023 corresponden únicamente a rezagos por mora, no a flujos regulares, por lo que la base fáctica del acto administrativo desapareció y ha operado su decaimiento. Insistió en que actualmente no existen ingresos por transferencias de cálculo actuarial, por lo que la Superintendencia Financiera debe fijar un nuevo porcentaje de comisión aplicable sobre «la totalidad de las sumas que por concepto de la asunción de los riesgos pensionales de sus afiliados recibe CAXDAC», conforme al artículo 2 del Decreto 824 de 2001.

Rebatió la afirmación del tribunal según la cual la comisión de administración sería ajena al carácter parafiscal de los recursos pensionales, señalando que si así fuera, tampoco podrían cobrarse comisiones sobre cotizaciones o transferencias, las cuales también son recursos parafiscales. 1.7. Actuaciones en segunda instancia 1.7.1.

Auto para mejor proveer Por medio de auto del 24 de junio de 2025, el Despacho Ponente requirió al apoderado de la parte actora para que aportara la trazabilidad del otorgamiento de los poderes a través de mensaje de datos, en los términos que indica el artículo 5 de la Ley 2213 de 2022, o en su defecto, se constate la presentación personal del mandato, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 1564 de 2012.

Lo anterior fue acatado por el abogado Guillermo Otalora Lozano en memorial allegado el 1 de julio de 2025. En escrito del 3 de julio de 20259, la Superintendencia Financiera reparó que el correo electrónico del 6 de marzo de 2025, aportado por el apoderado de CAXDAC como sustento del poder que le fue otorgado, no fue remitido por una persona que, 8 Índice 26 expediente digital de primera instancia. 9 Índice 16 del expediente digital de Samai.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por CAXDAC el 19 de mayo de 2025, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 201110, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 19 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento. Con tal fin, deberá absolverse la siguiente pregunta: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (ii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento del artículo 9 del Decreto 1283 de 1994 y el artículo 2 del Decreto 824 de 2001 en el sentido de fijar el porcentaje máximo para gastos de administración de la accionante, teniendo en cuenta la totalidad de las sumas que por concepto de asunción de los riesgos pensionales de sus afiliados recibe CAXDAC? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) constitución en renuencia; (iii) procedencia de la acción de cumplimiento y (iv) análisis del caso concreto. 10 Modificado por la Ley 2080 de 2021. Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.1.

Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».

En igual sentido, el artículo 1 de la Ley 393 de 1997 precisa que «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional11: […] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos 11 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vigentes (Art. 1.º)12. b) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8.º). c) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Superintendencia Financiera de Colombia antes 12 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

A partir de los hechos expuestos en la demanda y los documentos aportados con ésta, se tiene que, el 20 de diciembre de 2024, CAXDAC radicó ante la autoridad accionada escrito de constitución en renuencia en el cual solicitó el cumplimiento del artículo 9 del Decreto 1283 de 1994 y del artículo 2 del Decreto reglamentario 824 de 2001 y, por tanto, que: (i) fije el porcentaje máximo para gastos de administración teniendo en cuenta los activos legales administrados por CAXDAC y (ii) establezca los parámetros a partir de los cuales la junta directiva de la entidad accionante debe fijar la comisión de administración. De esta radicación, la parte actora aportó la siguiente constancia: Al anterior escrito contestó la accionada en oficio 2024183164-002-000 del 6 de marzo de 2025.

La entidad reiteró los argumentos contenidos en la respuesta emitida bajo el radicado 2023002496-007. Indicó que, la solución de fondo de los inconvenientes financieros que afectan a la caja debe ser gestionada ante las entidades regulatorias competentes. Asimismo, insistió en la imposibilidad de destinar recursos de las reservas y sus rendimientos en gastos de administración. En todo caso, la referida contestación se efectuó ampliamente superados los 10 días que prevé el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 tras los que, si la autoridad ha guardado silencio, se entiende constituida en renuencia. Conforme con lo anterior, la Sala entiende agotado el requisito de procedibilidad frente a la Superintendencia Financiera de Colombia, según lo dispuesto en el 13 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 y respecto de las normas invocadas en el escrito inicial. 2.3.3.

De la procedencia de la acción de cumplimiento Previo a abordar el estudio de procedencia y con ocasión de los memoriales allegados por las partes tras el auto del 24 de junio de 2025, esta Sala advierte que, conforme a la trazabilidad electrónica allegada al expediente, el poder judicial fue remitido desde la dirección de correo electrónico mpadilla@caxdac.com, perteneciente a la señora María Lucía Padilla Tamara, quien se identifica como coordinadora jurídica de CAXDAC.

Ahora, si bien el inciso cuarto del artículo 5 de la Ley 2213 de 2022 establece que «Los poderes otorgados por personas inscritas en el registro mercantil, deberán ser remitidos desde la dirección de correo electrónico inscrita para recibir notificaciones judiciales», dicha exigencia no es predicable en este caso, por cuanto CAXDAC no se encuentra inscrita en el registro mercantil, y, además, del certificado de existencia y representación legal expedido por la Superintendencia Financiera no se deriva la inscripción de una dirección electrónica para efectos de notificaciones judiciales.

Por ende, la norma en cita no resulta aplicable a la entidad accionante ni puede ser usada como fundamento para cuestionar la validez del poder conferido, de manera que se entiende acreditada su validez ya que siguió en su otorgamiento los requisitos de ley. A través del presente mecanismo constitucional, CAXDAC pretende que se le ordene a la Superintendencia Financiera de Colombia que, en observancia del artículo 9 del Decreto 1283 de 1994 y el artículo 2 del Decreto 824 de 2001, la entidad fije el porcentaje máximo para gastos de administración de la caja teniendo en cuenta la totalidad de sumas que esta recibe por concepto de asunción de riesgos pensionales de sus afiliados.

Según se observa, la controversia que existe entre CAXDAC y la Superintendencia accionada escapa del ámbito de acción del juez de cumplimiento, toda vez que encierra un debate jurídico que surgió a propósito de la negativa de la entidad de aplicar la propuesta de la accionante consistente en permitirle financiar sus gastos de administración «cobrando una comisión sobre los activos legales administrados para el periodo 2023-2035».

Dicha decisión que fue determinada en los actos administrativos del 11 de enero14 y del 2 de octubre15 de 2023, por medio de los cuales se dio respuesta a la petición elevada por el actor el 11 de enero de la misma anualidad. 14 Radicado 2023002496-007-000. 15 Radicado 2023140369-004-000. Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, de la lectura del escrito de demanda y de las actuaciones adelantadas en sede administrativa que obran en el expediente, la Sala advierte que, ante las dificultades de financiamiento derivadas de la aplicación del artículo 3 de la Ley 860 de 2003, el demandante se encuentra inconforme con la fórmula prevista en la Resolución 237 de 201816, mediante la cual la Superintendencia Financiera fijó el porcentaje máximo que puede utilizar CAXDAC para sufragar sus gastos de administración. En ese contexto, a manera de propuesta, solicitó a la entidad accionada permitir la financiación de dichos gastos con base en conceptos no contemplados en dicha resolución: El escenario de sostenibilidad financiera de CAXDAC en el horizonte 2023-2035, financiando los gastos de funcionamiento o comisión de la administradora desde los fondos legales administrados sugiere que el portafolio debe rentar a una tasa anual de IPC + 0,89%.

Además, se identifica como viable una estrategia de inmunización del portafolio, en la que se optimice el componente de renta fija en un 76% del portafolio con cupones promedio para el periodo 2023-2035 entre 6,29% y 6,77%, niveles que se encuentran presentes, por ejemplo, en las emisiones vigentes de deuda pública local y del exterior en tasa fija y en UVR.17 En consecuencia, en el oficio del 2 de octubre de 2023, la Superintendencia dio respuesta a la petitoria indicando que: En atención a lo anterior, para atender sus gastos de administración Caxdac se financia con el porcentaje indicado en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993 sobre el ingreso base de cotización y con el porcentaje señalado en el artículo 9 del Decreto Ley 1283 de 1994 autorizado por esta Superintendencia mediante Resolución No. 0237 del 26 de febrero de 2018 Ahora bien, en relación con la afectación de las reservas pensionales para financiar los gastos de administración de Caxdac, esta superintendencia lo considera improcedente, pues las reservas tienen una destinación específica que es la atención de los derechos pensionales de los afiliados por tratarse de recursos parafiscales, lo cual se encuentra fundamentado en la regulación aplicable a esa Caja18. […] En ese orden, resulta mandatorio para Caxdac que las reservas de los fondos pensionales por ella administradas solo sean destinadas al pago de las obligaciones pensionales a su cargo y, en esa medida, no es procedente, de modo alguno, disponer de la mismas para cubrir comisiones de administración.19 Posteriormente, esta respuesta fue complementada por medio de oficio del 22 de febrero de 2024 en el cual la entidad reiteró que: 16 Por la cual se imparte una autorización a la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles “Caxdac”» 17 Índice 002 del expediente de primera instancia en SAMAI. 18 En Orden Administrativa 2021069672-000-000 emitida por la Delegatura para Pensiones a Caxdac se manifestó lo siguiente: “los aportes a la seguridad social atienden la finalidad para los cuales fueron dispuestos o creados, que han sido reconocidos por la Corte Constitucional como aportes parafiscales, de manera tal que no resulta viable que se disponga libremente de este tipo de recursos para fines distintos, en tanto legalmente tienen como destinación la financiación de las prestaciones que el Sistema reconoce”. 19 Índice 002 del expediente de primera instancia en Samai.

Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, esta Superintendencia mediante radicado 2023002496-007-000, se pronunció indicando cuáles son las fuentes legales de financiación disponibles para atender los gastos de administración de la Caja, y aclarando que resulta improcedente afectar las reservas pensionales o sus rendimientos para financiar dichos gastos, debido a que estos recursos, constitucionalmente, tienen como destinación específica la atención de los derechos pensionales de los afiliados20.21 Si bien en el acápite de las pretensiones la parte actora solicita que se ordene a la Superintendencia Financiera de Colombia fijar el porcentaje máximo que CAXDAC puede destinar a cubrir sus gastos de administración, lo cierto es que dicho porcentaje fue establecido mediante la Resolución 237 de 2018.

Así, la inconformidad real de la accionante radica en la imposibilidad de aplicar dicho porcentaje sobre las reservas pensionales administradas por la caja, lo cual fue expresamente planteado ante la entidad demandada y resuelto de forma negativa a través de los oficios que obran en el expediente. En este sentido, se observa que el núcleo del debate planteado en la actuación administrativa coincide con el objeto de la presente acción, al girar ambos en torno a la viabilidad de financiar los gastos operativos de CAXDAC con cargo a recursos distintos a los contemplados en la citada resolución. Lo expuesto evidencia que, aun cuando en este escenario se solicita el cumplimiento del artículo 9 del Decreto 1283 de 1994 y el artículo 2 del Decreto 824 de 2001, lo cierto es que el fondo de la controversia plantea una discusión que debió ser conocida por el juez de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho estipulada en el artículo 138 del CPACA contra los actos administrativos del 11 de enero y del 2 de octubre de 2023.

Lo anterior, puesto que en dicho medio de control la accionante tenía la posibilidad de cuestionar la negativa de la Superintendencia Financiera de permitir financiar sus gastos de administración con cargo a «la totalidad de las sumas que por concepto de asunción de los riesgos pensionales de sus afiliados recibe Caxdac», lo que coincide con lo pretendido en el mecanismo constitucional de la referencia. 20La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-179 de 1997, al declarar la exequibilidad del artículo 3 del precitado Decreto 1283, enfatizó en que “… los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen como función el reconocimiento y pago de pensiones (..), que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos parafiscales.

Por lo tanto, en ningún caso, esos fondos pueden ser afectados a fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico y su manejo debe realizarse teniendo en cuenta la especificidad de su función.” Merced a sus especiales características, los aportes efectuados por las empresas civiles de aviación a Caxdac, en los términos de la normatividad a la que se ha hecho referencia, son ubicables dentro de esta cateoría de las contribuciones parafiscales que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte se encuentra a mitad de camino entre las tasas y los impuestos, por cuanto siendo el fruto de la soberanía fiscal del Estado son obligatorias y se imponen a un grupo, gremio o colectividad que, con los recursos recaudados, satisface sus necesidades e intereses.” (Negrilla de fuera de texto) 21 Índice 002 del expediente de primera instancia en Samai.

Lo anterior, de conformidad con la previsión del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, según el cual, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial a su disposición, salvo que el accionante acredite que se enfrente a un perjuicio grave e inminente. Frente a esto último, no se observa que en el escrito inicial CAXDAC señalara que, de no concederse lo pretendido, la caja se enfrentara a dicha clase de perjuicios, por lo que no hay lugar a la flexibilización del requisito de procedencia en el caso de análisis.

En consecuencia, se advierte el actor contaba con otros medios de defensa judicial para perseguir lo pretendido a través de la acción de cumplimiento de la referencia, por lo cual se torna improcedente al no superarse el requisito de subsidiariedad. Por tanto, la decisión del a quo que estudió de fondo el asunto para negar lo peticionado será revocada por las razones señaladas en esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 6 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda presentada por CAXDAC para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento por las razones expuestas en esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente Demandante: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles - CAXDAC Demandado: Superintendencia Financiera de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2025-00477-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Con aclaración de voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.