CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., julio cuatro (04) de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 110010315000202302487 00 Accionante: CARLOS ALIRIO ZAMORA CASTRO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se pretende reabrir el debate frente a la operancia de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor Carlos Alirio Zamora Castro1, de conformidad con el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 12 de mayo de 2023, el señor Carlos Alirio Zamora Castro, a nombre propio, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia y la Alcaldía Municipal de El Paujil (Caquetá), con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 1 Que ingresó al despacho para fallo el 6 de junio de 2023. 1 Radicación número: 110010315000202302279 00 Accionante: Carlos Alirio Zamora Castro Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá y otro Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) 2.

Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Carlos Alirio Zamora Castro demandó al municipio de El Paujil (Caquetá), con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 164 del 13 de julio de 2021 y demás actos complementarios, por medio de los cuales se le negó la reliquidación de la indemnización sustitutiva de su pensión de vejez.

Como consecuencia de lo anterior, el demandante solicitó que se le ordenara a la entidad demandada la reliquidación de dicha indemnización “incorporando el salario real para el ingreso base de liquidación, tiempo de servicio y aplicando las normas legales correctas…”. Mediante providencia del 3 de noviembre de 2022, el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia rechazó la demanda, tras considerar que operó el fenómeno jurídico de caducidad, “argumentando que según para este despacho el acto administrativo a demandar era la resolución no 147 del 27 de julio del año 2020 y resolución No 0162 del 21 de Agosto del año 2020 y no la que mi abogado había demandado que era la resolución No 164 de fecha 13 de julio de 2021 y resolución No 211 de fecha de fecha 24 de agosto de 2021”.

La parte demandante apeló la anterior decisión, bajo el argumento de que el a quo interpretó de manera equivocada la demanda y desconoció que en ella se estableció claramente que lo que se pretendía era la nulidad de las Resoluciones 164 y 211 de 2021. Por medio de auto del 28 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo del Caquetá confirmó la decisión de rechazar la demanda. 3.

Fundamentos de la demanda de tutela Se señaló que las autoridades judiciales accionadas desconocieron que el señor Norberto Espinosa Ferla2 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con los mismos supuestos fácticos y jurídicos expuestos por el ahora 2 Radicación número 1800133330042022-00158-00. 2 Radicación número: 110010315000202302279 00 Accionante: Carlos Alirio Zamora Castro Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá y otro Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) tutelante y, en esa oportunidad, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia sí admitió la demanda.

De otra parte, hizo referencia al salvamento de voto de uno de los integrantes de la Sala de Decisión del tribunal accionado, en el que se señaló que la providencia que confirmó la decisión de rechazar la demanda por caducidad “carece de motivación y se puede decir de manera respetuosa que se configura falsa motivación, pues salen hablando de una situación jurídica y fáctica que no es aplicable para el caso que fue objeto de estudio del recurso de apelación”.

Resaltó (trascripción literal con posibles errores incluidos): … el Juez de Primera instancia incurrió en un error y vía de hecho al atribuirse facultades y competencias que no le estaban permitidas a la hora de pronunciarse a la hora de admitir, inadmitir o rechazar la demanda, y aunque se sustentó y motivo en el recurso de apelación contra el auto interlocutorio que decidió resolver declarar RECHAZAR LA DEMANDA porque se había presentado el fenómeno de la caducidad, el superior jerárquico no tuvo en cuenta la argumentación y en cambio se desvió del tema y del eje central, llegando a tal punto que en su parte considerativa el Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETA menciono de la liquidación de unas cesantías y de las demás prestaciones sociales, cosas que me sorprende partiendo que ni siquiera el TRIBUNAL logro entender de la fijación del litigio… 4.

La oposición 4.1. Por medio de auto del 16 de mayo de 2023, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a las accionadas. 4.2. El municipio de El Paujil solicitó que se le desvinculara de la presente actuación por falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.3. Las autoridades judiciales accionadas guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S La Subsección considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional. 3 Radicación número: 110010315000202302279 00 Accionante: Carlos Alirio Zamora Castro Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá y otro Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces3.

Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber4: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Revisada la demanda, se evidencia que el señor Carlos Alirio Zamora Castro acudió a la acción de tutela con el propósito de que se estudie nuevamente si, como se estableció en primera y segunda instancia en el proceso ordinario, operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el municipio de El Paujil (Caquetá), cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia del proceso ordinario.

Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, que en la presente acción se insiste en argumentos que fueron expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la providencia del 3 de noviembre de 2022, por la cual el Juzgado Quinto Administrativo de Florencia rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Sentencia T–422 de 2018. 4 Radicación número: 110010315000202302279 00 Accionante: Carlos Alirio Zamora Castro Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá y otro Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) derecho, tras considerar que (trascripción literal con posibles errores incluidos): En el sub examine se pretende la nulidad de la Resolución No. 164 del 13 de julio de 2021 y demás actos complementarios; sin embargo, advierte el Despacho que lo que se pretende es la reliquidación de la indemnización sustitutiva reconocida en la Resolución No. 147 del 27 de julio de 2020 y confirmada en la Resolución No. 162 del 24 de agosto de 2020, de manera que si el actor no estaba de acuerdo con la liquidación de su indemnización, debió atacar estos actos de reconocimiento y liquidación acudiendo a la jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto fueron los actos que crearon, modificaron o extinguieron de manera definitiva, el derecho subjetivo por el que ahora se reclama judicialmente.

En efecto, se observa que el acto administrativo mediante el cual le fue reconocida la indemnización sustitutiva fue expedido con ocasión a la solicitud realizada por el demandante el 16 de septiembre de 2019, prestación que como se indicó tiene el carácter de definitiva, de manera que la reclamación judicial debía hacerse dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses que prevé el literal d) del ordinal 2° del artículo 164 del CPACA.

Así las cosas, lo que la parte demandante pretendía con la petición de reliquidación del 23 de noviembre de 2020, fue revivir los términos para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, provocando un nuevo pronunciamiento de la administración, pero ello no implica que se haya ampliado el término para demandar el acto de reconocimiento de la indemnización sustitutiva, que es el acto demandable en este caso.

En ese sentido, debe precisarse que sería del caso inadmitir la demanda para que se subsane incluyendo como actos demandados las Resoluciones No. 147 y 162 de 2020, sino fuera porque el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue promovido por fuera de la oportunidad legal, pues entre el día siguiente a la notificación de la Resolución No. 162 de 2020, esto es, el 26 de agosto de 202010 y la fecha de presentación de la solicitud de conciliación el 22 de diciembre de 202111, había transcurrido más de un año, por lo cual no se cumple con el presupuesto de caducidad.

Lo anterior se evidencia si se tiene en cuenta que en el recurso de apelación –al igual que se hizo en la demanda de tutela– el tutelante indicó que no debía concluirse que lo que se pretendía era cuestionar la Resolución 147 de 2020, confirmada por la Resolución 0162 del mismo año, porque en la demanda se dejó claramente establecido que se buscaba la nulidad de la Resolución 164 de 2021 y sus actos complementarios por ser el acto administrativo que dio lugar “a la reconstrucción del expediente laboral, y en ella fue que se ventilaron medios o elementos materiales probatorios que no habían sido objeto de estudio y análisis dentro de la resolución No 147 de fecha 27 de julio del año 2020, entonces mal haría este actor en haber atacado y solicitado la nulidad de la misma”.

A su vez, se explicó (trascripción literal con posibles errores incluidos): 5 Radicación número: 110010315000202302279 00 Accionante: Carlos Alirio Zamora Castro Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá y otro Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) Recordar que la resolución No 147 de fecha 27 de Julio del año 2020, mediante el cual se liquidó la indemnización sustitutiva de pensión de vejez en favor del señor CARLOS ALIRIO ZAMORA CASTRO, hizo tránsito a cosa juzgada, pero como se indicó y manifestó anteriormente por expresa manifestación de la Administración Municipal del Paujil, esta exhorto o requirió al señor CARLOS ALIRIO ZAMORA CASTRO para que si era su deseo de solicitar la reconstrucción del expediente laboral mediante prueba supletoria, lo solicitara, y es con base a estas actuaciones y elementos materiales probatorios que una vez se decretaron y se recepcionaron que la administración Municipal del Paujil decidió resolver mediante resolución No 164 de fecha 13 de julio del año 2021 PRIMERO: NEGAR LA RELIQUIDACION DE LA INDEMNIZACION SUSTITUTIVA DE LA PENSION DE VEJEZ DEPRECADA POR EL SEÑOR CARLOS ALIRIO ZAMORA CASTRO IDENTIFICADO CON CEDULA DE CIUDADANIA NO 17.680.456 DE BELEN DE LOS ANDAQUIES POR LAS RAZONES EXPUESTAS EN LA PARTE MOTIVA DE LA PRESENTE DECISIÓN” SEGUNDO NOTIFICAR PERSONALMENTE EL CONTENIDO DEL PRESENTE ACTO ADMINISTRATIVO AL SEÑOR CARLOS ALIRIO ZAMORA CASTRO, ADVIRTIENDOLE QUE CONTRA LA MISMA PROCEDE EL RECURSO DE REPOSICION, EL CUAL PODRA INTERPONERSE POR ESCRITO DENTRO DE LOS 10 DIAS SIGUIENTES A LA NOTIFICACION, MANIFESTANDO LAS RAZONES DE INCONFORMIDAD SEGÚN EL CPACA y confirmada por medio de resolución No 211 de fecha 24 de agosto del año 2021 por medio del cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la resolución No 164 de fecha 13 de julio del año 2021 por la cual se niega una reliquidación de indemnización sustitutiva de pensión de vejez, con fundamento en testimonios recaudados como prueba supletoria5.

Aspectos que fueron analizados y definidos por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante providencia del 28 de marzo de 2023, en la que se confirmó la decisión respecto de la caducidad, bajo los siguientes argumentos (transcripción de forma literal): 9. Sea lo primero señalar, en referencia a uno de los reparos del apelante, que la Sala considera que, efectivamente, la Resolución 164 (de 13 de julio de 2021) es un acto definitivo: puso fin a la actuación administrativa promovida por el aquí actor.

Y claramente es una decisión que incide en la situación jurídica del administrado: le deniega el acceso a un estatus pensional mejor que el reconocido por la Alcaldía. En esto tiene razón el apelante. 10. Ello, no obstante, la decisión del juzgado a quo resulta acertada por cuanto ciertamente lo que evidencia la prueba obrante al expediente es que el actor pretende que se reliquide la indemnización sustitutiva que le fijó el Municipio mediante la Resolución nro. 147 del 27 de julio de 2020.

En eso estriba la petición que presentó el 23 de noviembre de 2020 con la que dio lugar a la actuación administrativa que terminó con la Resolución 164 de 13 de julio de 2021, que dispuso: ‘Artículo primero: negar la reliquidación de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez deprecada a favor de Carlos Alirio Zuluaga Castro (…)’. 11.

Significa lo anterior que, como lo ha estimado la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta solicitud configura en la práctica una petición de revocatoria 5 Extractado de recurso de apelación allegado al expediente de tutela. 6 Radicación número: 110010315000202302279 00 Accionante: Carlos Alirio Zamora Castro Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá y otro Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) directa del acto administrativo que liquidó la indemnización. Y que, como tal, no revive ni amplía los plazos de caducidad de las acciones6: ‘Sobre el punto en discordia la Corporación ha señalado que encontrándose en firme los actos que no fueron recurridos ante la administración, se debe deducir que la nueva solicitud que se presente tiene por finalidad la revocatoria directa de las decisiones y en tal virtud no es admisible porque se trata de una pretensión con la finalidad de revivir términos. ‘… En ese orden de ideas, si la demandante no estaba de acuerdo con la liquidación de sus cesantías y de las demás prestaciones sociales, ha debido demandar dentro de la oportunidad legal los actos que efectuaron dicha liquidación lo cual no ocurrió en este caso.

De modo que al presentar un derecho de petición solicitando la reliquidación de sus prestaciones y la inclusión de varios emolumentos laborales en esa liquidación, lo que intentó la demandante fue revivir términos, conducta que merece reproche a la luz de las normas procesales que les imponen a las partes el deber de proceder con lealtad y buena fue en todos sus actos (…) ‘En reiteradas ocasiones ha dicho la Sala en casos similares al sub examine, que encontrándose en firme las resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, se deduce que el propósito perseguido por el actor no es más que el de la revocatoria directa de las decisiones administrativas adoptadas en tiempo anterior, por lo cual no puede reconocérsele fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho…’. 12.

Es cierto, así las cosas, que el acto que debió demandarse en este caso es aquel que liquidó la indemnización (la Resolución 147/20), y no el que denegó su reliquidación (la 164/21), la que, para decirlo con el Consejo de Estado, no accedió a la revocatoria de la primera. 13. Y de nada vale, ante tan diáfana conclusión, que se alegue la incorporación de pruebas supletorias al proceso administrativo finalizado con la Resolución 164, pues estas debieron solicitarse dentro de la actuación que condujo a liquidar la indemnización. 14.

Conforme a lo anterior, aunque se inadmitiera la demanda para que se subsanara la falencia advertida, lo cierto es que, para la fecha en que se presentó la demanda (22 de abril de 2022), ya había fenecido9 el término de cuatro meses establecido en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, por lo cual, habiendo operado la caducidad de la acción debe rechazarse la demanda conforme al numeral 1 del artículo 169 ibidem.

Así procedió la a quo, por lo que la providencia será confirmada. En ese contexto, la Subsección considera que lo pretendido por el tutelante es que se realice un nuevo estudio frente a lo definido razonablemente por el juez natural, lo que conlleva a la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por el incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional7, dado que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, esta acción “es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado8, lo que se opone 8 Original de la cita: “Al respecto, la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) indicó: ‘(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, 7 Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019.

M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 6 Original de la cita: “Sección Segunda, Subsección "B", Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, 31 de marzo de 2016, Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00500-01(3960-15)”. 7 Radicación número: 110010315000202302279 00 Accionante: Carlos Alirio Zamora Castro Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá y otro Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia”9.

Sin perjuicio de lo anterior, la Subsección estima del caso precisar que el hecho de que uno de los integrantes de la Sala de decisión no hubiese estado de acuerdo con la decisión que ahora se cuestiona, no se traduce en la vulneración de los derechos fundamentales del tutelante, porque, como lo ha sostenido la Corte Constitucional10, “los salvamentos de voto son opiniones minoritarias que no tienen fuerza vinculante debido a que no generan una decisión judicial”.

Finalmente, conviene precisar que el hecho de que el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia sí hubiese admitido la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Norberto Espinosa Ferla contra el municipio de El Paujil –contrario a lo ocurrido con la demanda del señor Zamora Castro–, no implica la configuración de un defecto, bajo el entendido de que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces “sólo están sometidos al imperio de la ley” y que “la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial” y, en ese sentido, los pronunciamientos de los jueces de la República no atan a las otras autoridades judiciales con su misma jerarquía y mucho menos a los superiores.

De conformidad con lo anterior, se declarará la improcedencia del amparo solicitado por el señor Carlos Alirio Zamora Castro. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 10 Corte Constitucional, sentencia C-577 de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Auto 071 de 2020. 9 Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019.

M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. basado en la supremacía de las normas constitucionales. Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos fundamentales’.

Sobre el punto también se puede consultar la sentencia T-126 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger)”.  8 Radicación número: 110010315000202302279 00 Accionante: Carlos Alirio Zamora Castro Accionado: Tribunal Administrativo del Caquetá y otro Referencia: Acción de tutela (fallo primera instancia) F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 9