CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 1.º de marzo de 2022. Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00441-00 Actor: Héctor Tapiero Huelgos Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro. Tema: Tutela contra providencia judicial.

Reliquidación pensión ex funcionario INPEC. Decisión: Declara improcedente la acción de tutela - Falta de relevancia constitucional y motivación de la vulneración alegada. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Héctor Tapiero Huelgos, actuando en nombre propio, contra el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, por proferir las sentencias del 16 de diciembre de 2019 y 29 de julio de 2021, respectivamente, a través de las cuales se le negó la pretensión de reliquidación pensional con la inclusión de todo los factores devengados durante el último año de servicios, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia.

ANTECEDENTES

1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El señor Héctor Tapiero Huelgos, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la UGPP con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció y reliquidó su pensión, al considerar que tiene derecho a un monto superior, esto es, al 75% de todos lo devengados durante el último año de servicios.

El asunto fue desatado en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué que, a través de sentencia del 16 de diciembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia del 29 de julio de 2021. Al respecto, el accionante considera que las autoridades judiciales que conocieron de su demanda vulneran sus derechos fundamentales, en tanto, las decisiones por estas proferidas, incurren de defecto sustantivo y fáctico al desconocer que pertenece al régimen pensional exceptuado contenido en la Ley 32 de 1986, donde el único requisito de pensión es el de 20 años de servicio, sin tener en cuenta la edad, y que su liquidación se debe fundamentar en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, y no, en el Decreto 1158 de 1994. 1.1.1.

Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…] 11.1. Se conceda la presente acción de tutela por la abierta vulneración de los derechos fundamentales expuestos a lo largo de este escrito y por los defectos fácticos y sustantivo enunciados. 11.2. Se deje sin efectos las sentencias de 16 de diciembre de 2019 y 29 de julio de 2021 proferida por las autoridades judiciales accionadas, y se concedan las pretensiones de la demanda ordenando liquidar la pensión hasta la fecha de retiro del servicio, con el último año de servicio y conforme los factores salariales del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 sobre los que se me hizo descuento de aportes durante toda la vida laboral en el cuerpo de custodia y vigilancia INPEC, conforme lo establecido en la resolución número RDP 038076 del 17 de diciembre de 2014 y a la Circular número 000027 del 12 de junio de 2013. […]».

1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA. Mediante auto del 20 de enero de 2022, la Consejera ponente admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y al Juez Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, en calidad de accionados, y, ii) a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U.G.P.P, como tercera con interés, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Tribunal Administrativo del Tolima. El magistrado ponente de la decisión acusada, mediante escrito del 25 de enero de 2022, advirtió que la acción de tutela se torna improcedente ante la ausencia de vulneración de derechos fundamentales, para lo cual, transcribió la totalidad de las consideraciones en esta expuestas. 1.3.2.

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. El ente previsional, a través de oficio del 25 de enero de 2022, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, se niegue la pretensión de amparo, teniendo en cuenta: i) la inexistencia de un perjuicio irremediable o la vulneración de derechos fundamentales; ii) en el asunto existe cosa juzgada; iii) el mecanismo constitucional no es el idóneo para pretender el reconocimiento de prestaciones económicas y; iv) las decisiones cuestionadas son producto de la autonomía de los jueces naturales de la causa.

II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) actuaciones judiciales relevantes adelantadas en el trámite contencioso cuestionado y, iv) los requisitos de la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada en el caso concreto.   2.1.

COMPETENCIA    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Tolima y otro.

2.2. LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

2.3. ACTUACIONES JUDICIALES RELEVANTES ADELANTADAS EN EL TRÁMITE CONTENCIOSO CUESTIONADO EN SEDE CONSTITUCIONAL. Para mayor claridad, la Sala se permite hacer un recuento de las actuaciones adelantadas en el expediente contencioso cuestionado, así: - El señor Héctor Tapiero Huelgos prestó sus servicios al INPEC del 8 de junio de 1982 al 15 de diciembre de 2015, esto es, por un lapso de 33 años, 6 meses y 7 días. - Mediante Resolución 21709 del 22 de diciembre de 2011, la extinta CAJANAL reconoció en favor del actor una pensión de jubilación, equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante los 10 últimos años de servicio, tomando como factor salarial solamente el sueldo. - Con Resolución RDP 038076 del 17 de diciembre de 2014, la UGPP reliquidó la pensión del señor Tapiero Huelgos, con fundamento en lo devengado durante el último año de servicios, de acuerdo con los factores salariales contenidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. - A través de Resolución RDP 013300 del 30 de marzo de 2017, la UGPP negó la solicitud de reliquidación elevada por el actor, con el fin de que le fueren incluidos otros factores como viáticos, la prima de riesgo y el subsidio de unidad familiar, con ocasión de nuevos tiempos de servicios.

Decisión confirmada a través de Resolución RDP 025532 del 20 de junio de 2017. - El accionante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la UGPP, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos que negaron la solicitud de reliquidación pensional, con la inclusión de nuevos factores; cuyo conocimiento, con radicado 73001-33-33-004-2018-00028-00, correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué que, a través de sentencia del 16 de diciembre de 2019, negó las pretensiones propuestas. - El accionante impetró recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo del Tolima, a través de sentencia del 29 de julio de 2021, confirmando lo resuelto por el a quo, bajo las siguientes consideraciones: «[…] Analizado lo anterior, y atendiendo la nueva línea de nuestro máximo órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, se advierte que al señor HECTOR TAPIERO HUELGOS la normatividad aplicable para el reconocimiento pensional, en lo atinente a edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo era la contenida en la Ley 32 de 1986, pero su ingreso base de liquidación se debía realizar de conformidad a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que en el sub judice correspondería al 75% de los factores salariales sobre los que hizo cotizaciones durante los últimos 10 años de servicios, y que se encuentran previstos en el Decreto 1158 de 1994.

En ese orden de ideas, si bien como lo afirma el accionante en la Resolución No. RDP038076 de 17 de diciembre de 2014, para establecer el ingreso base de liquidación se incluyen factores salariales diferentes a los establecidos en el Decreto 1158 de 1994, tales como auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación servicios prestados, prima de navidad, prima de vacaciones y que en la misma resolución se ordenó realizar descuentos para pensión de no haberse realizado, lo cierto es que tal y como lo afirma la entidad en la Resolución RDP013300 de 30 de marzo de 2017, por favorabilidad no debe reliquidarse.

En efecto, si la entidad procediera a reliquidar la pensión del accionante en los términos de la posición actual del Consejo de Estado, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, deberán incluirse los factores sobre los que se efectuaron cotizaciones de los últimos 10 años anteriores al retiro del servicio, del 16 de diciembre de 2005 al 15 de diciembre de 2015.

En cambio, al revisar la forma en que se encuentra liquidada la pensión del demandante, se advierte que fueron incluidos otros factores que no se encuentran contemplados en la Ley 100 de 1993 y únicamente fueron liquidados por un año de servicio, desde 1 de julio de 2013 y el 30 de junio de 2014. En este sentido, del contenido de las resoluciones demandadas, se aprecia que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP en aplicación del principio de favorabilidad se abstuvo de modificar el reconocimiento que ya le había sido efectuado al señor HÉCTOR TAPIERO HUELGOS, pues lo cierto es que debió haber tomado como base el promedio de lo devengado o cotizado durante los ultimo diez (10) años de servicios, es decir, siguiendo las reglas establecidas en el régimen de transición del Sistema General de Pensiones, así mismo, para establecer el Ingreso Base de Liquidación debió tener en cuenta los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 Revisado el expediente, se aprecia a folio 43 certificación del Director y Pagador del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad Carcelario Justicia y Paz Espinal Tolima, en la que indica que el señor Héctor Tapiero Huelgos devengó durante el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2014 al 16 de diciembre de 2015, se causaron a su favor comisión de servicio o desplazamiento, no es posible tenerlos en cuenta, en tanto por favorabilidad no se reliquidará la pensión del accionante como se explicó. […]».

2.4. REQUISITOS DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL E IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS GENERADORES DE LA VULNERACIÓN ALEGADA EN EL CASO CONCRETO. Se observa que la parte actora, si bien acude al juez de tutela en protección de sus derechos fundamentales, con ocasión de las sentencias proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, de negar la pretensión de reliquidación pensional de su mesada pensional, en un 75% del promedio de todo lo devengado durante el último año de servicios, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuáles fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el señor Tapiero Huelgos se limita a insistir en los argumentos de legalidad ya expuestos ante los Jueces naturales del asunto y desatados por estos, de por qué, según su entender, debe ordenarse la reliquidación de su mesada pensional con fundamento en la Ley 32 de 1986 y el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.

Y, si bien es cierto identifica que las decisiones acusadas se encuentran, presuntamente, incursas en defectos fácticos y sustantivo, la motivación de su decir, como ya se dijo, es la reiteración de argumentos de legalidad, los cuales deben ser desatados por el Juez natural del asunto, como en efecto sucedió. Dicho lo anterior, la Sala advierte que si bien las decisiones adoptadas por la autoridad accionada desataron desfavorablemente su pretensión de reliquidación pensional, y, por lo mismo, resultan contrarias a sus intereses, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando omite explicar constitucionalmente hablando el porqué de su decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos propios del juez natural del asunto.

En este punto, no puede pretender la parte actora que el juez de tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intención de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es un mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere un mínimo de argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión judicial adoptada.

Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala se permite aclarar la confusión presentada por el accionante, en el sentido de que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima de ninguna manera resulta contradictoria, y mucho menos, desconoce su condición de beneficiario del régimen especial contenido en la Ley 32 de 1986, sino que, en cuanto a la integración de su IBL se debe «realizar de conformidad a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que […] correspondería al 75% de los factores salariales sobre los que hizo cotizaciones durante los últimos 10 años de servicios, y que se encuentran previstos en el Decreto 1158 de 1994. […]», tal como se señaló en la decisión acusada.

Y, es por ello, que el Tribunal accionado en acatamiento del principio de favorabilidad, resolvió negar la pretensión de reliquidación pensional elevada por el señor Tapiero Huelgos, al advertir, que de proceder a lo solicitado, con fundamento en la normatividad aplicable al caso, en concordancia con la postura jurisprudencial del Alto Tribunal de lo Contencioso vigente, pudiere afectarse el monto ya reconocido; toda vez que, en su momento, la UGPP resolvió reajustar su pensión con fundamento en lo percibido durante el último año de servicios, incluyendo factores salariales no contenidos en el Decreto 1158 de 1994, resultándole, entonces, más favorable el estado actual de su situación pensional..

Sobre los requisitos de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos vulneradores, la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.   […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.»   De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales de la relevancia constitucional ni de la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alegada; razón por la cual, la Sala DECLARARÁ IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Héctor Tapiero Huelgos, contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,  III.

FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Héctor Tapiero Huelgos, contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por secretaría general de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.