CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C. 28 de marzo de 2022. Referencia: Acción de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01364-00 Actor: Blanca Dolly Guzmán Giraldo y otros. Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia. Tema Tutela contra providencia judicial – Caducidad de medio de control de reparación directa/Delitos de lesa humanidad Desconocimiento del precedente y defecto fáctico.

Decisión: Niega solicitud de amparo. FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Blanca Dolly Guzmán Giraldo y otros, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por proferir la sentencia del 30 de agosto de 2021, con la que, en segunda instancia, declaró la caducidad del medio de control de reparación directa que interpuso contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El 2 de marzo de 2005, tropas del batallón Plan Especial Energético, realizaron informe sobre supuesto enfrentamiento con miembros de la subversión en zona rural del municipio de San Rafael, dándose, aparentemente, de baja a dos subversivos sin identificar; de tal manera, el Juzgado 22 de Instrucción Penal Militar, inició indagación preliminar por esos hechos el 7 de marzo de 2005.

En el mismo sentido la Fiscalía Seccional de Marinilla, el 14 de marzo de 2005, resolvió iniciar la investigación previa de los hechos con el fin de determinar si en los últimos días se presentaron personas desaparecidas y con el fin de identificar los cadáveres como N.N., teniéndose conocimiento que entre ellos se encontraba la señora Millerlay Guzmán. El 23 de enero de 2008, el Juzgado 32 de Instrucción Penal Militar, dispuso la apertura de investigación en contra del personal militar que participó en el supuesto enfrentamiento, quienes fueron vinculados el mes de marzo de 2010 a la investigación, negando los uniformados su participación en los hechos.

Durante el desarrollo de la investigación se adelantaron diferentes diligencias en las que se señaló como responsable a miembros de la entidad accionada, presentándose para el 25 de enero de 2012 por el Capitán Fredy Alberto Alonso Martínez, deseo de acogerse a la sentencia anticipada, por lo que el 5 de marzo de 2012, se llevó a cabo audiencia de formulación y aceptación de cargos para sentencia anticipada, por el doble homicidio en persona protegida.

El 28 de marzo de 2012, el Juzgado Penal del Circuito de Manilla, emitió sentencia anticipada, la cual fue impugnada por el sentenciado, mostrando inconformidad por el quantum de la pena. De otro lado, frente al Teniente Cristián Andrés Olarte Yepes, quien decidió llevar su proceso hasta el final, el Juzgado Penal del Circuito de Marinilla, profirió sentencia condenatoria en su contra el 17 de agosto de 2012, contra la que se interpuso recurso de apelación resuelto por el Tribunal Superior de Antioquia, a través de providencia del 28 de enero de 2014, con la que confirmó lo resuelto en primera instancia, en un asunto del que se deriva un caso de ejecución extrajudicial imputable a la Administración, por cuanto intervinieron miembros del Ejército Nacional implementando armas de dotación. Señaló que por lo anterior, junto a su grupo familiar, promovieron medio de control de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, al considerarlos responsables las demandadas de los daños y perjuicios causados como consecuencia de la muerte de la señora Millerlay Guzmán, ocurrida en el municipio de San Rafael – Antioquia el 1.º de marzo de 2005 en hechos propiciados por institución castrense, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín, el cual, mediante sentencia del 24 de febrero de 2017, concedió parcialmente las súplicas de la demanda.

Las partes interpusieron recurso de apelación contra la decisión anterior, los cuales resolvió el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de sentencia del 23 de agosto de 2021, con la que revocó la decisión judicial de primera instancia para, en su lugar, declarar que ya había operado el fenómeno de la caducidad. Argumentaron que los derechos fundamentales invocados les fueron vulnerados, en la medida en que la providencia judicial emitida por la autoridad judicial accionada, a su parecer, incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente, en atención a que no se entendió, a su parecer, que el asesinato de la señora Millerlay Guzmán se trataba de un delito de lesa humanidad por lo cual no aplicaba la regla de caducidad estrictamente precedente fijado en los radicados 11001-03-15-000-2021-00097-01(AC), 11001-03-15-000-2020-04068-01(AC) y 05001-23-31-000-2010-00467-01(52730), el cual alega como desconocido.

Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…] SEGUNDA: Que se le ordene a LA SALA PRIMERA DE DECISION ORAL DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, Sr. MAGISTRADO: JORGE IVAN DUQUE GUTIERREZ, que dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del Fallo de Tutela, profiera la nueva decisión, que en derecho corresponda teniendo en cuenta los fallos proferidos en igual sentido en casos como el presente. y acorde con lo expresado en la respectiva providencia. SUBSIDIARIAMENTE.

Que se declare nula por efectos de inconstitucionalidad, la providencia del Treinta (30) de agosto de 2021, en el proceso con RADICADO: 05001-33-33-025-2014-00619-01, que revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín, el veinticuatro (24) de febrero de dos mil diecisiete (2017), adicionada a través de la providencia del dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017), mediante la cual se había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda y decretó la caducidad de la acción a pesar de tratarse de un caso de responsabilidad del Estado derivado de un delito de lesa humanidad […]» II.

ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 2 de marzo de 2022, el despacho sustanciador del presente asunto en primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, como accionados, y ii) al Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín y la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, en calidad de terceros con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

III. INFORME RENDIDO EN EL PROCESO 3.1. Ministerio de Defensa. La coordinadora del grupo contencioso constitucional de la referida cartera ministerial rindió informe en el que solicitó negar las súplicas expuestas en el escrito de tutela, en tanto el actor no realizó un estudio de los requisitos específicos de procedencia, tampoco acreditó la presunta vulneración de derechos fundamentales ni expuso motivación al respecto, más allá de pretender utilizar este mecanismo como una tercera instancia para reiterar los argumentos expuestos. 3.2.

Tribunal Administrativo de Antioquia. Guardó silencio. IV. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico; la decisión cuestionada y el caso concreto. 4.1.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. 4.2.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos de procedencia general.

En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de reparación directa.

Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. 4.4.

Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Blanca Dolly Guzmán Giraldo y otros al haber proferido la sentencia del 30 de agosto de 2021, en la que, presuntamente, incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente al concluir que se configuró el fenómeno de caducidad del medio de control? 4.5.

Del caso concreto. Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada. - La señora Blanca Dolly Guzmán Giraldo y otros, en ejercicio del medio de control de reparación directa, impetró demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa, Ejército Nacional con radicado 2014-00619, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por la muerte de Millerlay Guzmán, en hechos ocurridos en el municipio de San Rafael – Antioquia, el 1.º de marzo de 2005, después de la desaparición forzada de la que fue objeto desde el 26 de febrero de la misma anualidad.

Así, una vez surtidas las actuaciones pertinentes, el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín profirió la sentencia del 24 de febrero de 2017, a través de la cual concedió parcialmente las súplicas de la demanda. - Inconformes con la decisión de primera instancia, las partes interpusieron recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 30 de agosto de 2021, revocando lo resuelto por el A quo, con fundamento en los siguientes motivos: «[…] Sería del caso entrar a decidir de fondo en el presente asunto, de no ser porque observa la Sala, la existencia del fenómeno de la caducidad, la cual, ha debido ser declarada en la sentencia, pues la caducidad es un presupuesto del ejercicio de la acción que no se sanea. […] Resolución del caso concreto.

Aplicando la jurisprudencia al caso concreto, se tiene que la parte actora pretende de la Nación – Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, el reconocimiento y pago de los daños y perjuicios que se les ocasionó por la desaparición y posterior muerte de la señora MILLERLAY GUZMÁN, en hechos ocurridos a partir del 26 de febrero de 2005, en el Municipio de San Rafael – Antioquia.

Obra prueba en el expediente que da cuenta que la muerte de la Señora MILLERLAY GUZMÁN, ocurrió el 1o de marzo de 2005, en el Municipio de San Rafael Antioquia y que su defunción fue inscrita en el Registro Civil de Defunción, el 31 de marzo de 2005. La Sala evidencia que si bien, la desaparición y muerte de la Señora Millerlay Guzmán, pudieron no ser conocidos por los demandantes desde el mismo momento en que ocurrieron estos, también es cierto que, con las pruebas aportadas en el expediente, es posible establecer que conocieron del hecho, en el mismo año de su ocurrencia. En el expediente es posible verificar que, a una de las hermanas de la occisa, la señora Miriam Parra Guzmán, al rendir denuncia el 17 de marzo de 2005, ante la Inspección Municipal de Policía de San Rafael, le fueron puestas de presente unas fotografías de la persona que estaba como N.N. sepultada en la bóveda 119 Galería Jesús de la Buena Esperanza y manifestó que esa, si era su hermana desaparecida.

Con lo anterior, puede concluirse, que como mínimo desde el 17 de marzo de 2005, los demandantes conocían sobre el paradero y la muerte de su familiar. En cuanto al momento en que los demandantes advirtieron que la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL podía responsabilizarse por los hechos victimizantes padecidos, advierte la Sala, que fue el día 23 de agosto de 2010, cuando la señora BLANCA DOLLY GUZMÁN GIRALDO, madre de la occisa, al rendir declaración ante la Unidad Seccional de Fiscalía de Marinilla – Antioquia, manifestó lo siguiente: “Se que a ella se la llevaron los paramilitares, pero el comentario es que la mató el ejército y es que el ejército tenía de costumbre coger campesinos y gente buena y se la llevaban la vestían como guerrilleros y los mataban para hacer parecer que eran guerrilleros y ganarse licencias, esa gente hizo mucha mal en San Carlos, el comentario es ese que se lo hicieron a varios campesinos y gente de bien del pueblo, los vestían del ejército para hacerlos pasar como guerrilla” ( ) “PREGUNTADA: su hija estaba vestida de camuflado cuando fue hallada muerta? CONTESTO: Si, cuando le mostraron las fotos a mi hija MIRIAM PARRA ella si estaba vestida con ropa del ejército, tenía inclusive unas botas pantaneras, pero esa ropa se la puso el ejército porque mi hija se mantenía con ropa normal, de bluyín y camiseta.

Lo de mi hija no tiene duda que fue un falso positivo”. ( ) “PREGUNTADA: Tiene algo más para decir? CONTESTO: que el comentario en todo el pueblo es que fue el ejército, pero a la gente le da miedo hablar”. (Citado textual de la declaración). Vale advertir en este punto que, si bien fue únicamente la madre de la occisa quien realizó esas afirmaciones, también lo es que partiendo de las reglas de experiencia es de entender que si la señora Blanca Dolly Guzmán, tuvo conocimiento de que el Ejército Nacional estuvo involucrado en los hechos y que al parecer se trataba de un falso positivo, dicho hecho también fue de conocimiento para todos los demandantes ya que entre ellos existía un núcleo familiar, tal como se expresó en la demanda y como fue acreditado con las pruebas obrantes en el expediente.

De modo tal, que para el año 2010 ya se tenía plena certeza del paradero de la Señora Millerlay Guzmán -ésta se conoció desde el año 2005-, se tenía conocimiento de que el Estado podría estar involucrado en esos hechos y que era susceptible de ser demandado en ejercicio del medio de control de reparación directa. Además de que en la demanda no se indica ninguna circunstancia especial, para que los hoy demandantes no hubieran ejercido la acción judicial en aquella oportunidad, que facultara a la jurisdicción a inaplicar el término de caducidad, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación a la que se ha hecho referencia. En este sentido, a más tardar, para el año 2010, los demandantes contaban con elementos de juicio para demandar al Estado por la muerte de la Señora Millerlay Guzmán, para la Sala, el término de dos años para ejercer la acción de reparación directa comenzó a correr a partir del siguiente día 24 de agosto de 2010.

Ahora, conforme con lo señalado por el Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación, atrás transcrita, no puede compartirse el argumento de la parte demandante en el sentido que el término de caducidad en el medio de control de reparación directa, solo debe empezar a contabilizarse una vez exista fallo ejecutoriado en el proceso penal respectivo, toda vez que como lo señaló el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo, la responsabilidad del Estado “es independiente de la sanción penal del autor o partícipe de la conducta, por tal razón, la primera no se encuentra condicionada a la segunda, de ahí que el trámite dado al proceso penal carezca de la suficiencia de determinar la forma en la que se computa el plazo de caducidad de la pretensión de reparación directa”.

Como se dijo, para estos casos, la excepción consagrada en la norma para el conteo del término de caducidad, se refiere a la ocurrencia de uno de dos hechos, a saber, la aparición de la víctima o la ejecutoria del fallo del proceso penal respectivo y como en este caso la víctima apareció y tenían conocimiento de la eventual participación y responsabilidad del Estado, ese hecho es el que habilita la iniciación del término de caducidad.

Así las cosas, debe reiterarse que la responsabilidad del Estado es independiente de los procesos penales que cursen contra los terceros implicados en la comisión de delitos, cuya información no determina en forma exclusiva el conocimiento sobre la imputación al Estado, dado que, los demandantes conocían de tiempo atrás la supuesta comisión de los hechos por los cuales se demanda por parte de las autoridades del Estado, por lo que, contrario a lo alegado por el apoderado de la parte actora, no puede tener el efecto de revivir el término de caducidad.

Con lo visto, es evidente que el hecho mismo de la desaparición y muerte de la Señora MILLERLAY GUZMÁN, quedaron al descubierto desde el mismo año de su ocurrencia, esto es en el año 2005 y su imputación material y jurídica al Estado quedaron al descubierto para los familiares de ésta, como mínimo desde el día 23 de agosto de 2010. Así, será esta última fecha la que se tendrá en cuenta para el conteo del término de caducidad y en esa medida, al haberse interpuesto la demanda el 20 de mayo de 2014 (fl.143), precedida por la solicitud de conciliación ante el Ministerio Público que fue presentada el 6 de marzo de 2014 (fl.100), es claro se encontraban vencidos los 2 años con que se contaba para haber presentado la demanda dentro de la oportunidad legal.

Finalmente, sea del caso señalar que, en este asunto, no se puede inaplicar el término de caducidad del medio de control de reparación directa, establecido por la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, ya que dicha sentencia constituye la interpretación vigente y vinculante para el caso concreto. En ese sentido, la aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado resultan de obligatoria aplicación para los jueces y tribunales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por cuanto, de conformidad con el artículo 237 #1 de la Constitución Política, el Consejo de Estado es el Tribunal de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En conclusión, la sentencia de primera instancia será revocada, para en su lugar declarar probada la excepción de caducidad y emitir sentencia inhibitoria. […]» De la solución planteada al caso concreto. Una vez precisadas las actuaciones surtidas en el proceso contencioso cuestionado, así como el contenido de la providencia atacada, es necesario indicar, de primera mano, que el mecanismo de amparo constitucional no puede ser utilizado como una tercera instancia para reabrir discusiones jurídicas ya concluidas y resueltas por el juez natural del asunto.

Sin embargo, lo anterior no es óbice para que esta Sala de decisión efectúe algunas precisiones tendientes a aclarar las razones por las cuales se encuentra que en el asunto bajo estudio no se configuraron los defectos alegados por la parte actora. Así, para la Sala es necesario efectuar unas consideraciones respecto a los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, el fenómeno de la caducidad en materia de reparación directa, como a continuación se hará. Del derecho al acceso a la administración de justicia. En concordancia con el reclamo constitucional formulado por los tutelantes y en la medida en que aquel está encaminado a buscar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, debe reseñarse que, de conformidad con lo establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, este último es una función pública, relacionada directamente con los fines del Estado consagrados en el artículo 2º ibídem, pues sólo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una República Democrática y respetuosa de la dignidad humana.

Atendiendo a dicho enfoque, la administración de justicia no se quedó como un mero servicio a cargo del Estado, sino que goza de otra dimensión, de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Al respecto, el artículo 229 de la Carta Fundamental, dispone: «[…] Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. […]».

A su turno, debe afirmarse que la protección previamente citada también encuentra sustento en instrumentos internacionales, en los cuales se ha consagrado el derecho a un recurso judicial efectivo (art. 25 CADH – Pacto de San José). Ahora bien, el derecho al acceso a la administración de justicia no es una mera máxima dentro de nuestra Constitución, sino que encuentra contenido y significado concreto en aspectos tales como la obligación del juez de evitar pronunciamientos inhibitorios y de perseguir, dentro del marco de sus competencias, la justicia material.

Al respecto, en la Sentencia C-177 de 17 de noviembre de 2005, M.P. Doctor Jaime Córdoba Triviño, se sostuvo: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja. De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso.

(…) En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.

Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos:  (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;

(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;

(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso administrativa el derecho fundamental en estudio adquiere connotaciones especiales dada la naturaleza predominantemente rogada de ésta; sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.

Los principios en virtud de los cuales las formas adquieren relevancia y deben ser protegidas, son los límites que el juez debe tener en cuenta al momento de determinar si es viable efectuar un análisis de fondo a la cuestión debatida, o si, por el contrario, debe declararse inhibido para emitir un pronunciamiento. No de otra manera pueden armonizarse los requisitos formales de la demanda con el derecho al acceso a la administración de justicia, artículo 229 de la C.P., y el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, artículo 228 ibídem.

Bajo esta ponderación precisa, entonces, el juez no debe permanecer expectante ante las actuaciones de las partes sino activar sus poderes en aras de garantizar el derecho de defensa de las mismas y proferir decisiones que resuelvan - positiva o negativamente - el asunto de fondo sometido a su consideración, superando los meros formalismos o, incluso, interpretando lo pretendido por los interesados con el objeto, se reitera, de evitar decisiones inhibitorias cuando los supuestos del caso en concreto permiten proferir una decisión sustancial.

Del fenómeno de la caducidad. Una de las cargas especiales que asumen quienes pretenden obtener un pronunciamiento de la jurisdicción es, precisamente, la de peticionar en tiempo, so pena, en los medios de control contenciosos, de que opere el fenómeno de la caducidad. Respecto al fenómeno de caducidad la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia de 8 de marzo de 2012, con ponencia del Doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado No. 05001-23-31-000-2001-03577-01(1979-11) sostuvo que: «[…] La caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.

El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial […]».

La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: «[…] el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. […]».

Específicamente, en cuanto al medio de control de reparación directa, el literal i), numeral 2º del artículo 164 del C.P.A.C.A., dispone: «[…] La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. […]».

De otra parte, se recuerda que el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 incorporó el requisito previo de la conciliación extra judicial para demandar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de la siguiente manera: «[…]

ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.

El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. 3. Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8o de la Ley 393 de 1997. 4.

Cuando se pretenda la protección de derechos e intereses colectivos se deberá efectuar la reclamación prevista en el artículo 144 de este Código. 5. Cuando el Estado pretenda recuperar lo pagado por una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, se requiere que previamente haya realizado dicho pago. 6. Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de este Código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente. […]».

Al respecto cabe anotar que la solicitud de conciliación extrajudicial interrumpe el término de caducidad hasta que: i) se llegue a un acuerdo conciliatorio; ii) se expidan las constancias de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001; o, iii) transcurran tres (3) meses a partir de la presentación de la solicitud, lo que ocurra primero, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 3° del Decreto 1716 de 2009.

En este orden de ideas y en atención a las consideraciones efectuadas hasta el momento, entonces, podemos afirmar que los derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso imponen una serie de obligaciones y cargas a cumplir por parte de los interesados en llevar sus conflictos a la jurisdicción, empero, en todo caso, las formas y todos aquellos tópicos que impidan un pronunciamiento de fondo deben ser analizados de tal forma que se de prevalencia a lo sustancial y a la garantía de la consecución de la justicia real y material, so pena de incurrir, abiertamente, en denegación de justicia. En virtud de lo anterior, antes de proferir una conclusión respecto al cargo planteado por la parte actora, resulta oportuno entrar a determinar la competencia del juez constitucional para declarar la ocurrencia de una vía de hecho en una providencia judicial dictada por el juez natural del asunto.

El Juez contencioso administrativo, cuando conoce de una actuación como la que ha sido censurada en este reclamo constitucional, ejerce su función como parte integrante de una de las jurisdicciones reconocidas en la Constitución Nacional. De ello se sigue que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho está constituido por la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la Ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6º y 121 de la Carta.

Por lo mismo, se reprueba que alguna autoridad judicial, so pretexto de ejercer la jurisdicción constitucional, pueda atraer y concentrar competencias ajenas, lo que supone no invadir los dominios funcionales del juez natural y por tanto el respeto a sus decisiones. Los principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural que también ejerce una competencia de origen constitucional.

Igualmente, la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el juez constitucional, crear una instancia adicional para resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, sobre aspectos de simple interpretación normativa o debates probatorios carentes de relevancia constitucional.

Así las cosas, si bien la acción de tutela contra providencias judiciales subsiste como una creación de la jurisprudencia constitucional, debe mantenerse en un ámbito reducido y estrecho, para aquellos casos excepcionales en que han fracasado las instancias de corrección internas del proceso para preservar los derechos fundamentales, es decir, cuando la decisión del juez natural resulta radicalmente contraria a los valores y principios de la Carta, en especial cuando es ampliamente trasgresora de los derechos fundamentales.

El principio del debido proceso, el acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre las meras formalidades, habilitan a cualquier persona natural o jurídica para provocar la protección de sus derechos e impone como correlato necesario el deber del Estado, por medio de las autoridades judiciales, de ejercer el imperio y la autoridad para lograr la convivencia pacífica entre los asociados, como forma de realizar los fines esenciales del Estado Social de Derecho.

No basta entonces con que el ciudadano pueda acudir a la jurisdicción de manera meramente formal, sino que es menester que el restablecimiento o protección de sus derechos frente a la violación o amenaza, tenga protección más allá de las simples formas y reciba una decisión restitutoria de sus derechos. En ese orden de ideas, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 13 del Código General del Proceso, las normas procesales son de orden público y no pueden ser desconocidas por los funcionarios o los particulares, por lo tanto, en la medida en que el objeto de la caducidad es racionalizar el ejercicio del derecho de acción, no puede argumentarse en el presente asunto que, con la excusa de dar prevalencia al derecho sustancial, se desconozcan las formas, máxime cuando el derecho de acceso a la administración de justicia implica el deber de actuar oportunamente so pena de que las situaciones no puedan ser controvertidas en vía judicial. - Así pues, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió el asunto de acuerdo al criterio fijado en sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción administrativa en materia del término de caducidad en asuntos de reparación directa relacionados con daños derivados de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra.

De tal manera, es necesario precisar que, si bien, en principio, sostuvo que respecto a este tipo de conductas no aplicaba el término de caducidad, no es posible desconocer, como ya mencionó, que esta Corporación judicial unificó su postura en este tipo de asuntos, de la siguiente manera: «[…] En conclusión, en nuestro ordenamiento, frente a la caducidad de la pretensión de reparación directa, se encuentra consagrado un supuesto que aplica a todos los eventos, incluidos aquellos en los que se invocan delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, relacionado con el conocimiento de las situaciones que permiten deducir la participación y responsabilidad del Estado, como supuesto habilitante para exigir el plazo para demandar, regla que fue analizada en el numeral 3.1. de la parte considerativa de esta providencia. Así las cosas, la Sección Tercera concluye que las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y en virtud de lo cual el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se advierta que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política. 3.2.3.

Sentencia de la CIDH en el caso Órdenes Guerra y otros vs. Chile como fundamento para no aplicar las reglas que rigen la regla de caducidad de la reparación directa La Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del 29 de noviembre de 2018, caso Órdenes Guerra y otros vs. Chile, concluyó que el Estado, previa aceptación de su responsabilidad, vulneró el derecho de acceso a administración de justicia, en los términos de los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial, reconocidos en los artículos 8.1 y 25.1 de la Convención Americana, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma normativa.

La Corte precisó que el recurso judicial disponible en la jurisdicción chilena para recibir una indemnización por violaciones a los derechos humanos por parte del Estado era la acción civil de indemnización y que las demandas presentadas para tal fin fueron rechazadas en aplicación del instituto de la prescripción consagrado en los artículos 2.514 y 2.515 del Código Civil Chileno, según el cual el término pertinente es de 5 años.

La CIDH compartió el argumento de la Comisión, según el cual no existen razones que justifiquen que en el derecho chileno la acción penal sea imprescriptible y la civil no; además, aclaró que compartía la jurisprudencia de los últimos años de la Corte Suprema de Justicia de Chile, a través de la cual se declaró en numerosos casos la imprescriptibilidad de la acción civil indemnizatoria por daños derivados de delitos de lesa humanidad.

La decisión de la Corte se fundamentó en la aceptación de responsabilidad por parte de Chile, Estado que indicó que, en efecto, en los casos en los que se pretendía la reparación de los perjuicios causados por un delito de lesa humanidad la acción civil no debía prescribir. Este allanamiento no se confrontó con las normas internas y las de la Convención, cuyo alcance tampoco fue delimitado.

Pues bien, las sentencias de la CIDH resultan vinculantes en tanto interpreten las normas de la Convención. El fallo analizado no contiene una interpretación del artículo 25 de la CADH –acceso a la administración de justicia–, pues, se insiste, avala la aceptación de responsabilidad de Chile, en cuanto a los efectos de sus normas de prescripción de las acciones civiles frente a los delitos de lesa humanidad.

Adicionalmente, esta Sala precisa que el ordenamiento jurídico chileno contiene preceptos distintos a las establecidos en el derecho colombiano, en cuanto no prevén la posibilidad de contar el plazo pertinente a partir del conocimiento de la participación del Estado, lo cual, como antes se explicó, es una regla que tiene los mismos efectos que la imprescriptibilidad en materia penal.

En las condiciones analizadas, la Sala concluye que, como en el caso Órdenes Guerra y otros vs. Chile no se interpretó la Convención Americana de Derechos Humanos a la luz de reglas con contenido material similar a las que prevé nuestro Código Contencioso Administrativo y la Ley 1437 de 2011, tal pronunciamiento no resulta vinculante para resolver el presente asunto. 3.3.

Inaplicación de las normas de caducidad: procede en los eventos en los que se advierta que los afectados no estaban en la posibilidad material de ejercer el derecho de acción A juicio de la Sala, el término de caducidad de la pretensión de reparación directa no resulta exigible en los eventos en los que se afectan de manera ostensible los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por la configuración de circunstancias que obstaculizan materialmente el ejercicio del derecho de acción y, por ende, impiden agotar las actuaciones necesarias para la presentación de la demanda, dentro de las cuales se encuentra la constitución de apoderado.

La Sección enfatiza en que se trata de supuestos objetivos, como secuestros, enfermedades o cualquier situación que no permita materialmente acudir a esta jurisdicción, pues lo referente a la imposibilidad de conocer la relación del Estado con el hecho dañoso no da lugar a la inaplicación de las reglas de caducidad, sino al cómputo a partir del momento en el que, dado el conocimiento de los hechos, surge el interés para reclamar la indemnización de los perjuicios causados, como se explicó en el acápite precedente.

En síntesis, el juez de lo contencioso administrativo debe, excepcionalmente, inaplicar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encuentra justificada por razones materiales, pues el paso del tiempo no puede empezar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia, lo cual, se insiste, depende de las circunstancias especiales de cada sujeto.

En las condiciones analizadas, el plazo para demandar no se computará mientras subsistan dichas situaciones especiales y, una vez superadas, empezará a correr el término de ley. […]» Así las cosas, teniendo en cuenta que el Consejo de Estado unificó la jurisprudencia, en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo los siguientes supuestos: «[…] i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley […]», es razonable la conclusión a la que arribó el Tribunal accionado, siendo la última de las mencionadas aplicable al asunto puesto a su consideración. Partiendo de tal premisa fijada en la Sentencia de Unificación citada previamente, es pertinente reiterar que, tal como lo estableció la providencia con la cual se revocó la decisión judicial de primera instancia que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, rechazarlas por configurarse el fenómeno de caducidad, en el caso en concreto se observa que el conteo del término de caducidad para la parte actora inició el 23 de agosto de 2010, fecha desde la cual los familiares tuvieron certeza de su imputación material y jurídica al Estado, razón por la cual se tenía hasta el 23 de agosto de 2012 para presentar la demanda, no obstante, ello solo ocurrió el 20 de mayo de 2014, época para la cual ya era extemporáneo, de acuerdo al plazo establecido legalmente para ejercer el derecho de acción en este tipo de asuntos.

Ahora bien, tal como lo consideró la autoridad judicial accionada en el fallo acusado y con sustento en el referido pronunciamiento de unificación, no resultaría pertinente justificar el término de caducidad, argumentando el conteo a partir de la ejecutoria de un fallo condenatorio penal, pues la responsabilidad del Estado “es independiente de la sanción penal del autor o partícipe de la conducta, por tal razón, la primera no se encuentra condicionada a la segunda, de ahí que el trámite dado al proceso penal carezca de la suficiencia de determinar la forma en la que se computa el plazo de caducidad de la pretensión de reparación directa”.

En este orden de ideas, el Tribunal Administrativo de Antioquia no desconoció el precedente aplicable, en tanto la regla decisional aplicada obedece y se encuentra acorde a un pronunciamiento de unificación dictado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y vigente para el momento en que se emitió el pronunciamiento de segunda instancia, máxime, si se observa que en el mismo se reevaluó y se amplió el desarrollo de la tesis de no aplicación de caducidad en casos de daños derivados por delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra.

Por último, esta Sala de decisión debe precisar que no resulta de recibo alegar un desconocimiento de precedente con sustento en sentencias proferidas por esta misma corporación judicial en los radicados 11001-03-15-000-2021-00097-01(AC), 11001-03-15-000-2020-04068-01(AC) y 05001-23-31-000-2010-00467-01(52730), en la medida que los dos primeros asuntos se tratan acciones de tutela con efectos inter partes, cuyos efectos jurídicos solo guardan relación con quienes hicieron parte del litigio dirimido en aquella oportunidad.

Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que los consejeros ponentes de la referidas decisiones constitucionales salvaron voto en el trámite de la Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2020 y por tal motivo resulta obvio que no comparten la tesis expuesta, sin embargo, las causas debatidas en sede constitucional no pueden servir como medio para desconocer la posición mayoritaria de la Sección Tercera del Consejo de Estado con una posición derrotada en franca lid y con apego al ordenamiento jurídico.

Finalmente, en cuanto a la última de las causas mencionadas, es decir, el radicado 2010-00467-01 (52730), se trata de un proceso ordinario en el que la consejera ponente emitió sentencia de reemplazo en un asunto de contornos similares dejando claro que se emitió en cumplimiento de una acción de tutela, pero que el criterio mayoritario resulta opuesto a lo ordenado por el juez constitucional, ya que es el fijado en la referida sentencia de unificación. De conformidad con lo descrito y de acuerdo con los antecedentes del caso, se encuentra, que las actuaciones del Tribunal Administrativo de Antioquia lejos de configurar una vía de hecho por defecto fáctico o desconocimiento del precedente fueron realizadas conforme a las normas reguladoras de su función judicial, debido a que emitió un pronunciamiento acorde al ordenamiento jurídico y la jurisprudencia aplicable, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones.

En vista de lo anterior, existe es una inconformidad de la parte actora con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por el Tribunal Administrativo de Antioquia cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia, lo que conduce a la denegatoria del recurso de amparo.

De acuerdo con lo expuesto, esta Sala de decisión observa que la corporación judicial accionada no incurrió en defecto fáctico o desconocimiento del precedente judicial, debido a que la providencia acusada fue proferida conforme a las normas reguladoras de su función judicial y aquella se apoyó en los supuestos fácticos y jurídicos acreditados para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto; razón por la cual, se negará el amparo de los derechos fundamentales de los señores Blanca Dolly Guzmán Giraldo, Yurley Andrea Guzmán Giraldo, Martha Eugenia Guzmán Giraldo, Miriam Parra Guzmán, Daniela Guzmán y Juan Carlos Guzmán, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de los señores Blanca Dolly Guzmán Giraldo, Yurley Andrea Guzmán Giraldo, Martha Eugenia Guzmán Giraldo, Miriam Parra Guzmán, Daniela Guzmán y Juan Carlos Guzmán, en la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.