CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 7 de febrero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 25). La señora Blanca Victoria Munévar Martínez, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República (en adelante, el Fondo), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declaren nulas: (i) la decisión administrativa de 18 de marzo de 2013, mediante el cual el director administrativo y financiero del Fondo sancionó disciplinariamente a la actora con destitución e inhabilidad general por once años; y (ii) la Resolución 115 de 9 de abril de 2013, con la que la gerente de dicho Fondo confirmó la sanción. A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene al demandado a que la reintegre al empleo sin solución de continuidad y al pago indexado de los salarios y prestaciones que dejó de devengar desde la destitución hasta cuando se cumpla la sentencia que ordene el reintegro, y de las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la demandante que laboró en el Fondo, en el empleo de profesional universitario, grado 9 (médico general), desde el 12 de marzo de 1998 y fue nombrada en propiedad el 26 de julio siguiente. Que, mediante acto 27 de 8 de febrero de 2008, la institución le concedió licencia no remunerada entre el 11 de febrero y el 14 de marzo de ese año, pero no se pudo reintegrar a sus labores el 17 siguiente, dada la dificultad que tuvo para llegar al país desde Perú «por problemas de itinerario de vuelo».

Que, por lo anterior, formuló el 27 de marzo de 2008 solicitud de prórroga de la licencia, la cual no logró presentar antes en razón a que la entidad se hallaba en traslado de sede y no tenía habilitados teléfonos ni computadores, sumada la vacancia de semana santa del 14 al 26 de los mismos mes y año. Acota que el 11 de agosto de 2008 la dirección administrativa y financiera del Fondo ordenó la apertura de la indagación preliminar en su contra por estos hechos, y trascurrieron 5 años sin que emitiera decisión. Que, por medio de Resolución 8 de 19 de enero de 2011, el ente estatal le otorgó una nueva licencia no remunerada entre el 21 de enero y el 18 de marzo de ese año, que pidió, esta vez, para adelantar un diplomado en Lima (Perú) y «[…] Como quiera que […] no [se integró al servicio] en el periodo comprendido entre el 22 de marzo hasta el 25 de abril de 2011 envió […] la respectiva solicitud de prórroga de Licencia No Remunerada a partir del 18 de marzo de 2011 hasta el 18 de abril del mismo mes y año […]» (sic) [f. 4], hechos por los que también le abrió actuación disciplinaria, que acumuló con la iniciada en 2008, y se tramitaron por el procedimiento disciplinario verbal hasta la expedición de los actos demandados.

Afirma que, por acoso laboral y presiones, presentó renuncia al empleo el 27 de febrero de 2013, la cual le fue aceptada a través de Resolución 72 de 28 siguiente, por el gerente del Fondo. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. El Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, en 2013, sancionó a la demandante, en primera y segunda instancias, con destitución e inhabilidad general por 11 años, como profesional especializada (médico, medio tiempo) del grupo del centro médico.

Lo anterior, en razón a que la halló disciplinariamente responsable de incurrir en la falta disciplinaria gravísima prevista en el artículo 48 (numeral 55) de la Ley 734 de 2002, consistente en «El abandono injustificado del cargo, función o servicio», a título de dolo, con remisión al artículo 126 de Decreto 1950 de 1973, según el cual «El abandono del cargo se produce cuando un empleado sin justa causa: 1.

No reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisión». El Fondo concedió a la actora dos licencias no remuneradas en diferentes épocas, ambas para viajar a Perú y, a la finalización, en ninguna de ellas se reintegró al servicio oportunamente: la primera se la otorgó por medio de Resolución 27 de 8 de febrero de 2008, efectiva «a partir del 11 de febrero de 2008 hasta el 14 de marzo de 2008, inclusive, debiéndose reintegrar a sus labores el día 17 de marzo de 2008» y lo efectuó el 4 de abril siguiente (18 días después); y la segunda, con Resolución 8 de 19 de enero de 2011, «por el período comprendido entre el 21 de enero al 18 de marzo de 2011» y se reincorporó al trabajo el 25 de abril de ese año (más de un mes después), sin que haya sido por motivos de fuerza mayor o caso fortuito en ninguno de los casos, sino porque, según ella, no conseguía pasajes de retorno al país. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas vulneradas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 48 53 y 58 de la Constitución Política; 30 de la Ley 734 de 2002; y 10 del CPACA. Aduce que operó la prescripción de la acción disciplinaria, respecto de la conducta de 2008. Que no era dable acumular las actuaciones disciplinarias, ni tramitarlas por el procedimiento verbal, «toda vez que los hechos sucedidos en el 2008, son diferentes en tiempo, modo y lugar a los sucedidos en 2011, época en la que ni siquiera se habían fallado los hechos sucedidos en el año 2008 […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 233 a 256).

El Fondo, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; afirma que los actos acusados se ajustaron al ordenamiento jurídico; respetó el debido proceso y el derecho de defensa de la accionante; muestra de ello es que controvirtió las pruebas, solicitó la práctica de otras, estuvo asistida por defensa técnica, interpuso recursos y formuló solicitudes de nulidad de la actuación administrativa. 1.6 La providencia apelada (ff. 356 a 407).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), en sentencia de 7 de febrero de 2018, negó las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la actora. Concluyó que no operó la prescripción de la acción disciplinaria, toda vez que, después de la licencia no remunerada, la accionante debía reintegrarse al servicio el 17 de marzo de 2008 y al día siguiente incurrió en abandono injustificado del empleo, de modo que la autoridad disciplinaria tenía plazo para emitir el acto sancionatorio de primera instancia dentro de los 5 años siguientes, esto es, hasta el 18 de marzo de 2013, como en efecto sucedió, el cual quedó notificado ese mismo día a la actora durante el desarrollo de la audiencia del procedimiento disciplinario verbal.

Que tampoco se configuró el fenómeno prescriptivo de la acción disciplinaria respecto de la falta que cometió también por abandono injustificado del cargo al no reintegrase al servicio después de la segunda licencia no remunerada que el Fondo le concedió del 21 de enero al 18 de marzo de 2011, dado que los 5 años de prescripción, previstos en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, vencían el 19 de marzo de 2016 y la decisión de sanción de primer grado se profirió en la aludida audiencia de 18 de marzo de 2013, en razón a que las faltas se acumularon y se decidieron en un solo procedimiento.

Lo anterior en observancia de la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual la prescripción de la acción disciplinaria se interrumpe con la notificación del acto de sanción de primer grado. Por otra parte, el Tribunal, en lo que atañe al trámite de la actuación por el procedimiento disciplinario verbal, sostuvo que «[…] no se evidencia que […] se le haya vulnerado derecho alguno, pues como puede observarse, la misma tuvo la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa dentro del proceso disciplinario e incluso en la audiencia en donde se profirió el fallo de primera instancia se procedió a su impugnación».

Que tampoco se demostró que la conducta reprochada a la actora obedeciera a alguna forma de acoso laboral de las previstas en la Ley 1010 de 2006, como ella lo plantea, amén de que «[…] no se evidencia la presentación de peticiones, quejas y denuncias de acoso laboral, en el periodo comprendido entre las licencias concedidas […] Por lo expuesto, es dable colegir que la sola exigencia para el cumplimiento de sus deberes, entre ellos requerir el reintegro a sus funciones o las explicaciones de la justificación de su inasistencia a sus labores, no puede considerarse una conducta de acoso y mucho menos de persecución laboral».

Agrega que «[…] no observa que, dentro del trámite administrativo la actora haya justificado su inasistencia al trabajo. A contrario sensu, del acervo probatorio se evidencia que la actora no se reincorporó a sus funciones en los plazos señalados por las resoluciones que concedieron las respectivas licencias y posteriormente tampoco demostró causal que justificara su inasistencia […]».

Evidenció, con fundamento en las pruebas recaudadas, que «[…] la accionante actuó con indudable desatención y negligencia al hacer abandono del cargo, sin razón que justificara su conducta». 1.7 El recurso de apelación (ff. 418 a 425). La demandante, por medio de apoderado, solicita se revoque el fallo del Tribunal, por las siguientes razones: 1. «Se dijo hasta la saciedad en el Trámite del proceso disciplinario, como en el interrogatorio de la demandante que ella SI JUSTIFICÓ SU INASISTENCIA» (sic).

Que le expresó al jefe de personal del Fondo, señor Martín Giraldo, que, aun cuando debía reintegrarse al empleo el 17 de marzo de 2008, después de la licencia no remunerada, solo podía realizarlo hasta el 4 de abril siguiente, dada la falta de pasajes disponibles de Lima a Bogotá, ante lo cual el citado funcionario le concedió permiso por los días 31 de marzo a 3 de abril de ese año, pero este señor, en su declaración ante la autoridad disciplinaria, dijo que no lo recordaba, y no hay prueba escrita de ello. 2.

En cuanto al abandono del empleo después de vencida la segunda licencia no remunerada, concedida por un mes en 2011 (del 11 de febrero al 14 de marzo), aduce que, pese a que el Fondo sabía que ella desarrollaría un curso sobre «Trastornos del desarrollo según enfoque» de la niñez, cuya duración era de dos meses, en Lima (Perú), le concedió licencia solo por uno, pero le «[…] aseguraron que posteriormente le sería extendida su licencia hasta cubrir el tiempo necesario para que pudiera adelantar sus estudios […] situación que nunca pasó».

Afirma que «el diplomado terminó el viernes 15 de abril de 2011, la semana santa de 2011 se dio desde el lunes 18 hasta el domingo 24 de abril, recordemos que en semana Santa el Centro Médico del Fondo no presta sus servicios, en consecuencia, la señora BLANCA VICTORIA MUNÉVAR MARTÍNEZ, se presentó a trabajar en primer día hábil siguiente a la terminación de sus estudios de diplomado, esto es el 25 de abril de 2011» (sic). 3.

Por las razones expuestas, asegura que no actuó con dolo en la conducta sancionada. De modo que el reintegro tardío al empleo sucedió por fuerza mayor o caso fortuito, que constituyen eximente de responsabilidad, dice. Añade que «[…] lo que sí quedó demostrado es la persecución y artimañas que usó el empleador para de una u otra forma, hacer que la demandante se viera obligada a incumplir con su trabajo, pues de ser aprobada la licencia no remunerada por el Fondo para todo el tiempo de estudios y no para un mes, otra sería la versión de los hechos, sin embargo, valiéndose de su posición y engañando a la señora BLANCA VICTORIA MUNEVAR MARTINEZ, le aseguraron una prórroga de su licencia por el tiempo requerido, sin dilaciones, sin tanto formalismo, y sin que requiriera que estuviera personalmente en el Fondo, lo cual nunca ocurrió» (sic) [f. 421]. 4.

Acota la apelante que la falta cometida no comportó trascendencia social ni perjuicios, en razón a que el servicio médico que presta el Fondo «[…] es un plus adicional para [sus] funcionarios […] comoquiera que todos cuentan con servicio de EPS [ ]» (p. 422), y la ausencia de ella tampoco representó pérdida de tratamientos de vital importancia, ni desatención de urgencias vitales, amén de que el cargo que desempeñaba no fue declarado vacante. 5.

Asegura que el Fondo le impidió probar hechos que le favorecían, puesto que no recibió el testimonio de la funcionaria Amaida Palacios, quien le concedió la licencia y le prometió que «esta le sería prorrogada por el tiempo requerido para adelantar sus estudios» (f. 424). Por todo lo anterior, asevera que existió persecución y acoso laboral. 6.

Por último, arguye que el funcionario Wilmar José Valencia Suárez, que impuso la sanción en primera instancia, carecía de competencia, por no ser abogado. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 27 de abril de 2018 y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de enero de 2019, en el que se dispuso la notificación personal al correspondiente agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó el trámite regular del proceso, para cuyo efecto se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público con auto de 22 de febrero de 2021, con el propósito de que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que el último no aprovechó y las demás lo hicieron para reiterar los argumentos de sus posiciones.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de 18 de marzo de 2013, mediante la cual el director administrativo y financiero del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República sancionó disciplinariamente a la actora con destitución e inhabilidad general por once (11) años. 3.2.2 Resolución 115 de 9 de abril de 2013, con la que el gerente de dicho Fondo confirmó la sanción. 3.3 Problema jurídico.

La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C) negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si: (i) la conducta por la cual fue sancionada la demandante es susceptible de exclusión de responsabilidad disciplinaria por haberse realizado por fuerza mayor o tratarse de caso fortuito; y (ii) el funcionario investigador disciplinario debía ser abogado, según lo plantea la actora en su memorial de alzada; o si las decisiones son legales, como lo concluyó el a quo. 3.4 Hechos probados.

Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el memorial de impugnación: 1. La señora Blanca Victoria Munévar Martínez, para la época de los hechos sancionados (2008 y 2011), se desempeñaba como profesional especializada (médico), código 2085, grado 13 (medio tiempo), en el grupo del centro médico del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, según lo certifica la demandada (f. 114).

Este hecho no lo controvierte la actora. 2. Por medio de Resolución 27 de 8 de febrero de 2008, el Fondo concedió a la demandante licencia no remunerada «a partir del 11 de febrero de 2008 hasta el 14 de marzo de 2008, inclusive, debiéndose reintegrar a sus labores el día 17 de marzo de 2008» (ff. 35 y 36 del expediente administrativo). 3.

A través de oficio de 24 de abril de 2008, la señora Munévar Martínez solicitó del gerente del Fondo «extensión de la licencia no remunerada, la cual se cumplía el día de hoy martes 25 de marzo de 2008, hasta el día viernes 4 de abril de 2008. Lo anterior obedece a la imposibilidad de conseguir fecha de vuelo aéreo de regreso, por ser temporada vacacional y mi pasaje corresponde al programa millas, lo cual me implica un costo muy oneroso» (ff. 33 del expediente administrativo). 4.

El responsable del área de talento humano del Fondo, mediante comunicación de 20 de mayo de 2009, solicitó del grupo de asuntos disciplinarios de dicho ente que adelantara investigación «sobre la supuesta inasistencia de la Funcionaria Blanca Victoria Munévar desde el día 14 de Marzo de 2008 hasta el día 04 de Abril de 2008; lo anterior se debe a que la funcionaria mediante resolución de gerencia se le concedió licencia no remunerada por un período de un mes el cual se vencía el día 14 de marzo de 2008.

La funcionaria debía incorporarse el día 17 de marzo de 2008 por las siguientes razones: 1. No solicitó dentro del término de su licencia la prórroga respectiva. 2. No compensó las horas necesarias para ser beneficiaria de los turnos de semana santa. La funcionaria solicitó la prórroga a través de teléfono celular al funcionario Martín Giraldo el día 26 de marzo y entregó escrito de solicitud de prórroga el 27 de marzo de 2008 mediante oficio remitido a la Gerente» (sic) [ff. 31 del expediente administrativo]. 5.

El Fondo, con Resolución 8 de 19 de enero de 2011, otorgó a la actora otra licencia no remunerada «por el período comprendido entre el 21 de enero al 18 de marzo de 2011» (sic) [ff. 267, vuelto, del expediente administrativo]. 6. El funcionario responsable de talento humano del Fondo, en oficio de 7 de abril de 2011, respondió a la coordinadora del centro médico que, respecto de la anterior licencia de la accionante, «No se evidencia a la fecha en el área de Talento Humano ningún oficio de solicitud de prórroga» (ff. 35 y 36 de expediente administrativo).

A las demás pruebas, en particular, hará referencia la Sala en el momento de resolver cada uno de los cargos planteados en el recurso de apelación contra la sentencia que nos ocupa. 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia violación del debido proceso.

Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.

Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus”. 3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia. La Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se debe desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa de la investigada y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.

De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. Esta Corporación ha reiterado que «de acuerdo con la Jurisprudencia Constitucional y Contencioso Administrativa no toda irregularidad procesal da lugar a nulidad, en ese orden, para que el defecto bajo análisis -atendiendo a las condiciones del caso concreto- conduzca a la anulación del proceso correspondiente debe afectar el núcleo esencial del debido proceso y ser trascendental para la modificación de la decisión objeto de cuestionamiento judicial», y este no es el caso, como se explica a continuación. 3.6.1 Se estableció la comisión de la falta disciplinaria, la ilicitud sustancial de la conducta que motivó la sanción y la responsabilidad de la demandante.

Como se anotó en el acápite de hechos probados de esta providencia, el Fondo concedió a la actora dos licencias no remuneradas en diferentes épocas y, a la finalización, en ninguna de ellas se reintegró al servicio oportunamente: la primera se la otorgó por medio de Resolución 27 de 8 de febrero de 2008, efectiva «a partir del 11 de febrero de 2008 hasta el 14 de marzo de 2008, inclusive, debiéndose reintegrar a sus labores el día 17 de marzo de 2008» (ff. 35 y 36 del expediente administrativo), y lo efectuó el 4 de abril siguiente (18 días después); y la segunda, con Resolución 8 de 19 de enero de 2011, «por el período comprendido entre el 21 de enero al 18 de marzo de 2011» (ff. 267, vuelto, del expediente administrativo) y se reincorporó al trabajo el 25 de abril de ese año (más de un mes después). - En la apelación, insiste la señora Munévar Martínez en que, respecto de 2008, pudo reintegrarse a sus labores después de la licencia no remunerada solo hasta el 4 de abril de ese año, «por cuanto no había tiquetes disponibles, por encontrarse ad portas de semana santa y que lo más próximo que había encontrado era un vuelo que salía de Lima a Bogotá hasta el 3 de abril de 2008, el Dr. Giraldo, le indicó que no había inconveniente como quiera que el lunes 17 de abril de 2008 era lunes santo y en semana santa el Centro Médico del Fondo no presta sus servicios, por lo que le concedió permiso por cuatro días hábiles, esto es, desde el 31 de marzo al 3 de abril de 2008» (sic) [f. 418], sin embargo, el mencionado funcionario, en su declaración ante la autoridad disciplinaria, expresó que no recordaba esa situación y no existe prueba de tal permiso (f. 145).

Para la Sala, no existe duda de que la apelante incurrió en la falta disciplinaria gravísima prevista en el artículo 48 (numeral 55) de la Ley 734 de 2002, consistente en «El abandono injustificado del cargo, función o servicio», imputada en el pliego de cargos y sancionada por el Fondo en los actos acusados. Para la configuración de la conducta reprochada, la autoridad disciplinaria se remitió, de igual modo, al artículo 126 de Decreto 1950 de 1973, según el cual «El abandono del cargo se produce cuando un empleado sin justa causa: 1.

No reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisión». Sobre el particular, no acreditó la actora que, antes del 17 de marzo de 2008, cuando se debía reintegrar a sus labores, hubiera solicitado y obtenido del Fondo prórroga de la licencia no remunerada, que le había concedido por Resolución 27 de 8 de febrero de 2008. «Prorrogar» significa «continuar, extender algo por un tiempo determinado», según lo define el diccionario de la lengua española de la Real Academia Española, de modo que, después de vencida la licencia no remunerada, no es dable aceptar que exista prórroga.

Para el caso, en el expediente no reposa prueba alguna de que la señora Munévar Martínez, antes de que terminara la licencia (el 17 de marzo de 2008), hubiera desarrollado alguna gestión encaminada a que el Fondo se la prorrogara, y de ser cierto que las realizó, lo fueron cuando ya había expirado el término y se hallaba en situación de abandono del empleo.

Lo anterior, se evidencia con la afirmación de ella, en el sentido de que el 25 de marzo de 2008 (es decir, cuando habían trascurrido ya 8 días de vencida la licencia) habló por teléfono con el funcionario del Fondo Martín Giraldo, a quien le expuso «la prórroga de la licencia no remunerada hasta el 7 de abril de 2008 y le comenté del envío de la carta de la prórroga» (f. 144).

Además, la notable extemporaneidad de dicha solicitud quedó demostrada al haber establecido la autoridad disciplinaria (en el acto sancionatorio de primer grado) que la actora «remitió con la funcionaria FANNY AVELLANEDA el oficio de solicitud de prórroga, el cual, de acuerdo con la declaración bajo la gravedad del juramento rendida por la citada servidora, fue entregado al señor MARTÍN GIRALDO según ésta, el día 27 de marzo de 2008» (sic) [f. 144].

En tales circunstancias, no resultaba legalmente viable legalizar hechos cumplidos por vía de una tardía petición de prórroga de licencia no remunerada, como lo pretende la accionante, situación que, en modo alguno, constituye fuerza mayor o caso fortuito. Ahora bien, frente al pretexto de que no se reintegró a tiempo al servicio porque «no había tiquetes disponibles, por encontrarse ad portas de semana santa y que lo más próximo que había encontrado era un vuelo que salía de Lima a Bogotá hasta el 3 de abril de 2008», el Fondo actuó en derecho y de manera razonada y razonable, en el acto de sanción de primera instancia, al concluir que «desde el mismo momento de su solicitud la investigada conocía las fechas que comprendían su licencia, así como el día en que debía presentarse a laborar en la entidad, por lo que no era una situación sorpresiva para ella, teniendo en cuanta que sabía, por lo menos, con un mes de anticipación cuál era su fecha de regreso […].

Por el contrario, si no hubiere tenido la voluntad de defraudar a la administración, hubiese tomado las medidas de precaución tales como adquirir el tiquete de regreso con un tiempo prudencial de anticipación y no esperar al último momento a que la aerolínea le asignara un vuelo o no. Por tal motivo no se advierte la ocurrencia de fuerza mayo o caso fortuito» (sic) [f. 144].

Tampoco se demostró que el Fondo le hubiera concedido permiso por los días 31 de marzo a 3 de abril de 2008; amén de que, desde el punto de vista jurídico y material, no resultaba procedente otorgarlo a una persona, como ella, que no estaba en ejercicio de sus labores o, mejor, se hallaba, de hecho, evadida del servicio público, por abandono del cargo desde el 17 de marzo de ese año, cuando debió reasumir sus funciones oficiales y no lo realizó. Por tal razón, la decisión del ente estatal fue legal. - En lo que atañe a la falta sancionada por abandono del empleo, cometida después de la segunda licencia no remunerada concedida por un mes en 2011 (del 11 de febrero al 14 de marzo,) aduce la señora Munévar Martínez en la impugnación, que, pese a que el Fondo sabía que ella desarrollaría en Lima (Perú) un curso sobre «Trastornos del desarrollo según enfoque» de la niñez, cuya duración era de dos meses, le concedió licencia solo por uno y agrega que le «[…] aseguraron que posteriormente le sería extendida su licencia hasta cubrir el tiempo necesario para que pudiera adelantar sus estudios […] situación que nunca pasó».

Sin embargo, no reposa prueba en el expediente acerca de que la actora haya solicitado licencia no remunerada por los dos meses. Por el contrario, evidencia la Sala que dentro de la investigación disciplinaria «se solicitó información al área de archivo y correspondencia del Fondo de Bienestar Social de la CGR, con el fin de que informaran si se había radicado solicitud de prórroga de licencia por parte de la señora BLANCA VICTORIA MUNÉVAR MARTÍNEZ, a lo que se comunicó que entre el 21 de enero de 2011 hasta el 25 de abril de 2011, no se verificó en el sistema ALFANET radicado alguno por parte de BLANCA MUNÉVAR solicitando prórroga de la licencia no remunerada» (f. 148).

Lo anterior da cuenta de que entre el 14 de marzo de 2011 (cuando terminó la licencia no remunerada) y el 15 de abril siguiente (fecha de terminación del curso que desarrollaba), la actora no estuvo amparada por nueva licencia no remunerada, por cuanto no solicitó prórroga. Resulta indiscutible que la licencia ordinaria, si bien es un derecho de los funcionarios, no se concede de manera oficiosa por la Administración, como, de modo equivocado, lo plantea la apelante, cuando aduce que le «[…] aseguraron que posteriormente le sería extendida su licencia hasta cubrir el tiempo necesario para que pudiera adelantar sus estudios […] situación que nunca pasó».

Al respecto, el artículo 61 de Decreto 1950 de 1973 es diáfano en establecer que «Los empleados tienen derecho a licencia ordinaria a solicitud propia y sin sueldo, hasta por sesenta (60) días al año, continuos o discontinuos» (se destaca). Por ende, para la Sala no existe duda de que en esta ocasión la apelante también incurrió en la falta disciplinaria gravísima prevista en el artículo 48 (numeral 55) de la Ley 734 de 2002, consistente en «El abandono injustificado del cargo, función o servicio», atribuida en el pliego de cargos y sancionada por el Fondo en los actos demandados.

Reitera esta Corporación que, de conformidad con el artículo 126 de Decreto 1950 de 1973, «El abandono del cargo se produce cuando un empleado sin justa causa: 1. No reasume sus funciones al vencimiento de una licencia, permiso, vacaciones, comisión». La falta sancionada se hace aún más evidente con el hecho de que, pese a que la señora Munévar Martínez llevaba más de un mes de abandono del empleo cuando terminó el aludido curso en Lima (el 15 de abril de 2011), se reincorporó al servicio oficial con retardo de otros diez (10) días, sin causa legalmente justificada, como lo admite en el memorial de impugnación de la sentencia de primer grado, al afirmar: «el diplomado terminó el viernes 15 de abril de 2011, la semana santa de 2011 se dio desde el lunes 18 hasta el domingo 24 de abril, recordemos que en semana Santa el Centro Médico del Fondo no presta sus servicios, en consecuencia, la señora BLANCA VICTORIA MUNEVAR MARTÍNEZ, se presentó a trabajar en primer día hábil siguiente a la terminación de sus estudios de diplomado, esto es el 25 de abril de 2011» (sic).

Agrega que su conducta no comportó trascendencia social ni perjuicios, en razón a que el servicio médico que presta el Fondo «[…] es un plus adicional para [sus] funcionarios […] comoquiera que todos cuentan con servicio de EPS [ ]» (p. 422), y la ausencia de ella tampoco representó pérdida de tratamientos de vital importancia, ni desatención de urgencias vitales, amén de que el cargo que desempeñaba no fue declarado vacante.

Las anteriores no constituyen razones válidas para justificar jurídicamente el abandono del empleo, mucho menos para tenerlas como fuerza mayor, caso fortuito o acoso laboral, como de manera errada lo plantea la apelante. Por el contrario, denotan desatención y menosprecio del deber funcional encomendado a ella. En tal sentido, la Sala reitera que las faltas disciplinarias no son de resultado, sino de conducta; acerca de la noción de ellas, la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en precisar que «Lo que genera el reproche de la administración al agente estatal o al particular que ejerce función pública no es propiamente la voluntad de lesionar los intereses protegidos de la función pública sino los comportamientos que impliquen cumplimiento incompleto o defectuoso de los deberes de cuidado y eficiencia que se le encomiendan» (se destaca).

De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el Código Disciplinario Único consagra para todos los servidores públicos un deber general afirmativo, relativo al cumplimiento del servicio que le haya sido encomendado con las exigencias de diligencia, eficiencia e imparcialidad; otro deber general negativo, referido a la abstención de cualquier clase de acto u omisión que origine la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial o el abuso indebido del cargo o de las funciones encomendadas; y una obligación de carácter general de comportarse con respeto, imparcialidad y rectitud en las relaciones interpersonales en razón al servicio público que le haya sido encomendado.

Recuérdese que la finalidad del régimen disciplinario «es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos, y es precisamente allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen funciones públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que resulten aplicables» (Corte Constitucional, sentencia C-30 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).

Lo expuesto permite a esta Corporación inferir que en el caso sub examine, la autoridad disciplinaria utilizó adecuadamente sus atribuciones legales para destituir e inhabilitar a una empleada pública que con su comportamiento inobservó los deberes funcionales a los que hemos hecho referencia. De modo que la sanción demandada está provista de justificación legal; tal como se explicó en apartados anteriores de esta providencia, fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue satisfecho a cabalidad; es decir, que las acusaciones de ausencia de ilicitud sustancial de la conducta, falsa motivación de los actos acusados e indebida apreciación de pruebas relacionadas con la fuerza mayor y caso fortuito opuestas por la apelante carecen de fundamento. 3.6.2 El legislador no estableció que el funcionario público que ejerza las veces de autoridad disciplinaria en la Administración deba ser abogado.

Por último, aduce la apelante que el funcionario Wilmar José Valencia Suárez, que impuso la sanción en primera instancia como director administrativo y financiero del Fondo, carecía de competencia, por no ser abogado. Este argumento también carece de sustento jurídico. La Ley 734 de 2002, aplicable al presente asunto, no establece tal presupuesto.

Su artículo 76 prevé: Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. Obsérvese que la normativa en cita no condiciona el ejercicio de la potestad disciplinaria estatal a que quien la ejerza deba ser un servidor público que tenga profesión de abogado; sencillamente, dispone que la entidad «deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores».

En relación con la formación académica, la aludida Ley 734 de 2002, en el artículo 76, solo prevé que quienes desarrollen la función como integrantes de las oficinas de control disciplinario interno deben pertenecer, mínimo, al nivel profesional, pero no lo limita a que sea del área del derecho en forma exclusiva, al determinar: «PARÁGRAFO 2o.

Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración» (se destaca). Es más, el mismo artículo preceptúa: «PARÁGRAFO 3o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél», indistintamente de que sean o no abogados, como ocurrió en el asunto sub examine, en el que actuó en primera instancia como autoridad disciplinaria el director administrativo y financiero del Fondo (f. 114) y esa circunstancia no contraviene la ley.

De ahí que la alegada falta de competencia tampoco existió. Además, evidencia la Sala que durante el curso de la actuación administrativa a la actora se le respetaron todas las garantías procesales y sustanciales para ejercer los derechos de contradicción y defensa técnica, así, durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchada, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, etc., por mencionar algunas.

Es decir, que no se afectó su participación en el procedimiento, ni sus prerrogativas iusfundamentales. La Corporación tampoco echa de menos en los actos demandados ninguno de los requisitos formales y sustanciales previstos en el artículo 170 de la Ley 734 de 2002, concernientes a los presupuestos que debe contener el «fallo» disciplinario, puesto que si se examinan las decisiones acusadas, se verifica que el ente investigador analizó las pruebas en conjunto, valoró los cargos, los descargos y las alegaciones presentadas, relacionó las normas legales y reglamentarias concernientes al deber funcional desconocido, fundamentó la calificación de la falta y la culpabilidad, y, en fin, expuso claramente las razones de la sanción y los criterios de su gradación, se insiste, como se evidencia en los folios 376 a 378 del expediente administrativo.

Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará el fallo apelado, que negó las súplicas de la demanda. 3.7 Otros aspectos procesales. 3.7.1 Condena en costas.

Respecto de tal condena, que incluye las agencias en derecho que correspondan a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. En tales circunstancias, la Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, pero para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues la imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe; por tanto, al no comprobarse tal proceder de la parte demandante, no se condenará en costas. 3.7.2 Reconocimiento de personería. En vista de que el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República constituyó nueva mandataria, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria del poder visible en el índice 14 expediente digital del aplicativo Samai de esta Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 7 de febrero de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Blanca Victoria Munévar Martínez contra el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República, conforme a la motivación. 2º.

Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Reconócese personería, como nueva mandataria del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República a la abogada Gladys Gordillo Ramírez, con cédula de ciudadanía 51.845.600 y tarjeta profesional 103.536 del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con el poder que obra en el índice 14 de expediente digital del aplicativo Samai de esta Corporación. 4.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER