Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 25 de agosto de 2025 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00231-01 (64.032) Demandante: Cooperativa Clínica Santo Tomás y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Tema: Apelación de auto que declaró no probada excepción previa de falta de legitimación El despacho resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Contraloría General de la República (integrante de la parte demandada), contra la decisión proferida en la audiencia inicial de 30 de abril de 2019, mediante la cual, el Tribunal Administrativo de Cesar declaró no probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa de la Contraloría. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de acuerdo con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, y según el artículo 125 de la misma ley, la decisión debe ser adoptada por el magistrado ponente.

Contenido: 1. Antecedentes 2. Consideraciones 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda; 1.2. La providencia apelada; 1.3. El recurso de apelación; 1.4. Trámite del recurso 1.1. La demanda 1. El 21 de noviembre de 2016, la Cooperativa de Trabajo Asociado Clínica Santo Tomás de Valledupar (en adelante Clisanto CTA) y otros, presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación – Contraloría General de la República (en adelante Contraloría) y otros1, con el fin de que se les declarara responsables por los daños causados con ocasión de “la falla en el servicio en que incurrieron al no ejercer el control de vigilancia a las EPS ya mencionados por el no pago oportuno los servicios en salud a sus usuarios y debidamente prestado por la IPS COPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO CLISANTO (…) dejando como daño antijurídico la 1 Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud, Procuraduría General de la Nación, Defensoría Pública, Departamento de Cesar, Municipio de Valledupar, Salud Vida EPS, Comfacor ARS, Caprecom EPS y Fundación Médico Preventiva EPS.

Radicación: 20001-23-39-000-2017-00231-01 (64.032) Demandante: Cooperativa Clínica Santo Tomás y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación y otros Referencia: Reparación directa __________________________________________________________________________________________________________________ liquidación de sus servicios, y no proseguir con su objeto social y como consecuencia de lo anterior se les cancele a todos los actores los daños materiales, morales y a la vida de relación de forma integral”. 2.

Como fundamento de las pretensiones, señalaron que EPS Salud Vida, Caprecom, Comfacor y Fundación Médico Preventiva contrataron a Clisanto CTA para la prestación de servicios en salud de sus afiliados, sin embargo, aunque dichas sociedades recibieron el pago del Estado por los servicios de salud prestados, no cancelaron las obligaciones contraídas con Clisanto CTA. 1.2.

La providencia apelada 3. El 30 de abril de 20192, el Tribunal Administrativo de Cesar realizó la audiencia inicial, en la que, entre otras determinaciones, declaró no probada la falta de legitimación pasiva en la causa de la Contraloría. Sostuvo que dicha entidad tenía a su cargo el manejo y control de todos los recursos públicos, por lo que, aunque los dineros del sector salud eran considerados parafiscales, estaban sujetos a la vigilancia y control de esa entidad.

En consecuencia, no podía desvincularla en esta etapa del proceso. 1.3. El recurso de apelación 4. En la misma audiencia inicial de 30 de abril de 2019, la Contraloría interpuso recurso de apelación3. Afirmó que estaba probada su falta de legitimación pasiva en la causa, dado que, las pretensiones estaban dirigidas a que se declarara la responsabilidad por la omisión de las demandadas en el cumplimiento de sus obligaciones de vigilancia y control respecto de los recursos del sistema de salud.

De manera que, si bien la Contraloría tenía funciones de vigilancia y control respecto de los recursos considerados como parafiscales, dichas funciones estaban limitadas a adelantar los procesos de responsabilidad fiscal correspondientes, por lo que el control ejercido era posterior y selectivo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 267 de la Constitución Política. 5.

En consecuencia, no tenía facultades sancionatorias, ni disciplinarias, como tampoco tenía competencia para hacer seguimiento a cómo se usaron los recursos públicos de salud en este caso. Aunque la entidad realizaba auditorías con el fin de analizar el funcionamiento de las entidades públicas, no tenía dentro de sus competencias estudiar el buen manejo de la gestión administrativa. 2 Minuto 14:45 y siguientes de la audiencia inicial. 3 Minuto 23:57 y siguientes de la audiencia inicial.

Radicación: 20001-23-39-000-2017-00231-01 (64.032) Demandante: Cooperativa Clínica Santo Tomás y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación y otros Referencia: Reparación directa __________________________________________________________________________________________________________________ 1.4. Trámite del recurso 6. El tribunal concedió el recurso de apelación y el 18 de mayo de 20204, el despacho del entonces magistrado Ramiro Pazos declaró la falta de jurisdicción, al considerar que el asunto era de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, dado que, el daño invocado en la demanda tenía “estrecha relación con el sistema general de seguridad social, ya que el motivo principal por el cual se demandó fue el no pago oportuno de los servicios de salud que prestó la demandante a favor de la población afiliada”. 7.

El proceso correspondió, por reparto, al Juzgado 9º Laboral del Circuito de Bogotá que, el 3 de marzo de 2023, suscitó el conflicto negativo de competencia. 8. El 28 de noviembre de 20235, la Corte Constitucional declaró que, “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de reparación directa, cuando se solicita el reconocimiento de una indemnización patrimonial a cargo del Estado, por no haber cumplido en forma adecuada las funciones de inspección, control y vigilancia sobre una EPS.” 9.

El 1 de febrero de 2024, el expediente regresó de la Corte Constitucional6, y el 10 de octubre del mismo año7, se aceptó el impedimento manifestado por el magistrado Fredy Ibarra Martínez. Luego, el conocimiento del asunto le correspondió a este despacho. 2. CONSIDERACIONES 10. De conformidad con los artículos 1808 y 2449 del CPACA, en su redacción original10, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante es procedente y se presentó en oportunidad.

El despacho confirmará el Auto de primera instancia que declaró no probada la falta de legitimación pasiva en la causa de la Contraloría General de la República porque, por lo menos, en 4 Índice Samai No. 12 del Consejo de Estado. 5 Índice Samai No. 41 del Consejo de Estado. Archivo “REGRESACORTECONSTITUCIONAL_ REACTIVAPROCESO_CJU4 (.pdf) NroActua 41.” 6 Índice Samai No. 41 del Consejo de Estado. 7 Índice Samai No. 52 del Consejo de Estado. 8 Artículo 180, sin la modificación introducida por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, dado que el Auto recurrido es de 30 de abril de 2019.

“Audiencia inicial. (…) 6. Decisión de excepciones previas. (…) El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso.” 9 Artículo 244, sin la modificación introducida por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. “La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente en el transcurso de la misma. De inmediato el juez dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales con el fin de que se pronuncien y a continuación procederá a resolver si lo concede o lo niega, de todo lo cual quedará constancia en el acta.

(…)” 10 Dado que el recurso se interpuso el 30 de abril de 2019, antes de la modificación de la Ley 2080 de 2021 Radicación: 20001-23-39-000-2017-00231-01 (64.032) Demandante: Cooperativa Clínica Santo Tomás y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación y otros Referencia: Reparación directa __________________________________________________________________________________________________________________ esta etapa procesal, no es posible concluir que no tiene legitimación para comparecer a este proceso. 11.

De la lectura integral de los hechos y pretensiones expuestos en la demanda y la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial, el despacho advierte que lo pretendido por la parte actora es la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas por la omisión en sus funciones de inspección, vigilancia y control respecto de recursos públicos del sector salud que fueron transferidos a Salud Vida EPS, Comfacor ARS, Caprecom EPS y Fundación Médico Preventiva EPS, quienes contrataron la prestación de servicios médicos para sus usuarios con Clisanto CTA, pero no cancelaron sus acreencias, lo que derivó en la liquidación de esta última. 12.

La Corte Constitucional ha señalado que, “la Contraloría General de la República es un organismo de control estatal con competencias específicas, que acompaña horizontal, colaborativa y armónicamente a las ramas tradicionales del poder público, a través de una función especializada y autónoma mediante la cual inspecciona la actividad fiscal externa de todas las instituciones del Estado desde el punto de vista financiero, de gestión y de resultados”.11 13.

Por su parte, el artículo 267 de la Constitución Política, sin la modificación introducida por el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 201912, dado que fue expedido con posterioridad a los hechos objeto de debate, preve que, “el control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley”. 14.

En efecto, el control fiscal es una herramienta prevista para la protección del patrimonio público, ejercida mediante la revisión del correcto manejo de los recursos públicos y la verificación de que, en “la gestión de los recursos colectivos se cumplen las normas que sujetan a la administración en términos de legalidad y se asegura el cumplimiento de los fines constitucionales y misionales de cada una de las entidades.”13 15.

Para el despacho, al margen de si el control ejercido por la Contraloría para la época de los hechos, era posterior y selectivo, como lo sostiene el apelante, lo cierto es que, el control fiscal tiene como propósito la preservación del erario, y como en este caso lo alegado por la parte actora es la falla del 11 Corte Constitucional, Sentencia C-101 de 2018. 12 De conformidad con el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019, el control fiscal también “podrá ser preventivo y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público”. 13 Corte Constitucional, Sentencia C-140 de 2020.

Radicación: 20001-23-39-000-2017-00231-01 (64.032) Demandante: Cooperativa Clínica Santo Tomás y otros Demandado: Procuraduría General de la Nación y otros Referencia: Reparación directa __________________________________________________________________________________________________________________ servicio de las entidades demandadas, entre otros, por la falta de control en el manejo de los recursos públicos del sector salud otorgados a las EPS que contrataron con la Clisanto S.A., lo cierto es que, por lo menos, en esta etapa procesal, no es posible concluir que la Contraloría no está legitimada para comparecer a este asunto.

Por lo tanto, se confirmará la decisión apelada que declaró no probada la falta de legitimación pasiva en la causa de la Contraloría General de la República. El despacho, en consecuencia,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida en la audiencia inicial celebrada el 30 de abril de 2019, mediante la cual, el Tribunal Administrativo de Cesar declaró no probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa de la Contraloría General de la República, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión mediante estado electrónico, según lo dispuesto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011 (modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021).

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado Electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado