CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de 2025. Número único: 11001-03-06-000-2025-00228-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) y Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca) Asunto: autoridad competente para continuar con el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos en favor de una menor de edad y definir la situación jurídica.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10°, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2 y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 19 de septiembre de 20243, pasó al despacho4 de la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) una denuncia presentada por el Centro de Salud del mismo municipio sobre un presunto caso de vulneración de derechos de la menor de edad S.J.R.H.5 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 Samai expediente digital 2025-228, documento: 3_EXPEDIENTEDIGI_03CONFLICTODECOMPE TE_2_20250430102759238, folio: 1 4 No obra en el expediente pieza procesal que de cuenta de la fecha en la que se presentó la denuncia. 5 Por tratarse de un menor de 18 años, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 2. El 20 de septiembre de 20246, mediante auto, la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) ordenó al equipo interdisciplinario de su despacho realizar la verificación de garantía de derechos en favor de la menor de edad S.J.R.H. 3. El 1 de octubre de 20247, la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) emitió Auto de Apertura de Investigación en favor de la menor de edad S.J.R.H. y adoptó como medida inicial de restablecimiento de derechos, su ubicación en la modalidad «familia de origen».

En la misma fecha, se realizó diligencia de entrega8 de la menor de edad S.J.R.H. a su abuela paterna, la señora M.J.S.A. 4. El 22 de noviembre de 20249, la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) celebró audiencia de pruebas y fallo dentro del proceso de restablecimiento de derechos de la menor de edad S.J.R.H., en la que se resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: Declarar la vulnerabilidad de derechos del NNA que la menor [S.J.R.H.]; por trasgresión a sus derechos a integridad física, a la vida y a un ambiente sano, al buen trato y a los derechos de protección.

ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar como medida para restablecimiento de los derechos de la niña [S.J.R.H.] el Auto Apertura de la investigación 010-2024 del 01 de octubre 2024, acta de ubicación que la menor permanezca en familia extensa con su abuela paterna la señora [M.J.S.A.]. […]

ARTÍCULO QUINTO: Los funcionarios que conforman el equipo interdisciplinario podrán hacer seguimiento hasta por 6 meses contados a partir de la ejecutoria del fallo término dentro del cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el NNA esta ubicado en medio familiar y ya se ha superado la vulneración de derechos, en los casos que la Autoridad administrativa considere que debe superarse el termino de seguimiento, deberá prorrogar mediante resolución motivada por un término de que no podrá exceder de 6 meses contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial, la prórroga deberá notificarse 6 Samai expediente digital 2025-228, documento: 3_EXPEDIENTEDIGI_03CONFLICTODECOMPE TE_2_20250430102759238, folios: 2-3 7 Samai expediente digital 2025-228, documento: 3_EXPEDIENTEDIGI_03CONFLICTODECOMPE TE_2_20250430102759238, folios: 29-30 8 Samai expediente digital 2025-228, documento: 3_EXPEDIENTEDIGI_03CONFLICTODECOMPE TE_2_20250430102759238, folio: 28 9 Samai expediente digital 2025-228, documento: 17_110010306000202500228003MemorialWeb 20255716461, folios: 61-69 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 por estado, en ningún caso el proceso administrativo de restablecimiento de derechos podrá excederse de 18 meses contados a partir del consentimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el reintegro del menor a su medio familiar. 5.

El 25 de marzo de 202510, la señora M.J.S.A., abuela paterna de la menor de edad S.J.R.H., denunció ante el Grupo de Protección a la Infancia y Adolescencia del Departamento de Policía de Atlántico un presunto ejercicio arbitrario de la custodia de la niña, por parte de su madre M.C.H.G. quien trasladó a la menor de edad a la ciudad de Arauca. 6.

El 27 de marzo de 202511, tras la referida denuncia el Grupo de Protección a la Infancia y Adolescencia del Departamento de Policía de Arauca logró la ubicación de la menor de edad S.J.R.H. en la ciudad de Arauca, y solicitó la intervención del equipo interdisciplinario de la Comisaría de Familia Arauca. 7. El 31 de marzo de 202512, la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico), mediante Auto núm. 010, resolvió trasladar el proceso de restablecimiento de derechos en favor de la menor de edad S.J.R.H. a la Comisaría de Familia del Municipio de Arauca (Arauca), y afirmó que: «carece de competencia por el factor territorial». 8.

El 3 de abril de 202513, la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca) decidió no avocar conocimiento del proceso de restablecimiento de derechos en favor de la menor de edad S.J.R.H., y propuso conflicto negativo de competencias administrativas por vencimiento de términos, y, por lo tanto, ordenó la remisión del expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con el fin de que se determine la autoridad competente para conocer del asunto.

El mencionado expediente fue remitido a la Sala el 28 de abril de 2025. 10 Samai expediente digital 2025-228, documento: 3_EXPEDIENTEDIGI_03CONFLICTODECOMPE TE_2_20250430102759238, folios: 34-35. 11 Samai expediente digital 2025-228, documento: 3_EXPEDIENTEDIGI_03CONFLICTODECOMPE TE_2_20250430102759238, folios: 34-35. 12 Samai expediente digital 2025-228, documento: 3_EXPEDIENTEDIGI_03CONFLICTODECOMPE TE_2_20250430102759238, folios: 42-44. 13Samai expediente digital 2025-228, documento: 3_EXPEDIENTEDIGI_03CONFLICTODECOMPE TE_2_20250430102759238, folios: 45-48.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso 3º, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó el edicto núm. 214 del 30 de abril de 2025, en la secretaría de esta Sala, por el término de cinco días contados desde el 2 al 8 de mayo de 2025, con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones14.

Consta que se informó sobre el presente conflicto15 a la Comisaría Primera de Familia de Arauca (Arauca), a la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico), a los señores M.C.H.G y Y.E.R.S en calidad de padres de la menor de edad y a la señora M.J.S.A. abuela paterna de la menor de edad. Dentro del término de fijación, según informe secretarial del 9 de mayo de 202516, la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) presentó alegatos, mientras que, las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico)17 Mediante escrito presentado el 7 de mayo de 2025, esta autoridad manifestó que, en el presente trámite, no se cumplen con los requisitos legales propios de los conflictos de competencias administrativas, por cuanto, no ha declarado su no competencia para continuar con el trámite del PARD.

Enfatizó en que: [L]a Comisaría de Familia de Palmar de Varela jamás ha tomado la decisión jurídica ni existe manifestación alguna que demuestre que la comisaria de familia de Palmar de Varela para declarar su incompetencia o se ha declarado 14Samai expediente digital 2025-228, documento: 14_POREDICTO_08Edicto_0_202504301029 18844 15 Samai expediente digital 2025-228, documento: 12_EXPEDIENTEDIGI_14Informecomunicacio_ 11_20250430102759910 16 Samai expediente digital 2025-228, documento: 19_ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2 0_0_20250509084227424 17 Samai expediente digital 2025-228, documento: 16_110010306000202500228002MemorialWeb 20255716461 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 incompetente para continuar conociendo y para resolver del PARD, relacionado con la menor S.J.R.H. Argumentó que el traslado de la actuación administrativa se originó por el cambio de domicilio de la menor víctima S.J.R.H, debido a que su madre en forma arbitraria la trasladó del municipio de Palmar de Varela (Atlántico) al municipio de Arauca (Arauca).

Finalmente, solicitó a la Sala que, «al momento procesal de desatar y resolver la Solicitud de CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA, se proceda a asignar la funcionaria competente que su despacho estime jurídicamente competente». Sin embargo, obra en el expediente Auto núm. 010 del 31 de marzo de 2025, en el que resolvió trasladar el proceso de restablecimiento de derechos en favor de la menor de edad S.J.R.H. a la Comisaría de Familia del Municipio de Arauca (Arauca) y en donde afirmó que: «carece de competencia por el factor territorial». 2.

Comisaría Primera de Familia de Arauca (Arauca) Esa autoridad no presentó alegatos, sin embargo, sus argumentos se extraen del escrito del 7 de abril de 2025 en el que propuso conflicto de competencias administrativas. En dicha oportunidad sostuvo que, niega competencia para adelantar el PARD por cuanto se pretende trasladar un proceso sin términos para fallar, advirtió que, en el expediente remitido, no obra auto de cambio de medida de restablecimiento de derechos o fallo que justifique tal decisión dentro del proceso.

Agregó en el expediente no existen términos para fallar, por lo que la Comisaría de Palmar de Varela (Atlántico) perdió competencia, al respecto señaló: […] debe ser esta autoridad quien exige la norma que resuelva la situación jurídica de lo contrario resolverá el juez familia del circuito o para el caso en concreto la Sala de Consulta Civil – del Consejo de Estado, es decir cuando existe perdida de competencia por vencimiento de términos no es dado solo remitir para continuar el proceso y con la mera remisión por competencia pretender se defina dicha situación. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 IV.

CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas. Reiteración18 La Ley 1878 de 201819 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional20. El artículo 3º de la citada ley, modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.

En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión previa de las normas legales pertinentes en este aspecto, con base en lo cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia dirimir el conflicto que le ha sido planteado, y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del artículo 3º (parágrafo 3) de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; y 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión adoptada el 11 de diciembre de 2024, en el proceso 11001-03-06-000-2024-00543-00. 19 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 20 Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).

Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 d) la competencia de la Sala en el caso concreto. a. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», y en su capítulo I, de las «reglas generales»21 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: 21 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.

En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el libro primero de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) son de conocimiento de la Sala Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada en el parágrafo 3.° del artículo 3.° de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia.22 b. La posición de la Sala en relación con el artículo 21 numeral 16 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […] 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] [Subraya la Sala]. De conformidad con la norma transcrita, al juez de familia le corresponde conocer 22 El parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, asignó específicamente a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia suscitados entre autoridades administrativas (comisarías de familia, defensorías de familia e inspecciones de policía), respecto de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos adelantados en favor de los niños, niñas y adolescentes, que se encuentren en la etapa inicial, en vigencia de la nueva ley.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial. Al analizar esa disposición, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3.º, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluye que la Sala y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención.23 c. El alcance del artículo 3.º (parágrafo 3.º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó el libro primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa asignada a la Sala de Consulta, es necesario analizar dos elementos: i) El trámite al que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por los artículos 3 y 4 la Ley 1878 de 2018, respectivamente).

El artículo 3.º de la Ley 1878 de 2018 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura del PARD y a su contenido, adicionando tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme el cual: […]. Parágrafo 3°. En caso de conflicto de competencia entre autoridades 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220023400 del 7 de diciembre de 2022, radicación 11001030600020220022200 del 22 de noviembre de 2022,, radicación 11001030600020220027800 del 7 de febrero de 2023 entre otras, entre otras.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. El juez de familia tendrá́ un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá́ en causal de mala conducta.

En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso. […]. En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, a partir del momento en que tengan conocimiento de la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente.

Estas autoridades son los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía [artículo 21, numeral 16 del CGP, arriba analizado]. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial24 del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de un juez que ejerce su jurisdicción en el territorio de las autoridades administrativas), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto, y una pronta solución del mismo.

Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3o del artículo 3o, al igual que el Código General del Proceso, consagran la intervención del juez de familia en los conflictos de competencias que surjan en el PARD, cuando el conflicto se suscita entre las autoridades administrativas previstas en el Código de la Infancia y la Adolescencia25. 24 El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra, de forma inicial, en este artículo y se continúa desarrollando en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3o de la Ley 1878 cobija a ambos artículos. 25 Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 Por consiguiente, como respecto de los conflictos que se presenten entre tales autoridades en la etapa inicial del PARD, hay norma especial26, los jueces de familia que tengan jurisdicción, desde el punto de vista territorial27, son los competentes para resolverlos, en el entendido de que dichos funcionarios judiciales operarán con celeridad, dentro del referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.

Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia28 dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que este, actuando en remplazo de la autoridad administrativa29, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial30, y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098 de 2006, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que, con la Ley 1878, parágrafo 4o del artículo 4o, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima31.

Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de policía), ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido, por vencimiento de los términos con los que contaba para tramitar y concluir el PARD, dicho juez puede entrar en conflicto de competencias administrativas con la correspondiente autoridad administrativa. 26 El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial - Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006 - y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.

Confrontar con el artículo 2o de la Ley 1437 de 2011. 27 Regla de competencia territorial. Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. 28 Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. 29 En concordancia, el numeral 4o del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».

A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.

Reiterada en la radicación 11001030600020190013000 del 12 de noviembre de 2019, entre otras. 31 L.1878/18, artículo 4o, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4o: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será́ causal de falta gravísima».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 Esta precisa hipótesis no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Se trata entonces de una situación cuya regulación queda comprendida por la Ley 1437 de 2011 (CPACA), porque dicho código es el que contiene las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39) que, por mandato de su artículo 2o, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos32.

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia, o los que cumplan sus funciones, en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces, y las autoridades administrativas, dentro del marco de los procedimientos administrativos reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y más adelante, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.

Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará́ a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá́ modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así́ lo disponga se 32 Artículo 2o, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 proferirá́ en audiencia y estará́ sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá́ recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá́ realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá́ hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá́ prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá́ exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá́ notificarse por Estado [sic].

El proceso administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento tendrá́ una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá́ una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.

Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- Decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos». b- Ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos». c- «La declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

En todo caso, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, la declaratoria de adoptabilidad solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala33, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.

Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220023400 del 7 de diciembre de 2012. 11001030600020220017600 del 22 de septiembre de 2022, entre otras.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval, por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución 11199 del 2 de diciembre de 2019 por la cual reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que ello sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.

El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […] 1.2.

El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […]. Es decir, la solicitud deberá hacerse dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2. El auto de apertura del PARD debe haber sido notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] 4.

Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5. El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […]. 3. Asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, al defensor de familia, al comisario de familia o al inspector de policía, según el caso, o bien al juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 ii) con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.

Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6o de la Ley 489 de 199845 y 3o del CPACA (Ley 1437 de 2011). En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 200734, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 201535, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias en esta etapa. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, la Sala mantiene su competencia para dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

En el marco legal descrito, la Sala pasa a analizar su competencia en el presente caso, y con base en ello fundamentará la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas. d. La competencia de la Sala en el caso concreto Como quiera que el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, en esta oportunidad, se inició con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de 2018), dicha norma le es aplicable en su integridad.

Ahora, bien, como la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en fase de seguimiento, por lo que, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. 34 «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». 35 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 Por consiguiente, sobre los requisitos definidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), y su modificación, se advierte: De conformidad con lo previsto en los artículos 39 y 112, numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos toda vez que: i) las dos autoridades son del orden territorial perteneciente a distinto distrito judicial, a saber, la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) y la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca); ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón porque se trata de definir la autoridad competente para continuar con el PARD en favor de la menor de edad S.J.R.H; iii) las dos autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación correspondiente.

Además, la Sala tiene la competencia a prevención en asuntos de familia, según la interpretación de los lineamientos del numeral 16 del artículo 21 del CGP. En consecuencia, corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, sobre la definición de conflictos de competencia. 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva36. 3.

Aclaración previa sobre el alcance de la decisión 36 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente.

En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4.

Problema jurídico y síntesis del caso En el presente conflicto, la Sala debe establecer la autoridad competente para continuar con el PARD en favor de la menor de edad S.J.R.H. y decidirlo de fondo. En efecto, la Comisaría Primera de Familia de Arauca (Arauca) niega competencia para adelantar el PARD con fundamento en que se pretende trasladar un proceso «sin términos para fallar». y, que en el expediente remitido no obra auto de cambio de medida de restablecimiento de derechos o fallo que justifique la remisión. Por su parte, la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) manifestó que carece de competencia por el factor territorial para continuar con el PARD en favor de la menor de edad S.J.R.H. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala deberá analizar: i) El proceso administrativo de restablecimiento de derechos previsto en la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y de la Adolescencia), modificada por la Ley 1878 de 2018: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo (reiteración); ii) El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos (reiteración); iii) El interés superior de los niños, niñas y adolescentes y su protección reforzada (reiteración); iv) El caso concreto. 5.

Consideraciones de fondo Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 5.1. El proceso administrativo de restablecimiento de derechos previsto en la Ley 1098 de 200637, modificada por la Ley 1878 de 201838: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo. Reiteración Conforme lo establecido en el artículo 50 de la Ley 1098 de 2006 «[s]e entiende por restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados», restauración que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 51 de la citada norma, «es responsabilidad del Estado en su conjunto a través de las autoridades públicas».

Bajo ese entender, los artículos 50 y siguientes de la Ley 1098 de 2006 definen las medidas de restablecimiento de derechos y, los artículos 96 y siguientes, las etapas y los términos en los que, las autoridades competentes, deben adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos. Respecto de la etapa inicial, el texto original del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 disponía que «[c]uando el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía tenga conocimiento de la inobservancia, vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, abrirá la respectiva investigación, siempre que sea de su competencia; en caso contrario avisará a la autoridad competente».

Por su parte, frente a los términos de duración de la actuación administrativa, el parágrafo 2° del artículo 100, establecía que, la misma debía resolverse «[…] dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la investigación […]» y, más adelante señalaba que, si no se emitía una decisión de fondo dentro de ese término «[…] la autoridad administrativa penderá competencia para seguir conocimiento del asunto y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia, para que, de oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo».

No obstante, en la medida en que, en la práctica, las autoridades administrativas que tramitaban este tipo de actuaciones evidenciaron que, existían vacíos legales en su trámite y que los términos que señalaba la ley no eran suficientes para adelantar los procesos de restablecimiento de derechos, fue necesaria una modificación a la norma. 37 «[p]or la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia». 38 «[p]or medio de la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 Con fundamento en lo anterior, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos regulado en los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, fue modificado por los artículos 3° y 4°, respectivamente, de la Ley 1878 de 2018. Actualmente, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en la Ley 1098 de 2006, sigue las siguientes reglas: Artículo 99.

Iniciación de la actuación administrativa. El niño, la niña o adolescente, su representante legal, la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, o cualquier persona, podrá solicitar ante el Defensor o Comisario de Familia, o en su defecto el Inspector de Policía la protección de los derechos de aquel cuando se encuentren vulnerados o amenazados.

Cuando del estado de verificación el Defensor o el Comisario de Familia o, en su defecto, el Inspector de Policía tengan conocimiento de la vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, dará apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, mediante auto contra el cual no procede recurso alguno. […]

PARÁGRAFO 1 o. Si la autoridad competente advierte la ocurrencia de un posible delito, deberá denunciarlo ante la autoridad penal competente de manera inmediata.

PARÁGRAFO 2 o. En los casos de inobservancia de derechos, la autoridad administrativa competente deberá movilizar a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, dictando las órdenes específicas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes de manera que se cumplan en un término no mayor a diez (10) días. […] Frente a su trámite, el artículo 100 de la citada norma, dispone: [u]na vez se dé apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, el funcionario notificará y correrá traslado del auto de apertura por cinco (5) días, a las personas que de conformidad con el artículo 99 del presente Código deben ser citadas, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] Vencido el término del traslado, mediante auto que será notificado por estado, se fijará la fecha para la audiencia de pruebas y fallo, en donde se practicarán las Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 pruebas que no hayan sido adelantadas, se dará traslado de estas y se emitirá el fallo que en derecho corresponda. […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derecho o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.

Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.

Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. [Subrayado de la Sala]. En relación con el fallo, el artículo 101 de la norma, prevé: [l]a resolución deberá contener una síntesis de los hechos en que se funda, el examen crítico de las pruebas y los fundamentos jurídicos de la decisión. Cuando contenga una medida de restablecimiento deberá señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente.

La resolución obliga a los particulares y a las autoridades prestadoras de servicios requeridos para la ejecución inmediata de la medida. [Énfasis propio de la Sala] Finalmente, respecto del carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria del estado de vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, arguye: […] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Sobre estas medidas de intervención proferidas dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, en la Sentencia T-336 de 2019, la Corte Constitucional expuso los elementos que deben considerar las autoridades administrativas y judiciales a la hora de decretarlas, a saber: [Deben]…(i) ser precedidas de un examen integral de la situación en que se halla el niño, de modo que no pueden basarse en apariencias, preconceptos o prejuicios; en otras palabras, cualquier medida de restablecimiento debe fundamentarse en evidencia y criterios objetivos;

(ii) deben además responder a una lógica de gradación, es decir, a mayor gravedad de los hechos, medidas de restablecimiento más drásticas; (iii) por tanto, deben sujetarse al principio de proporcionalidad; (iv) se deben adoptar por un término razonable; (v) cuando impliquen la separación del niño de su familia, deben ser excepcionales, preferiblemente temporales y deben basarse en evidencia de que aquella no es apta para cumplir con sus funciones básicas, pues el niño tiene derecho a vivir con ella, así como a recibir protección contra injerencias arbitrarias e ilegales en su ámbito familiar;

(vi) deben estar justificadas en el principio de interés superior del niño; (vii); no pueden basarse únicamente en la carencia de recursos económicos de la familia, Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 especialmente cuando conlleven la separación del niño de su familia; y (viii) en ningún caso pueden significar una desmejora de la situación en la que se encuentra el niño. [Subrayas originales] Del recuento normativo puesto de presente, es claro para la Sala que, con el fin de garantizar el interés superior del menor de edad y la protección constitucional y legal de los niños, las niñas y los adolescentes, como sujetos privilegiados en nuestra sociedad, el legislador ha buscado que, en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien en su favor, no solo se adelanten las actuaciones dentro de los principios de celeridad y eficacia, sino que, además, las autoridades administrativas cuenten con un procedimiento claro que les permita actuar de forma armónica y oportuna, en pro de restablecer, en el menor tiempo posible, los derechos superiores violentados.

Es así como, incluso, la norma señala que, el incumplimiento de los términos por parte de las autoridades administrativas o judiciales competentes para adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, es causal de falta gravísima. 5.2. El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos.

Reiteración39 El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional.

De acuerdo con la norma citada, se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentren), lo cual, a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: i) La protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; 39 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencia administrativa núm. 2017-00122, decisión del 27 de noviembre de 2017. Reiterado en decisión del 9 de junio de 2021, radicado núm. 11001 03 06 000 2021 000051 00, y en decisión del 7 de diciembre de 2022, radicado núm. 11001 03 06 000 2022 00226 00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 ii) El principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas, debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) El principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente.

En los análisis de competencia que ha conocido la Sala de Consulta, se ha indicado que el factor territorial, como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad40.

Lo anterior, guarda relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada.

Por último, ha advertido la Sala que el factor territorial está encaminado a la proximidad de la autoridad administrativa con el niño, niña o adolescente y no con sus progenitores ni con sus familiares. Sobre el punto, los términos literales de la Sala han sido: […] no es requisito para que las autoridades administrativas conozcan los procedimientos de los niños, niñas y adolescentes, que estos tengan su residencia, habitación o familia en uno u otro lugar, por el contrario, la norma es clara en indicar que si cualquier niño, niña o adolescente encuentra quebrantados sus derechos, es obligación de las autoridades administrativas del lugar donde este se encuentre, aun cuando sea temporalmente, tomar las medidas necesarias para lograr el bienestar y restablecimiento de los mismos. 5.3.

El interés superior de los niños, niñas y adolescentes y su protección reforzada. (Reiteración). El artículo 44 de la Constitución Política establece que, la familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes, en procura de su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.

A partir de ahí surgen las raíces de dos parámetros de interpretación centrales, la 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones en los Conflictos de Competencias Administrativas con radicaciones núm. 2019-00134, 2017-00060, 2016-00230, 2016- 00229, 2016- 00060. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 prevalencia de los derechos de los menores de edad sobre los derechos de los demás (artículos 44, inciso 3 CP; y, Ley 1098 de 2006) y el interés superior que se reconoce en su favor, como un imperativo que obliga a garantizar la satisfacción integral y simultánea de sus Derechos Humanos, como universales, prevalentes e interdependientes (artículo 8º Ley 1098 de 2006).

Los parámetros constitucionales y legales conminan al cumplido ejercicio de funciones del Estado, mediante sus autoridades, en procura del respeto, la garantía y la protección de los derechos de los menores de edad. Se trata de criterios de interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico establecidos con el fin de promover y lograr su adecuado desarrollo físico, sicológico y social, que sólo puede materializarse cuando se toman en consideración las circunstancias especiales de cada uno de los niños, niñas y adolescentes, en razón de su contexto familiar, social, psicológico, cultural y demás factores con incidencia en su vida.

Se trata, por consiguiente, de conceptos con un rol trascendental en el ejercicio de competencias necesarias para la satisfacción de las garantías esenciales de los menores de edad. A partir de ahí, en la jurisprudencia constitucional se han fijado unas reglas concretas dirigidas a asegurar que las competencias y los procesos administrativos y judiciales que puedan alterar, de cualquier forma, su vida, se tramiten y resuelvan desde una perspectiva acorde con su condición de sujetos de especial protección constitucional.

Para ello se han tomado en cuenta las tres dimensiones del interés superior, como derecho sustantivo, sopesando su bienestar al momento de adoptar una decisión que los afecte; como principio interpretativo fundamental, si una disposición jurídica admite más de una interpretación; y como norma de procedimiento, incluyendo una estimación de las repercusiones que puede tener una decisión en cada situación concreta41. 6.

Caso concreto Con el objetivo de dar mayor claridad al caso concreto, procederemos a desarrollar una tabla donde se describirán las principales actuaciones dentro del trámite administrativo objeto del conflicto de competencias administrativa que nos ocupa. PARD de S.J.R.H. Actuación Fecha Autoridad Pasa al despacho de la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) denuncia 19/09/2024 Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) 41 Corte Constitucional, sentencias T-033 de 2020 y T-468 de 2018, entre otras.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 Verificación de garantía de derechos 20/09/2024 Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) Auto de Apertura de Investigación 01/10/2024 Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) Audiencia de pruebas y fallo de la primera parte del PARD 22/11/2024 Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) Seguimientos PARD 29/01/2025 21/03/2025 23/03/2025 Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) Traslado por competencia territorial por cambio de domicilio de S.J.R.H. 31/03/2025 Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico) Auto no avoca conocimiento y propone conflicto de competencias administrativas 03/04/2025 Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca) Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca) es la competente para continuar el PARD iniciado en favor de la menor de edad S.J.R.H. y decidirlo de fondo, por las razones que a continuación se explican.

Lo primero en precisar, es que mediante fallo del 22 de noviembre de 202442, se declaró la vulneración de los derechos de la menor de edad S.J.R.H. y se determinó como medida de restablecimiento de derechos,43 que la menor permaneciera en familia extensa con su abuela paterna, la señora M.J.S.A. No obstante, el 25 de marzo de 2025, la señora M.J.S.A., abuela paterna de la menor de edad S.J.R.H., denunció ante el Grupo de Protección a la Infancia y Adolescencia del Departamento de Policía de Atlántico que la madre de la menor de edad en un presunto uso arbitrario de la custodia la había trasladado a la ciudad de Arauca, ciudad en la que fue localizada el 27 de marzo de 2025 por el Grupo de Protección a la Infancia y Adolescencia del Departamento de Policía de Arauca.

Con fundamento al traslado de la menor del municipio de Palmar de Varela 42Samai expediente digital 2025-228, documento: 17_110010306000202500228003MemorialWeb 20255716461, folios: 61-69. 43 Medida de restablecimiento tomada desde el Auto de Apertura de Investigación del 1 de octubre de 2024 y confirmada en el fallo. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 (Atlántico) al municipio de Arauca, el 31 de marzo de 202544, la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico), mediante Auto núm. 010, resolvió trasladar el proceso de restablecimiento de derecho en favor de la menor de edad S.J.R.H. a la Comisaría de Familia del Municipio de Arauca (Arauca).

Encuentra la Sala, que el argumento esgrimido por la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca) para negar competencia no es procedente, toda vez que, se evidencia que el traslado de la menor de edad se realizó dentro de la vigencia de los 6 meses de seguimiento que adelantaba en ese momento la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico).

Por lo tanto, ante el cumplimiento del debido proceso en cuanto a los términos procesales indicados, y dado el cambio de domicilio de la menor de edad, que activa la competencia territorial que se discute en este caso, se encuentra que existen elementos suficientes para asignarle la competencia a la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca), pues ella cuenta con la competencia -por el factor territorial-, y el tiempo para que defina de fondo la situación jurídica de la menor de edad S.J.R.H. 7.

Exhortos Para la Sala es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin superior de proteger y salvaguardar de manera eficaz y prevalente los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Así las cosas, es importante subrayar que el artículo 83 de la Ley de Infancia y la Adolescencia define las Comisarías de Familia como entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, cuya misión es prevenir garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar.

Por ello se le solicitará a la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca), para que, en cumplimiento de la competencia asignada en esta decisión, actúe de manera prioritaria y diligente, con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos de la menor de edad S.J.R.H. En el caso analizado, la Sala también llama la atención a la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico), para que, suministre en el menor tiempo posible 44 Samai expediente digital 2025-228, documento: 3_EXPEDIENTEDIGI_03CONFLICTODECOMPE TE_2_20250430102759238, folios: 34-35.

Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 expediente completo de PARD adelantado en favor de la menor de edad S.J.R.H. a la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca), para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca), de conformidad con lo establecido en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, para continuar con el PARD en favor de la menor de edad S.J.R.H. y decidir de fondo su situación jurídica.

SEGUNDO. ENVIAR por Secretaría, el expediente a la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca), para lo de su competencia.

TERCERO. EXHORTAR a la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca), para que, en cumplimiento de la competencia asignada en esta decisión, actúe de manera prioritaria y diligente, con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos de la menor de edad S.J.R.H.

CUARTO. EXHORTAR a la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico), para que, suministre en el menor tiempo posible expediente completo de PARD adelantado en favor de la menor de edad S.J.R.H. a la Comisaría Primera de Familia del Municipio de Arauca (Arauca), para lo de su competencia.

QUINTO. COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría Primera de Familia de Arauca (Arauca), a la Comisaría de Familia de Palmar de Varela (Atlántico), a los señores M.C.H.G y Y.E.R.S en calidad de padres de la menor de edad, a la señora M.J.S.A. abuela paterna de la menor de edad y a la Procuraduría General de la Nación - Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres.

SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00228-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado LEIDI CAROLINA HUASCA ARANA Secretaria de Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.