66001233100020100037501 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 16 de agosto de 2022 Radicado: 66001-23-31-000-2010-00375-01 (52139) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas Demandados: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: Acción de reparación directa Temas: reparación directa – daño especial – ausencia de acreditación del daño. Síntesis del caso: el demandante solicitó la declaratoria de la responsabilidad patrimonial de las entidades demandadas por el daño que se habría originado con la expedición de una ley que declaró de interés público algunas franjas de terreno. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 26 de junio de 2014, que declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción1.

Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 14 de octubre de 2010 Rufino Santacoloma Villegas presentó una demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, del Instituto Nacional de Vías (Invias), del Instituto Nacional de Concesiones (INCO), del departamento de Risaralda, y del municipio de Dosquebradas, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “1.

Que se declare administrativa y solidariamente responsables a las entidades accionadas por el daño originado con la Ley 1228 de 2008, entidades a favor de las cuales se declaró de interés público las franjas de 1 El Consejo de Estado es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA).

Radicado: 66001-23-31-000-2010-00375-01 (52139) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas Demandados: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: reparación directa Decisión: revocar la sentencia y negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 2 de 8 retiro obligatorio sobre los bienes inmuebles relacionados en los hechos de esta demanda y objeto de la misma […]”. 2.

Los perjuicios reclamados se resumen así: Tipo de perjuicio Valor Materiales • Daño emergente consolidado: $225’300.100 • Daño emergente futuro: por una suma que no identifica. • Lucro cesante consolidado: “el valor correspondiente a la valorización comercial que se ha dejado de percibir desde el momento de entrada en vigencia de la Ley 1228 de 2008”. • Lucro cesante futuro: “la valorización comercial que se deje de percibir desde la presentación de la demanda hasta el momento en que cese la afectación”.

Morales 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3. En la demanda2, la parte actora fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos relevantes: 4. 1) El 12 de agosto de 1987 el demandante adquirió, por compraventa, el predio conocido como “Los Robles”. Mediante escritura pública 909, de 16 de julio de 2009, “se llevó a cabo un acto jurídico de desenglobe [para] lotear […] un condominio residencial campestre”. 5. 2) El Congreso de la República expidió la Ley 1228 de 16 de julio de 2008, en la cual estableció, en su artículo 2, una “zona de reserva para carreteras de la red vial nacional”, con “fajas de retiro obligatorio o área de reserva o de exclusión”, de 30 metros para las carreteras de tercer orden. 6. 3) La misma ley señaló que no procedería ningún tipo de indemnización por obras nuevas o mejoras que fueran levantadas en las zonas de reserva, y no “estipuló el pago de ningún tipo de indemnización por la declaratoria de interés público de las franjas o zonas de afectación”. 7. 4) Indicó que la zona afectada, declarada como de interés público, ascendía a 2.564,52 metros. 8. 5) Afirmó que “al tener conocimiento de estas afectaciones sobre el predio, se generaron sentimientos de angustia y desconsuelo en la persona del propietario”. 9.

Señaló que “los hechos fundamento de la demanda encaja[ban] dentro del régimen de responsabilidad objetiva del Estado […] dentro del título de imputación de daño especial”, pues el Estado ejerció una actividad legítima, como es la expedición de una ley, que impuso limitaciones en su derecho de propiedad. 2 Folios 1-23 del cuaderno principal 1.

Posición de la parte demandada 10. El INCO contestó la demanda3 y se opuso a las pretensiones. Formuló las excepciones que denominó “inexistencia de la audiencia de conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad”; “ilegitimidad de personería adjetiva e inepta demanda”, “falta de legitimación material pasiva del INCO”; “equivocada escogencia de la acción y jurisdicción para reclamar los supuestos daños”;

“dar a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”; “imposibilidad de calcular indemnizaciones no contempladas en la ley por hechos futuros o eventuales. Daño no consolidado”; “transpolación de la Ley 1228 de 2008 por parte del accionante” e “inexistencia de la obligación”. 11. Señaló que las entidades demandadas no habían adoptado “acto administrativo alguno que permitiera pensar en conductas susceptibles de controversia”.

Indicó que el INCO no tenía dentro de sus funciones la expedición de leyes, por lo que se estaba solicitando que fuera declarada responsable “por una actividad y/o función que no le esta[ba] atribuida”. 12. El Invias contestó la demanda4. Con fundamento en lo dispuesto por la propia Ley 1228 de 2008, señaló que, en la eventualidad de que se llegara a necesitar la ampliación de la vía donde estaría ubicado el predio de propiedad del demandante, las entidades encargadas tendrían que adelantar los trámites administrativos y las respectivas apropiaciones presupuestales para el pago de las indemnizaciones correspondientes, “pero NO antes, sin existir proyecto alguno sobre la vía en comento”.

Presentó la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa. 13. En su respectiva contestación de la demanda5, el Ministerio de Transporte sostuvo que el actor estaba pretendiendo la indemnización de una afectación futura sobre su predio, “cuando es sabido que la indemnización solo procede […] para los predios que vayan a ser afectados para la construcción de nuevas vías”, o su ampliación o cambio de categoría. Presentó las excepciones de “falta de legitimación en la causa; falta de responsabilidad del ente demandado; inexistencia de solidaridad del Ministerio de Transporte, [e] inexistencia del daño”. 14.

El departamento de Risaralda presentó las excepciones de inexistencia del daño especial por la expedición de la Ley 1228 de 2008; falta de legitimación pasiva; indebida escogencia de la acción; dar a la demanda el trámite de un 3 Folios 77-86 del cuaderno principal 1. 4 Folios 109-119 del cuaderno principal 1. 5 Folios 139-148 del cuaderno principal 1.

Radicado: 66001-23-31-000-2010-00375-01 (52139) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas Demandados: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: reparación directa Decisión: revocar la sentencia y negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 4 de 8 proceso diferente al que corresponde, e inexistencia de la obligación, en desarrollo de las cuales se opuso a las pretensiones de la demanda6. 15.

El municipio de Dosquebradas contestó la demanda7. Formuló las excepciones de inobservancia del requisito de procedibilidad; falta de causa en las pretensiones; inexistencia de nexo causal, y falta de legitimación en la causa. 16. La Sociedad Autopistas del Café S.A. contestó el llamamiento en garantía8. Según indicó, para el desarrollo de la vía Armenia-Pereira-Manizales, concesionada desde 1997, no se debía adquirir “ningún predio de esa zona”, ni el proyecto vial bajo su construcción requería el bien objeto de controversia.

No obstante; en caso de resultar necesario, el INCO debía “efectuar las gestiones prediales que corresponda, previa declaratoria de interés público de las áreas necesarias, mediante la inscripción de las respectivas ofertas de compra”. Formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa; inexistencia de actuación antijurídica de Autopistas del Café S.A.; inexistencia de falla en el servicio; inexistencia de nexo causal; caducidad de la acción; inepta demanda por falta de los requisitos formales; falta de causa petendi;

“el demandante debió haber acudido a la acción de inconstitucionalidad”; improcedencia de la indemnización frente a hechos inciertos; primacía del interés general sobre el particular, e inexistencia de la obligación. 1.3. Sentencia recurrida 17. El 26 de junio de 2014 el Tribunal Administrativo de Risaralda, profirió Sentencia de primera instancia9, en la que resolvió: “1.

Declárese probada la excepción de indebida escogencia de la acción propuesta por las demandadas INCO (hoy ANI), el Departamento de Risaralda y la llamada en garantía la Sociedad Autopistas del Café S.A.; de conformidad con los argumentos expuestos anteriormente. 2. Declárese la Sala inhibida para pronunciarse de fondo sobre las súplicas de la demanda, por las razones manifestadas en la parte motiva de este proveído […]”. 18.

Para el Tribunal no se produjo una “ocupación jurídica” del inmueble, cuyo régimen de imputación era el daño especial, pues la ocupación de la que trata el artículo 86 del CCA “es aquella que ha sido ordenada por trabajos públicos, o cualquier otro motivo, pero siempre por una orden de una autoridad”. Afirmó que no existía prueba de la ocupación, del “momento de su ocurrencia, en qué consistieron los actos de ocupación, ni se identificar[on] los sujetos que realizaron materialmente la ocupación”. 6 Folios 155-196 del cuaderno principal 1. 7 Folios 219-230 del cuaderno principal 1-1. 8 Folios 324-352 del cuaderno principal 1-1. 9 Folios 437-445 del cuaderno del Consejo de Estado.

“El daño antijurídico alegado en la demanda y cuyo origen es atribuido a la Ley 1228 de 2008 no ha sido probado, pues no se ha concretado en la afectación del predio”. 20. Señaló que la acción de reparación directa resultaba improcedente porque se reclamó un daño antijurídico como consecuencia de actos administrativos de carácter general que no se habían producido, habida cuenta de que las entidades demandadas no habían expedido “actos administrativos tendientes a la adquisición de predios destinados como zonas de reserva o de exclusión para carreteras del sistema vial”.

Añadió que el actor debió haber intentado una acción pública de inconstitucionalidad en contra de la Ley 1228 de 2008. 1.4. Recurso de apelación 21. El 18 de julio de 2014 la parte demandante presentó un recurso de apelación10, en el que reprochó que se declarara probada la excepción de indebida escogencia de la acción, pero se diera un pronunciamiento de fondo. 22.

El recurrente indicó que no estaba discutiendo la legalidad de la Ley 1228 de 2008, sino que, con su expedición, “se configuró un daño antijurídico […] pues se presentó un típico desequilibrio frente a las cargas públicas, dando paso a la aplicación de la teoría del daño especial”. Indicó que el “hecho general del daño e[ra] la expedición de la Ley 1228 de 2008 y sus decretos reglamentarios, lo cual ha generado una ocupación jurídica de los inmuebles de propiedad de la demandante, por el hecho de la ley”. 23.

Autopistas del Café S.A. y la ANI11 presentaron sus respectivos alegatos de conclusión, mientras que el resto de los sujetos procesales y el Ministerio Público guardaron silencio12. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.2. Análisis sustantivo 24. La Sala revocará la sentencia de primera instancia, se pronunciará de fondo y negará las pretensiones de la demanda, porque no está acreditado el daño alegado por el demandante; daño que, en todo caso, no habría sido causado por la acción u omisión de alguna de las entidades demandadas. 10 Folios 552-562 del cuaderno del Consejo de Estado. 11 Sucesora procesal del INCO. 12 Folios 581-605 del cuaderno del Consejo de Estado.

A diferencia de la conclusión a la que llegó el Tribunal de primera instancia, la acción presentada sí resultaba procedente porque se pretendió la declaratoria de la responsabilidad patrimonial con ocasión de la adopción de una ley. En su recurso, el apelante insistió en que el daño alegado se originó con la expedición de la Ley 1228 de 2008, de donde se derivó, según su entender, una ruptura de la igualdad ante las cargas públicas.

Por ello, en los términos del artículo 86 del CCA (como se puso de presente en un caso similar en el que se debatió la misma afectación13), el demandante podía acudir a la acción de reparación directa para formular sus pretensiones, al considerar que se había trasgredido su derecho de propiedad y al identificar la causa del daño con una ocupación -temporal o permanente- de un inmueble (por cualquier causa). 26.

Cosa distinta ocurre frente a la ausencia de acreditación del daño. Aunque el actor probó la propiedad de un inmueble14, no hizo lo propio frente a la supuesta afectación patrimonial que calificó como una “ocupación jurídica”. Al identificar el origen del daño con una actuación del legislador (no con actos administrativos generales, como pareció identificarlo el Tribunal), pasó por alto que la Ley 1228 de 2008 se limitó a realizar una declaratoria de interés público de unas “fajas de retiro obligatorio o área de reserva o de exclusión” para la construcción de carreteras.

Modificación que la ley efectuó teniendo en cuenta la “anchura de las zonas de las carreteras nacionales”, que ya había sido definida mediante el Decreto 2770 de 1953, normativa que había establecido un reconocimiento económico a favor de los propietarios de los terrenos. 27. A diferencia de lo afirmado por el demandante, la exclusión de la indemnización contemplada en la Ley 1228 de 2008 se hizo, en los precisos términos del artículo 4, para las “obras nuevas o mejoras que hayan sido levantadas o hechas en las fajas o zonas reservadas a que se refiere la presente ley con posterioridad a su promulgación” (énfasis añadido).

Esto es, para las obras nuevas que no observen las franjas establecidas. Esta realidad no se predica de las eventuales ampliaciones, los cambios de categoría o la construcción de vías nuevas, predios que, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 3 de la misma ley, “en cumplimiento de lo establecido en el artículo 35 de la Ley 105 de 1993”, serían adquiridos por las entidades encargadas, mediante “los trámites administrativos correspondientes”. 28.

No solo el daño alegado no tuvo lugar, sino que, a propósito de las características de especialidad y de anormalidad que se exigen del daño especial, tampoco existen elementos de prueba (ni se refirieron si quiera). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 10 de septiembre de 2020, exp. 48721. 14 Folios 26-49 del cuaderno principal 1.

Radicado: 66001-23-31-000-2010-00375-01 (52139) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas Demandados: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: reparación directa Decisión: revocar la sentencia y negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 7 de 8 Cuando se ha producido un daño en desarrollo de una actividad legítima de una autoridad pública se debe acreditar su especialidad y anormalidad para que se configure la ruptura de la igualdad ante las cargas públicas.

En este caso (en el que se solicitó la totalidad de la faja de terreno, que incluía el terreno definido en el Decreto 2770 de 1953) no se acreditó la referida ruptura de las cargas públicas, esto es, la especialidad de la situación creada por el legislador. Por el contrario, se advierte que las áreas de reserva o de exclusión se predican (antes y después de la expedición de la Ley 1228 de 2008) de todos los predios del territorio nacional aledaños a todas las vías, es decir, no existe una afectación particularizada (franjas de exclusión que, se recuerda, habían sido establecidas desde 1953); ni tampoco se observa una anormalidad en la afectación, que permitiría identificar la gravedad del daño invocado por el demandante15. 29.

Finalmente, se advierte que el daño alegado por el demandante provendría de un hecho del legislador, quien no fue demandado en este proceso. La parte actora insistió en que fue la expedición de la Ley 1228 de 200816 (y no otra actuación) la que originó el daño especial que habría sufrido, mientras que no identificó ninguna otra acción u omisión que fuera atribuible a las entidades que sí fueron demandadas. 2.2.

Sobre la condena en costas 30. La Sala se abstendrá de condenar en costas, pues no se configuran los supuestos del artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN 31. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 15 En la referida Sentencia en la que se resolvió que la acción de reparación directa sí era procedente, se señaló: “la Sala debe reiterar que, en casos como el sub lite, la regla general es que la modificación por vía reglamentaria de los usos del suelo no genera daños antijurídicos, siendo ésta una carga que de ordinario deben soportar los propietarios por el contenido que del derecho determina el ordenamiento jurídico bajo el prisma de la función social y ecológica de la propiedad; en este orden de ideas, en el sistema jurídico nacional no existe un derecho adquirido a que se mantengan las condiciones de desarrollo urbanístico de un predio; solo cuando la regulación excede el ámbito de esas funciones, cuando suprime el contenido del derecho de propiedad, cuando borra o suprime de manera intolerable la posibilidad de ejercer una explotación económica –esto es, en desmedro de proyectos concretos de explotación o de una expectativa razonable y legítima de ella- y, aún en esta hipótesis, se deberá establecer por parte del juez si el ordenamiento jurídico garantizó otras posibilidades de explotación, un sistema adecuado de transición y/o incorporó los instrumentos de compensación suficientes para aligerar o reequilibrar la carga impuesta por las autoridades administrativas”.

Ver, también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de agosto de 2015, exp. 33113. 16 El demandante también hizo referencia a “sus decretos reglamentarios”, aunque no identificó cuáles serían los decretos. En un apartado del recurso refirió los Decretos 3600 de 2007 y 4066 de 2008, expedidos por el Ministerio de Medio Ambiente, entidad que tampoco fue demandada en el presente proceso.

De esta manera, no solo uno de los Decretos, el 3600 de 2007, es anterior a la expedición de la Ley 1228 de 2008, no fueron expedidos por las autoridades demandadas, sino que son reglamentarios de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997. Radicado: 66001-23-31-000-2010-00375-01 (52139) Demandante: Rufino Santacoloma Villegas Demandados: Nación – Ministerio de Transporte y otros Referencia: reparación directa Decisión: revocar la sentencia y negar las pretensiones ________________________________________________________________________________ 8 de 8 RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, de 26 de junio de 2014 y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: sin condena en costas. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto Aclaración de voto Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA