Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Actor: Davidson Alfonso Garcés Diaz Demandado: Agencia Nacional de Minería y el departamento de Antioquia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Recurso de apelación contra auto Subtema: Medida cautelar de suspensión provisional contra resoluciones que resuelven solicitud de formalización de minería tradicional AUTO INTERLOCUTORIO SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra el auto del siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), por medio del que el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las resoluciones demandadas I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda Davidson Alfonso Garcés Diaz, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con las siguientes pretensiones: I. Que se declare la nulidad de las Resoluciones: i) No. 2023060064229 del 6 de junio de 2023, por medio de la que la Gobernación de Antioquia rechazó la solicitud de formalización de minería tradicional con radicado NFR-11201, presentada por el demandante, y ii) No. 2023060334341 del 4 de octubre de 2023, mediante la que la gobernación de Antioquia resolvió no reponer la anterior decisión1.

II. Que, como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Gobernación de Antioquia y/o a la Agencia Nacional de Minería a que proceda a dar continuidad al trámite de solicitud de formalización de minería tradicional identificado con radicado NFR-11201, bajo los términos y condiciones establecidos en la normatividad vigente.

III. Que se condene a la Gobernación de Antioquia y/o a la Agencia Nacional de Minería a cancelar la suma de cuatro mil cuatrocientos veinticuatro millones seiscientos cinco mil pesos con diecisiete centavos ($4,424,605,017), 1 El expediente se encuentra en forma digital en el índice No. 2 en el Sistema de Gestión Judicial Samai. Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 2 correspondiente al dinero dejado de percibir por el actor en razón al rechazo de la solicitud de formalización de minería tradicional No. NFR-11201.

IV. Que se condene a la Gobernación de Antioquia y/o a la Agencia Nacional de Minería a cancelar la suma correspondiente a los daños causados al accionante, con ocasión del rechazo de la solicitud de formalización de minería tradicional No. NFR-11201. 1.2. La solicitud de la medida cautelar El actor, en el escrito de la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones demandadas.

Como fundamento de la procedencia de la medida cautelar, este expuso que resulta necesario proteger y garantizar el objeto del presente proceso comoquiera que “cuenta con una serie de derechos adquiridos en calidad de minero de tradicional y en caso de que el área donde se ubica el trabajo minero, relacionado a la solicitud de formalización de minería tradicional, se reconozca por la parte demandada como libre y se adjudique a persona adicional; los prejuicios ocasionados serian irreversibles y aún más gravosos para el solicitante”.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, por autos del dos (2) de abril de dos mil veinticuatro (2024), admitió la demanda y corrió traslado a la parte demandada para que se pronunciaran sobre la solicitud de la medida cautelar2. 1.3. Escritos de oposición de la medida cautelar 1.3.1. La Agencia Nacional de Minería La ANM, el veintidós (22) de abril de dos mil veinticuatro (2024), allegó escrito de oposición a la solicitud de la medida cautelar que presentó el demandante3.

La entidad expuso que no resulta procedente acceder al decreto de la medida cautelar solicitada puesto que el accionante no cumplió con ninguno de los requisitos que exige el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En particular, la demandada afirmó que el actor no proporcionó ningún argumento de orden jurídico que demuestre que las resoluciones acusadas vulneran normas de carácter superior, como tampoco probó la existencia de un perjuicio “y mucho menos razón alguna que conlleve a pensar que sí no se decreta la medida los efectos de una posible sentencia serian nugatorios”. 1.3.2.

El departamento de Antioquia El departamento de Antioquia, en la misma fecha4, solicitó al tribunal de primera instancia que no decretara la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones demandadas con fundamento en las siguientes razones: • Los cargos de nulidad expuestos por el actor no guardan correspondencia con los alegados en la vía administrativa ante la Secretaría de Minas del departamento de Antioquia ya que, en el recurso de reposición interpuesto por 2 Índices No. 4 y 7 en Samai – Tribunal Administrativo de Antioquia. 3 Índice No. 12 en Samai – Tribunal Administrativo de Antioquia. 4 Índice No. 13 en Samai – Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 3 el entonces peticionario contra la Resolución No. 2023060064229 de 2023, este no hizo referencia a la aplicación equivocada de la normativa. • La autoridad minera delegada aplicó la normativa aplicable al trámite iniciado por el señor Garcés; incluso durante aquel, se otorgó asesoría directa, a través de la conformación de una mesa técnica, para dar cumplimiento a la labor pedagógica y de acercamiento que propone la Ley 2250 de 2022. • De conformidad con el artículo 4 de la Ley 2250 de 2022, la norma aplicable para los trámites de formalización minera es la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), por lo tanto, la Secretaría de Minas del departamento de Antioquia no desconoció las disposiciones vigentes. • El 16 de agosto de 2023, el personal de la Secretaría de Minas del departamento de Antioquia realizó una visita técnica de seguridad e higiene minera, “en la que pudo advertirse que el demandante no se encontraba ejerciendo actividad minera alguna, circunstancia de la que se desprende la no configuración de un perjuicio irremediable que pudiera sustentar una eventual suspensión de los actos acusados”. 1.4.

El auto recurrido La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), resolvió la solicitud de medida cautelar que el actor presentó5. El Tribunal, en primer lugar, expuso que el perjuicio alegado por el demandante no se encuentra configurado, en otras palabras, el Tribunal manifestó que la adjudicación a otra persona del área sobre la que este ha efectuado labores de minería y que es objeto de la solicitud de formalización de minería tradicional resuelta en las resoluciones objeto de este proceso es solo una hipótesis que puede o no producirse.

Además, el Tribunal explicó que esa eventual adjudicación que el actor alega como perjuicio depende de la acreditación de una serie de requisitos dentro del trámite de la solicitud de formalización de minería o adjudicación de áreas de explotación minera, “lo que desvirtúa una inmediatez en su ocurrencia que haya de precaverse mediante el decreto de la cautela solicitada”.

En segundo lugar, el Tribunal de primera instancia indicó que el accionante no alegó la violación de normas de orden superior y que del material probatorio con el que se dispone en esta etapa procesal no se logra evidenciar tal vulneración, “máxime cuando incluso en el trámite de la formalización la Administración, representada para el caso por la Secretaría de minas del Departamento de Antioquia, en aras de garantizar el debido proceso, se revocaron las resoluciones Nos. 069615 del 28 de diciembre de 2012 y 030261 del 10 de mayo de 2013, mediante las cuales había rechazado la solicitud de formalización, en atención a la pérdida de vigencia de la Ley 1382 de 2010 y del Decreto 2715 de 2010 que habían servido de fundamento para el rechazo de la solicitud precaviendo de esa forma lo que, consideró, un agravio injustificado al solicitante”.

En ese orden de ideas, el Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que, en esta etapa procesal, no se encuentra acreditada la vulneración de normas superiores que 5 Índice No. 14 en Samai – Tribunal Administrativo de Antioquia. Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 4 ameriten decretar la suspensión provisional de los actos demandados y, por lo tanto, resolvió negar el decreto de la medida cautelar solicitada por el demandante. 1.5.

El recurso de reposición y en subsidio de apelación El actor, el catorce (14) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)6, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto por medio del que el Tribunal Administrativo de Antioquia negó el decreto de la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones demandadas.

La parte accionante planteó los siguientes reproches como sustento de la impugnación: • Desde el 2012, el señor Garcés ha ejecutado todas las acciones pertinentes para obtener la calidad definitiva de explotador minero, lo que implicó el cumplimiento de varios requisitos como la obtención de una licencia ambiental y la realización de un plan de trabajo y obras, de ahí que, durante años, este ha dedicado tiempo y dinero y ha creado una expectativa respecto de aquel trabajo minero.

De manera que, el actor insiste en que, si la ANM declara el área objeto de la solicitud NFR-11201 como libre, cualquier otra persona natural o jurídica podría presentar una nueva solicitud sobre ella y, en consecuencia, ocasionaría un perjuicio irreversible para él, perdería aquella zona, esto es, el objeto de la solicitud de formalización minera objeto de controversia y, además, perdería la inversión realizada. • El tribunal de primera instancia incurrió en un error al “presumir” que el trámite administrativo llevado a cabo por la Gobernación de Antioquia se realizó en debida forma, a pesar de que, de las pruebas aportadas se puede observar que esa entidad “falló en múltiples momentos con su deber de expedir actos administrativos conforme a derecho y con debidas justificaciones técnicas”. • La suspensión provisional de las resoluciones acusadas resulta una medida coherente y necesaria en virtud del principio de proporcionalidad; esta es “una herramienta indispensable para salvaguardar los derechos del solicitante, quien se encuentran en un riesgo inminente de sufrir un daño grave e irreversible”. • La solicitud de medida cautelar se sustenta en la falta de justificación técnica y legal de los actos administrativos impugnados, estos “no se sustentan en criterios objetivos y especializados que permitan evaluar adecuadamente su validez y legitimidad”. • La necesidad imperiosa de la medida provisional radica en la urgencia de proteger los derechos fundamentales del demandante frente a un riesgo inminente y grave de sufrir un daño irreparable.

La adopción de la medida provisional se erige como la única alternativa viable para evitar un perjuicio irreparable y salvaguardar la integridad del proceso judicial. En virtud de lo anterior, el demandante solicitó que el Tribunal revocara el auto recurrido y, en su lugar, decretara la medida cautelar que solicitó en la demanda. 6 Índice No. 18 en Samai – Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 5 1.6. El auto que resuelve el recurso de reposición El Tribunal Administrativo de Antioquia, en auto del veinticinco (25) de junio de dos mil veinticuatro (2024)7, reiteró que, como el actor no alegó que los actos demandados infringen normas de orden superior, esto relevó al Despacho de realizar aquel análisis.

Si bien es cierto que el demandante manifestó que la Gobernación de Antioquia falló en su deber de expedir las resoluciones demandadas conforme a derecho y a las justificaciones técnicas del caso, también es cierto que este no indicó cuáles y en qué consistieron esos yerros. Asimismo, el Tribunal insistió en que, el decreto de la medida cautelar solicitada se encontraba “delimitada por la configuración del alegado perjuicio irremediable”, sin embargo, este no se acreditó, sino que es una posibilidad, que, en primer lugar, depende de que la autoridad minera declare el área objeto de la solicitud como libre y que, en segundo lugar, se presente la solicitud y el solicitante cumpla con una serie de requisitos.

De manera que, el tribunal de primera instancia concluyó que “al no existir prueba que permita al menos inferir la radicación de una solicitud de formalización de minería tradicional sobre el área reclamada por el Sr. Dávinson Alfonso Garcés Díaz, no se colige cuestión diferente a que no existe perjuicio a precaver, ratificando así la improcedencia de la medida”.

Así las cosas, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió no reponer el auto del siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) y, por consiguiente, concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra esa providencia. El expediente, el primero (1) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), ingresó a este Despacho para resolver la alzada8.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Normativa rectora del trámite del presente recurso Dado que Davidson Alfonso Garcés Diaz ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en vigencia de la Ley 2080 de 20219, a este trámite resultan aplicables las reformas que esa normativa realizó a la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, puesto que, de acuerdo con el artículo 86 de la referida normativa10, en los 7 Índice No. 23 en Samai – Tribunal Administrativo de Antioquia. 8 Índice No. 3 en Samai. 9“POR MEDIO DE LA CUAL SE REFORMA EL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -LEY 1437 DE 2011- Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES EN MATERIA DE DESCONGESTIÓN EN LOS PROCESOS QUE SE TRAMITAN ANTE LA JURISDICCIÓN”. 10 “Artículo 86.

La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. // Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas. // De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. // En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 6 procesos iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, las reformas que esta introdujo prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación, es decir, desde el veinticinco (25) de enero de dos mil veintiuno (2021). 2.2.

Competencia La Sala es competente para conocer este recurso, en virtud de lo dispuesto en los artículos 150 y 125, numeral 2, literal h11 del CPACA, que respectivamente establecen que el Consejo de Estado conocerá las apelaciones de los autos proferidos por los tribunales administrativos susceptibles de este medio de impugnación y la Sala dictará la providencia que resuelva el recurso de apelación contra el auto que niegue una medida cautelar. 2.3.

Procedencia del recurso El recurso de apelación que el demandante interpuso contra el auto por medio del que el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la suspensión provisional de las resoluciones demandadas es procedente de conformidad con el numeral 512 del artículo 243 del CPACA13. Por otro lado, comoquiera que la providencia recurrida se notificó por estado del ocho (8) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), de acuerdo con el numeral 3 del artículo 244 ibídem14, las partes podían interponer y sustentar el recurso de apelación hasta el catorce (14) de mayo siguiente, fecha en la que el actor lo radicó, de modo que este presentó la impugnación oportunamente. 2.4.

Hechos El accionante, en la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, esto es, las resoluciones por medio de las que la Secretaría de Minas del departamento de Antioquia negó la solicitud de formalización de minería tradicional presentada por este y confirmó aquella decisión. 11 “Artículo 125.

De la expedición de providencias. Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021: La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.

En primera instancia esta decisión será de ponente. (…)”. 12 “Artículo 243. Apelación. Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar”. 13 Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 14 “Artículo 244.

Trámite del recurso de apelación contra autos. Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días.

(…)”. Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 7 El tribunal de primera instancia negó el decreto de la medida cautelar solicitada puesto que, a su juicio, no se observa que los actos demandados vulneren el ordenamiento jurídico y dado que el demandante no acreditó el perjuicio alegado.

El actor se encuentra inconforme con esta decisión ya que considera que la medida cautelar que solicitó es necesaria, por un lado, para evitar sufrir un daño irreparable como consecuencia de la pérdida del área objeto de la solicitud de formalización minera, en caso de que la ANM la adjudique a otra persona y, por otro, para salvaguardar el objeto del presente proceso. 2.5.

Asignación de fuente formales al asunto El capítulo XI de la Ley 1437 de 2011 regula las medidas cautelares en esta jurisdicción, el artículo 229 establece su procedencia en los siguientes términos: “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”. Por su parte, el artículo 230 del CPACA determina las clases de medidas cautelares que el juez o magistrado ponente pueden decretar y, además exige que estas tengan relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda: “Artículo 230.

Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.

Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 8 5.

Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente”.

Los requisitos para que las medidas cautelares sean procedentes se encuentran en el artículo 231 ibidem: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. 2.6.

Hermenéutica de las normas asignadas La suspensión provisional, prescrita en el artículo 238 de la Constitución Política y regulada en el CPACA, es una figura excepcional y restrictiva, derivada del principio de legalidad, que constituye un importante instrumento para evitar que los actos contrarios al ordenamiento jurídico continúen surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su legalidad15.

El artículo 229 del CPACA exige que la solicitud de la medida cautelar esté debidamente sustentada. El peticionario debe expresar los motivos por los cuales estima que se debe acceder a la medida cautelar, y argumentar, con un mínimo de suficiencia, claridad y pertinencia, la necesidad de la medida que solicita16. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023), Radicado No. 11001-03-24-000-2023-00008-00 (69539);

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del veinte (20) de septiembre de dos mil veintidós (2022), Radicado No. 54001-23-33-000-2019-00284-01 (65527). 16 Ibídem. Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 9 Para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ibidem establece como requisitos para su procedencia que: i) sea solicitada por el demandante, ii) exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, deben acreditarse, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

En todo caso, quien solicita la aplicación de esta medida cautelar debe llevar al juez los argumentos que le permitan adoptar una decisión con suficiencia, de manera que “la carga de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantiza que el Juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio, ni renunciar ni relevarse del examen más profundo que debe preceder a la sentencia”17.

De ahí que, por un lado, esta Corporación reiteradamente ha insistido en que para la prosperidad de la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo demandado, la parte no puede omitir la confrontación normativa o fundamentar la solicitud “en la sola afirmación de que el acto administrativo desconoce normas de rango superior”18, sino que esta debe sustentar en forma expresa y concreta las disposiciones que considera infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de violación19.

Inclusive, concretamente, la Corporación ha afirmado que “no basta con alegar la existencia de un perjuicio inminente, sin antes acreditar la vulneración del ordenamiento jurídico”20, y que “la simple solicitud que al respecto realice el demandante, sin una debida sustentación o sin demostrar la vulneración alegada (…) carece de la entidad suficiente para, so pretexto de proteger y garantizar el objeto del proceso, enervar transitoriamente los actos administrativos atacados”21.

Por otro lado, al respecto, el Consejo de Estado también ha explicado que esa exigencia de sustentar la solicitud “no constituye un exceso ritual, se trata de la observancia de una carga procesal en cabeza de la actora cuyo cumplimiento es el deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del dieciocho (18) de julio de dos mil dieciséis (2016), Radicado No. 11001-03-24-000-2016-00111-00.

Citado en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del cuatro (4) de septiembre de dos mil veinte (2020), Radicado No. 11001-03-26-000-2020-00042-00(65992); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del veinte (20) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), Radicado No. 11001-03-26-000-2020-00160-00 (66189). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del veintiuno (21) de octubre de dos mil trece (2013), Radicado No. 11001-0324- 000-2012-00317-00. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del veintiséis (26) de enero de dos mil veinticuatro (2024), Radicado No. 52001-23-33-000-2018-00353-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro 2024, Radicado No.11001-03-24-000-2023-00176-00; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), Radicado No. 11001-03-24- 000-2015-00482-00;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del treinta y uno (31) de octubre de dos mil veintitrés (2023), Radicado No. 47001-23-33-000-2020-00676-01 (68965). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del veintitrés (23) de junio de dos mil veintitrés (2023), Radicado No. 15001-23-33-000-2022-00424-01. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), Radicado No. 76001-23-33-000-2023-00632-01 (7266-2023).

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 10 administración de justicia22 y a su vez la carga que exige la ley para que, entre otras, se garantice el derecho de defensa de la entidad que expidió el acto”23. Así las cosas, en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, con base en las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, que constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto24.

Este examen es un análisis inicial que no implica prejuzgamiento ya que parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no condiciona la decisión final25. En cuanto al alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en el artículo 231 del CPACA, esta Corporación ha determinado que hace alusión a la forma de presentación de la solicitud, es decir, que esta se puede presentar en el escrito de la demanda o en escrito aparte, mas no a que la sustentación de la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional se suple automáticamente con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda puesto que tienen fines distintos, “uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente”26.

No obstante, a la vez, la jurisprudencia ha explicado que lo anterior no significa que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados no puedan coincidir y que, incluso, si la parte desea que el concepto de violación sirva de fundamento de la solicitud de suspensión provisional, esta debe expresarlo claramente27 y, por lo tanto, el juez de la cautela podrá pronunciarse acerca de la solicitud de suspensión provisional con base, únicamente, en los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional o en los consignados en la demanda cuando es explícita su remisión28.

Profundizando en este asunto, la Corporación también ha indicado que “el hecho de que en la solicitud de suspensión provisional se hayan mencionado las normas que se invocaron como infringidas en el concepto de violación, no implica que al decidirla se deban tener en cuenta todos los argumentos expuestos en este, y menos cuando el actor no hace remisión alguna, ni explica su debida procedencia para decretar una 22En ese sentido el artículo 103 inciso 4 de la Ley 1437 de 2011 dispone.

“Artículo 103: (…) Quien acuda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este código.” 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera., auto del catorce (14) de enero de dos mil diecinueve (2019), Radicado No. 11001-03-24-000-2014-00188-00. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del doce (12) de febrero de dos mil dieciséis (2016), Radicado No. 11001-03-26-000-2014-00101-00;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021), Radicado No. 11001-03-24-000-2018-00026-00A. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del diecisiete (17) de marzo de dos mil quince (2015), Radicado No. 11001-03-15-000-2014-03799-00. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del veintiuno (21) de octubre de dos mil trece (2013), Radicado No. 11001-03-24-000-2012-00317-00;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del veintisiete (27) de octubre de dos mil veinte (2020); Radicado No. 11001-03-24-000-2015-00047-00. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020); Radicado No. 11001-03-24-000-2019-00129-00. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020), Radicado No. 11001-03-24-000-2019-00361-00.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 11 medida provisional y transitoria, a partir de los argumentos que ha expuesto para obtener una sentencia definitiva favorable”29. Asimismo, resulta necesario destacar que, cuando el medio de control instaurado es el de nulidad y restablecimiento del derecho, la medida cautelar de suspensión provisional procede si, además de que se encuentra que el acto enjuiciado vulnera las normas superiores invocadas, la parte ha demostrado, al menos de forma sumaria, la existencia de un perjuicio real y serio ocasionado con la expedición de los actos demandados30; se requiere que se demuestre con certeza la existencia del perjuicio alegado en la demanda, es decir, que sea acreditado con un elemento probatorio “que lo represente de manera suficiente, completa y fidedigna, hasta el punto de que el operador jurídico de entrada pueda percibirlo como real y para considerarlo probado sólo falte que aquél supere la contradicción”31, toda vez que la prueba sumaria “no se relaciona con su poco poder demostrativo, ya que no se trata de una prueba incompleta, pues aquella tiene que demostrar plenamente el hecho, sólo que le falta ser contradicha”32 33.

Bajo ese entendido, esta Corporación34 ha explicado que no pueden aceptarse hechos evidentes porque ello “no puede suplir la exigencia legal, la que no quiere dejar el extremo a la calificación subjetiva del juzgador y/o a la simple afirmación de la demanda”35. 2.7. Aplicación al caso Comoquiera que el actor, además de pretender la nulidad de los actos administrativos demandados, reclamó la indemnización de los perjuicios que alega que le causaron la expedición de estos, la solicitud de suspensión provisional de los citados actos, debía cumplir con los requisitos establecidos en el inciso primero del artículo 231 del CPACA, esto es, que se logre establecer que existe una violación de las disposiciones superiores invocadas, lo que puede derivarse de su confrontación directa o de las pruebas allegadas con la solicitud y, también debe acreditar, al menos sumariamente, el perjuicio alegado en la demanda.

El tribunal de primera instancia negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional toda vez que no encontró cumplidos ninguno de los dos requisitos que exige la ley, por lo tanto, en primer lugar, la Sala procederá a verificar si se cumple con el primer presupuesto para que proceda el decreto de la suspensión provisional de los actos acusados. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), Radicado No. 11001-03-24-000-2018-00019-00. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021), Radicado No. 11001-03-27-000-2020-00022-00(25393). 31 Rojas Gomez Miguel.

Lecciones de derecho procesal. Tomo III Pruebas Civiles. Editorial ESAJU. Bogotá 1ª edición, 2015, págs. 240-241- 32 Parra Quijano, Jairo. Manual de Derecho Probatorio, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 13ª edición, 2002, pág. 159. 33 En este sentido, ver Arboleda Perdomo, Enrique José en “Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Ley 1437 de 2011.” Bogotá. Legis 2ª Edición. Página 360 y Palacio Hincapié, Juan Ángel en “Derecho Procesal Administrativo”. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 9ª. Edición, págs.363-364. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del veintiséis (26) de julio de dos mil diecisiete (2017), Radicado No. 11001-03-27-000-2015-00004-00(21605). 35 “Auto de 4 de marzo de 1994, Expediente 8470, C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo, Sección Tercera”: citado en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del veintiocho (28) de febrero de dos mil veinte (2020), Radicado No. 17001-33-33-004-2017-00097-01(0426-19).

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 12 En el caso concreto, se observa que el demandante, en el acápite de la demanda en el que solicitó la medida cautelar, se limitó a exponer los perjuicios que se le causarían al no decretarse, y no invocó las normas que consideraba infringidas y que sustentan la suspensión provisional, así como tampoco solicitó que se tuviera como fundamento de aquella medida, el concepto de violación expuesto en la demanda.

Al respecto, resulta necesario traer a colación que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, dado el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los cargos de nulidad expuestos en la demanda, sin que el actor lo haya solicitado. También se observa que, en el recurso de reposición y apelación interpuesto contra la providencia que negó la medida cautelar, el actor incluyó cargos de violación que no indicó en la solicitud inicial de la medida cautelar y, por consiguiente, no fueron estudiados ni decididos por el tribunal de primera instancia. Estos argumentos nuevos tampoco podrán ser analizados por esta Sala puesto que, por un lado, es obligación de la parte demandante que pretende la suspensión provisional del acto que demanda, exponer, en el escrito inicial, la totalidad de las razones que soportan la solicitud36 y, por otro lado, su estudio conduciría a la transgresión del derecho fundamental al debido proceso de la parte demandada37.

Bajo ese entendido, se concluye que el demandante incumplió la carga argumentativa exigida y, por lo tanto, no es posible adelantar el juicio de legalidad preliminar con la confrontación de los actos demandados ni con las pruebas allegadas, para el decreto de la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones acusadas. Dado que el desarrollo argumentativo suficiente que permita inferir la contradicción del acto objeto de control judicial y las normas superiores es requisito sine qua non para decretar la suspensión provisional, es decir, que no basta con alegar la existencia de un perjuicio, sin antes acreditar la vulneración del ordenamiento jurídico, el incumplimiento de este torna improcedente el decreto de la medida cautelar, sin necesidad de analizar si la parte accionante cumplió con el segundo requisito.

En gracia de discusión, frente al segundo requisito que prescribe el inciso primero del artículo 131 del CPACA para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala precisa que esta norma exige un mínimo probatorio que le permita al juzgador encontrar acreditado la concreción certera del perjuicio alegado en la demanda, es decir, que para la procedencia de la suspensión provisional se debe probar el perjuicio que la parte actora, en la demanda, alegó que le ocasionó la expedición del acto cuya nulidad persigue, mas no el perjuicio que pretende evitar 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023), radicado No. 11001-03-24-000-2022-00019-00: “(…) para lograr la suspensión provisional del acto acusado, el escrito inicial debe exponer, en su totalidad, los argumentos que lo soportan.

Esa es una carga del demandante que pretende que temporalmente se le resten efectos a un acto de la administración que presume contrario al ordenamiento jurídico, según la cual le corresponde desarrollar de manera completa e integral las razones de su petición. El recurso de reposición no es la oportunidad procesal pertinente para ventilar reproches que no guardan relación con lo manifestado en el memorial principal, pues de otra manera se valdría del escenario del recurso para formular una nueva petición cautelar, siendo ello sólo procedente cuando sobrevengan hechos y en virtud de ellos se cumplan las condiciones para su decreto, en los términos del último inciso del artículo 233 del CPACA”. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. auto del once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023), Radicado No. 68001-23-33-000-2021-00820-01.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00442-01 (71556) Demandante: Davidson Alfonso Garcés Diaz 13 con el decreto de la medida cautelar ya que no se puede acreditar un hecho futuro, en otras palabras, lo que realmente es una posibilidad y, por lo tanto, puede que no se concrete. El actor, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que las demandadas le cancelen las sumas que correspondan al dinero dejado de percibir y a los daños causados con ocasión del rechazo de la solicitud de formalización de minería tradicional que este presentó. Sin embargo, con la demanda, la parte accionante no allegó pruebas dirigidas a acreditar la existencia de aquellos perjuicios y el monto solicitado por cada una de ellas, en consecuencia, la Sala tampoco encuentra satisfecho el segundo requisito que establece el primer inciso del artículo 131 del CPACA.

Así las cosas, la argumentación expuesta por el demandante en la petición cautelar resulta insuficiente ya que no cumple con los requisitos de procedencia de la suspensión provisional establecidos en la ley y, en consecuencia, la Sala confirmará el auto recurrido, por medio del que el Tribunal Administrativo de Antioquia negó el decreto de aquella medida.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del siete (7) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones No. 2023060064229 del 6 de junio de 2023 y 2023060334341 del 4 de octubre de 2023.

SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑÓZ Magistrado Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala Firmado electrónicamente AET/Expediente electrónico VF