Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Accionante: Maibel Inés Acosta Silvera Accionado: Tribunal Administrativo del Magdalena Temas: Acción de tutela contra providencia judicial por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado.
Cómputo del término de caducidad del medio de control de reparación directa. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 18 de julio de 2024, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, negó la solicitud de tutela.
II.
ANTECEDENTES La señora Maibel Inés Acosta Silvera promueve acción de tutela contra la providencia del 15 de noviembre de 2023, que dictó el Tribunal Administrativo del Magdalena por medio de la cual confirmó el fallo del 30 de junio de 2022, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Santa Marta que declaró probada la excepción de caducidad dentro del medio de control de reparación directa con radicado 2 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera 47001 33 33 002 2017 00357 01. 2.1.
Pretensiones La accionante solicita lo siguiente: PRIMERA: Que sean AMPARADOS y/o TUTELADOS, los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia en prevalencia del derecho sustancial, al debido proceso y a la reparación integral derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado, en favor de MAIBEL INÉS ACOSTA ÁVILA, los cuales les fueron vulnerados dentro del MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA RADICACIÓN […] 47 – 001 – 3333 – 002 – 2017 – 000357 –00, en contra de la NACIÓN COLOMBIANA – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJÉRCITO NACIONAL, por causa de la decisión judicial adoptada por el JUZGADO No. 2 ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA contenida en las sentencias proferidas el día 30 de junio de 2022 y 15 de noviembre de 2023, respectivamente; en consecuencia SEGUNDA: Que se REVOQUE, las sentencias proferidas por el JUZGADO No. 2 ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA contenida en las sentencias proferidas el día 30 de junio de 2022 y 15 de noviembre de 2023, respectivamente, en el proceso de RADICACIÓN […] 47–001 – 3333 –002 –2017 – 000357 – 00 en contra del JUZGADO No. 2 ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA.
TERCERA: Que, al REVOCAR, la sentencia emitida por el JUZGADO No. 2 ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, no se vulnere el derecho al debido proceso al no estudiarse la caducidad del medio de control de reparación directa desde una perspectiva favorable a los intereses de las víctimas ante un posible delito de lesa humanidad.
QUINTA: (sic) Que se dé APLICACIÓN DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD, de conformidad a lo presupuestado por el […] Consejo de Estado en la sentencia con RADICADO […] 202100097-01, SENTENCIA DE REVISIÓN DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA – SU-312 no estableció una regla de unificación / FALLO DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil veintiuno radicación […] 11001-03-15-000-2021-00097-01 (AC) Actor: CASTAÑEDA TÉLLEZ Y OTROS. sexto: Solicito se ordene que por la Secretaría General, se libren las comunicaciones de que trata el artículo 36 del [D]ecreto 2591 de 1991. 2.2.
Hechos El 13 de junio de 1997, mientras el señor Mario Rafael Acosta Ávila se encontraba frente al transporte que va para el corregimiento San Pedro de la Sierra en Ciénaga 3 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera (Magdalena) fue abordado por personas que se movilizaban en un vehículo Trooper de color rojo y blanco que se lo llevaron con rumbo desconocido.
Luego de la investigación penal a través de las declaraciones de militares que participaron en los hechos se logró establecer que el profesor Acosta Ávila y otra persona conocida con el alias de Diomedes fueron llevados a la sede militar de la Y en Ciénaga (Magdalena) encerrados en un alojamiento de esa unidad y uniformados con vestido camuflado y que por orden de los tenientes Jaime Enrique Calvache Prado y Kewin Vizcaíno Gómez salieron de allí con dirección a Río Frío en dos vehículos de propiedad del Ejército Nacional.
El Juzgado Catorce de Instrucción Penal Militar de Santa Marta mediante providencia del 23 de diciembre de 1999 decidió la situación jurídica de los militares implicados en el homicidio del señor Mario Rafael Acosta Ávila y «un sujeto N.N. […] quienes resultaron muertos en combate con tropas del Ejército Nacional» adscritos al Batallón de Infantería Mecanizado No. 5, en desarrollo de la Orden de Operaciones 21, Rastrillo, absteniéndose de dictar medida de aseguramiento en contra de los señores Jaime Enrique Calvache Prado, Kewin Vizcaíno Gómez, Víctor Julio Caro Puerto y Lácides Antonio Patrón Hernández.
Por su parte, el Juzgado Primero Militar de Brigada el 29 de junio de 2006 dictó fallo dentro del proceso adelantado contra los militares encartados por el asesinato de Mario Rafael Acosta Ávila, declarando responsable del delito de homicidio agravado en calidad de autor al teniente Kewin Vizcaíno Gómez condenándolo a la pena principal de dieciséis años de prisión; al capitán Jaime Enrique Calvache Prado en calidad de cómplice y le impuso pena de ocho años de prisión, así mismo, decretó la prescripción de la acción a favor del sargento Víctor Julio Caro Puerto y del soldado voluntario Lácides Antonio Patrón Hernández.
El 31 de agosto de 2007, el Tribunal Superior Militar se abstuvo de desatar el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior, porque consideró que era evidente la grave violación de derechos humanos en el caso debatido, por ello ordenó remitir de manera inmediata las diligencias por competencia a la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario para que asumiera el 4 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera conocimiento de la investigación penal.
La Fiscalía 32 Especializada de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Barranquilla (Atlántico), una vez ejecutoriado el cierre parcial de la investigación bajo el radicado 4333, el 3 de mayo de 2017 resolvió la calificación del mérito sumarial; en consecuencia, acusó a los señores Kewin Vizcaíno Gómez, Jaime Enrique Calvache Prado, Víctor Julio Caro Puerto, Lácides Antonio Patrón Hernández, Jesús Idelfonso Paredes Rodríguez y Ángel de Jesús Amaya Galvis, como coautores de los delitos de homicidio agravado y secuestro simple agravado de Mario Rafael Acosta Ávila y de una persona conocida con el alias de Diomedes, descritos en el artículo 103 del Código Penal con los agravantes del artículo 104, numerales 4, 6 y 7 y 168 y 170, numeral 10, respectivamente, en armonía con los artículos 31 y 58 numerales 10 y 12.
Además, les impuso medida de aseguramiento. Teniendo en cuenta las decisiones que se adoptaron en el proceso penal, los familiares del señor Mario Rafael Acosta Ávila interpusieron medio de control de reparación directa, que le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta con la radicación 47001 33 33 002 2017 00357 00, en el que se dictó sentencia el 30 de junio de 2022, declarando probada la excepción de caducidad de la acción. Por no estar de acuerdo con algunos argumentos expresados en la referida providencia presentaron recurso de apelación que fue concedido ante el Tribunal Administrativo del Magdalena que resolvió negar la solicitud de pruebas formulada en segunda instancia por la parte demandante y confirmó el fallo de primer grado. 2.3.
Fundamentos jurídicos La accionante alega que con la sentencia acusada se vulneraron sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral, así mismo, se incurrió en desconocimiento del precedente judicial y en defecto fáctico y sustantivo, al emplear el término de caducidad a pesar de que se trata de un caso de graves violaciones a los derechos humanos, dado que lo que se discute es la responsabilidad administrativa y extracontractual del Estado por la Ejecución extrajudicial del señor Mario Rafael Acosta Ávila. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera Igualmente, no se tuvo en cuenta el criterio de la Sección Tercera del Consejo de Estado, según el cual, no es aplicable el término para presentar la demanda en procesos en donde se debaten daños antijurídicos ocasionados por delitos de lesa humanidad, en particular, lo expuesto en la providencia del 30 de agosto de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, dentro del expediente 11001 03 15 000 2021 00097 01, magistrado ponente doctor Alberto Montaña Plata.
Además, en la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo del Magdalena no se advierte la realización de un control de convencionalidad en atención a la gravedad de los hechos, ya que prescindió de las disposiciones internacionales contenidas en tratados ratificados por Colombia, y en esa medida reconocidas como vigentes en el país, que eran necesarias para efectuar una interpretación sistemática de la normativa que rige el asunto.
Finalmente, hace énfasis en que los familiares de la víctima solo tuvieron certeza de que su muerte fue causada por miembros del Ejército Nacional el 3 de mayo de 2017, cuando la Fiscalía 32 Especializada de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de Barranquilla (Atlántico) una vez ejecutoriado el cierre parcial de la investigación con radicación 4333, procedió a calificar el mérito sumarial y acusó a los militares Kewin Vizcaíno Gómez, Jaime Enrique Calvache Prado, Víctor Julio Caro Puerto, Lácides Antonio Patrón Hernández, Jesús Idelfonso Paredes Rodríguez y Ángel de Jesús Amaya Galvis, como coautores de los delitos de homicidio agravado y secuestro simple agravado y les dictó medida de aseguramiento. 2.4.
Actuación procesal Mediante auto del 4 de junio de 2024, el magistrado Jorge Portocarrero Banguero de la Subsección B de la Sección Segunda admitió la acción de tutela, que ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta, como demandados. Así mismo, se dispuso la notificación a los señores Gloria Esther Silvera Urzola, Luz Yolanda Ávila Ruiz, Mónica de Jesús Acosta Ávila, Alba Cecilia, Reyner Alberto y Víctor Manuel Acosta 6 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera Silvera, María Milena Flórez Jiménez y Daniela Acosta Flórez y a la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional) que conformaron el extremo activo y la parte demandada, respectivamente, dentro del proceso de reparación directa con radicado 47001 33 33 002 2017 00357 01 como terceros interesados en las resultas de esta acción, para que dentro del término de dos días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 2.5.
Intervenciones 2.5.1. La señora Alba Cecilia Acosta Silvera1 solicita se amparen sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso y a la reparación integral derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado, los que alega fueron vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, al proferir las sentencias del 30 de junio de 2022 y del 15 de noviembre de 2023, respectivamente, mediante las cuales declaró la caducidad del medio de control de reparación directa con radicación 47001 33 33 002 2017 00357 00 [01]. 2.5.2.
Las señoras María Milena Flórez Jiménez y Daniela Acosta Flórez2 piden se revoquen las decisiones adoptadas por las autoridades accionadas, a través de las cuales declararon la caducidad de la acción de reparación directa que se promovió contra la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional) y, en su lugar, se dicte una nueva sentencia en la que se tenga en cuenta que en el plenario se acreditó que el señor Mario Rafael Acosta Ávila fue torturado y que su muerte se produjo como consecuencia de un hecho criminal, por ello debe flexibilizarse el régimen de vigencia de la acción contenciosa. 2.5.3.
La Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional), por medio de apoderado, suplica se nieguen las pretensiones, toda vez que en los fallos acusados se respetaron los derechos fundamentales de la parte actora y se acató el precedente unificador relacionado con la caducidad de la acción cuando el daño proviene de 1 Manifestó que se notificaba por conducta concluyente del auto del 4 de junio de 2024, mediante el que se admitió la acción de tutela. 2 En su escrito de intervención señalan que se notifican por conducta concluyente. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera delitos de lesa humanidad o los denominados crímenes de guerra. 2.6.
La sentencia que se impugna El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante fallo del 18 de julio de 2024 denegó la solicitud de amparo, por los siguientes motivos: El a quo señaló que aunque la señora Maibel Inés Acosta Silvera pretendía que se dejaran sin efectos las sentencias del 30 de junio de 2022, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta declaró la caducidad del medio de control de reparación directa y del 15 de noviembre de 2023 del Tribunal Administrativo del Magdalena que la confirmó, el estudio del asunto se centraría en esta última, porque fue la que decidió de manera definitiva y puso fin a la instancia. En relación con la solicitud de dar aplicación irrestricta a las reglas que emanan de los casos Órdenes Guerra contra Chile y Familia Julien Grisonas contra Argentina, consideró que no resultaba procedente su concesión, toda vez que esa jurisprudencia interamericana tiene naturaleza de criterio hermenéutico, razonamiento, que en lo pertinente, fue aplicado en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, dictada dentro del radicado 85001 33 33 002 2014 00144 01 por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dado que el Estado colombiano no hizo parte de ese litigio; así como tampoco lo referente al control de convencionalidad, pues no se trata de una acción de inconstitucionalidad, cuyo estudio correspondería a la Corte Constitucional, o de un medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, del que conocería la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Así las cosas, en el asunto no se podía efectuar el control de convencionalidad invocado por la accionante tendiente al empleo del razonamiento interpretativo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de la caducidad de la acción de reparación directa en el marco de graves violaciones a los derechos humanos y, por consiguiente, los jueces acusados no incurrieron en defecto sustantivo, dado que acudieron a las sentencias de unificación que sobre la materia se encuentran vigentes y que fueron proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera Lo anterior, en cuanto no existe obligación para el Estado colombiano, de acoger de forma inmediata la jurisprudencia de la Corte Interamericana, toda vez que aquella no integra el bloque de constitucionalidad en sentido estricto, pero si funge como criterio de interpretación, o herramienta hermenéutica, la que se reitera fue utilizada no solo en el fallo citado, sino en la Sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional, pero en últimas, la regla general fue traída a colación por el Tribunal Administrativo del Magdalena en la providencia de segunda instancia del proceso ordinario.
De conformidad con las aseveraciones vertidas en el expediente, la familia del señor Mario Rafael Acosta Ávila tuvo certeza de la participación de agentes estatales, a partir del 29 de junio del 2006, teniendo plazo hasta el 30 de junio de 2008 para acudir a la jurisdicción, hecho que no aconteció, pero en todo caso, la señora Acosta Silvera pudo haber informado las circunstancias que materialmente le impidieron demandar en ese término y, en medio de la discusión probatoria propia del juicio contencioso, justificar esa inactividad, amparándose así en las pautas de la sentencia de unificación del 29 de enero del 2020.
Por ello, no es de recibo, ni para los jueces de instancia ni en el trámite de tutela, que la accionante alegue la violación de sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues lo cierto es que los jueces que conocieron del asunto ordinario actuaron de conformidad con el alcance de las normas y jurisprudencia que regulan la caducidad del medio de control de reparación directa en este tipo de circunstancias, por tanto, no existe mérito que acredite el defecto sustantivo argüido.
Frente a la solicitud de aplicar los efectos del fallo del 30 de agosto de 2021, emitido dentro del radicado 11001 03 15 000 2021 00097 01, no se puede ignorar que ese proveído se profirió en el trámite de una acción de tutela en un caso similar al presente, que fue revocado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-210 de 2022, porque indicó que contradecía explícitamente el precedente que sobre la materia ya definió esta corporación en la decisión del 29 de enero del 2020, toda vez que «las sentencias de unificación del Consejo de Estado constituyen precedente en materia de lo contencioso administrativo.
Por lo tanto, tienen carácter vinculante para los jueces y 9 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera tribunales administrativos, pues, de este modo, se garantizan, entre otros, los principios superiores de la igualdad ante la ley y la seguridad jurídica.[…]». 2.7. Impugnación La accionante solicita se revoque la decisión que negó el amparo deprecado y, en su lugar, se protejan sus garantías fundamentales.
Al respecto alega lo siguiente: En el sub examine debe tomarse en cuenta que para la fecha en que se procedió a demandar al Estado para obtener la reparación por responsabilidad patrimonial de la administración, el criterio mayoritario de la Sección Tercera del Consejo de Estado apuntaba a que no era procedente aplicar el fenómeno jurídico de la caducidad a las acciones de reparación directa con pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de crímenes de lesa humanidad, genocidios y otras violaciones graves de los derechos humanos, en atención a su naturaleza imprescriptible.
Lo anterior puede corroborarse, entre otras, en las siguientes providencias: 1) auto del 17 de septiembre de 2013; 2) sentencia del 7 de septiembre de 2015; 3) auto del 11 de abril de 2016; 4) sentencia del 5 de septiembre de 2016 y 5) sentencia del 31 de julio de 2019; en las que, en aplicación del control de convencionalidad, la Sección Tercera del Consejo de Estado no tomó en cuenta la caducidad.
En el medio de control de reparación directa, se advierte, que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, no hicieron mayores esfuerzos o hincapié en los argumentos expresados en la demanda, sino que aplicaron con radicalidad la sentencia de unificación y obviaron analizar las circunstancias particulares del caso, esto es, que para el momento en que se surtió la actuación no existía un criterio unificado de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Como consecuencia resulta procedente acceder al amparo invocado por la configuración del defecto de desconocimiento del precedente judicial, al no encontrarse en la providencia cuestionada un estudio en consonancia con los razonamientos expuestos tanto en la demanda como en el recurso de apelación, ya 10 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera que solamente empleó de manera inflexible la sentencia de unificación. Aunado a lo anterior, la sentencia unificadora no moduló sus efectos, por lo que se entiende que opera a futuro o ex nunc, de ahí que las autoridades accionadas estaban en la obligación de ponderar los derechos a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, de cara a las circunstancias del caso concreto, a efectos de no hacer ilusorias las garantías constitucionales, entre estas, la reparación patrimonial, cuando resulta diáfano el daño antijurídico causado por el Estado.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, erró al asegurar que los jueces que conocieron del asunto ordinario actuaron de conformidad con el alcance de las normas y jurisprudencia que regulan la caducidad del medio de control de reparación directa, por cuanto se vislumbra el defecto sustantivo alegado, que acarrea la violación al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que los demandados interpretaron y valoraron incorrectamente la cronología del hecho dañoso y la certeza absoluta sobre la intervención ilegítima del Estado, siendo imputable el perjuicio causado.
Como se alegó en la demanda de tutela el término de caducidad de la acción empezó a correr a partir de la fecha de la toma de decisiones de fondo a cargo de la justicia penal ordinaria, que no es otra que la resolución de acusación, es decir, a partir del 3 de mayo de 2017, ello, sin perjuicio de que los militares encartados conservaban su presunción de inocencia ya que todavía no ha sido derruida y que, a pesar de las pruebas recaudadas por la Fiscalía General de la Nación y la insistencia de aquellos en que no tienen responsabilidad a través de la postulación de abogados de confianza, se procedió a agotar el requisito de procedibilidad y demandar a fin de obtener la reparación de todos los daños irrogados.
Además, solo hasta el año 2017 se logró la debida representación ante la Unidad Nacional de Derechos Humanos y el acceso a las piezas procesales; por tanto, ante los fuertes indicios de responsabilidad y en pleno ejercicio de sus derechos como víctima indirecta procedió a impetrar el medio de control, ya con la certeza de que lo acontecido con su ser querido se trató de una ejecución extrajudicial. 11 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera La cronología del hecho dañoso es necesaria en esta instancia para evidenciar que de ninguna manera podía tener la convicción del daño antijuridico imputable al Estado, toda vez que lo que existió antes de la resolución de acusación, fue una pesquisa formal que no avanzaba, que estaba cobijada por la presunción de inocencia y en la que en todo momento, los militares indagados ejercieron una defensa acérrima, dilatando el curso investigativo, que inclusive en la actualidad se continua debatiendo ante la Jurisdicción Especial para la Paz.
III. Consideraciones de la Sala 3.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,3 según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Segunda, Subsección B, de esta corporación. 3.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso, se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea la señora Maibel Inés Acosta Silvera contra la sentencia del 15 de noviembre de 2023, que profirió el Tribunal Administrativo del Magdalena dentro del proceso de reparación directa con radicación 47001 33 33 002 2017 00357 00 [01]. 3.3.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales 3 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera La acción de tutela está prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000.
Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo cuando desborda los límites que la Constitución le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de aquellos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por ello 13 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, estos son los siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable;
(iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Igualmente, como causales específicas de procedibilidad, señaló las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; destacando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.
El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,4 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe abordarse su estudio de fondo cuando se esté en presencia de decisiones que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,5 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 14 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera 3.4.
Hechos probados 3.4.1. El 30 de junio de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta profirió fallo dentro del proceso de reparación directa con radicación 47001 33 33 002 2017 00357 00, promovido por la señora Maibel Inés Acosta Silvera y su grupo familiar contra la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional), en el que resolvió lo siguiente:
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa por las razones aducidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, conforme a lo indicado en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: Si no fuere apelada la sentencia, ARCHIVAR por Secretaría el expediente. 3.4.2. el 15 de noviembre de 2023, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia anterior, decidió lo siguiente: Primero: Negar la solicitud de pruebas formulada en segunda instancia por la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Confirmar la sentencia de fecha 30 de junio de 2022, mediante la cual, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta declaró probada la excepción de caducidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero: Sin costas en esta instancia. 3.5.
Caso concreto 3.5.1. Examen de procedencia de la acción de tutela La Sala considera que, como lo estableció la primera instancia, en el sub lite se encuentran cumplidos los requerimientos que habilitan el uso de la acción de tutela para refutar la providencia del 15 de noviembre de 2023, que emitió el Tribunal Administrativo del Magdalena, porque 1) la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional; 2) se agotaron todos los medios de defensa judicial; 3) se cumple con el requisito de inmediatez; 4) la accionante identificó los hechos y los derechos cuya 15 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera vulneración alega; 5) no se trata de una irregularidad procesal y 6) no se dirige contra una sentencia de tutela. 3.5.2.
Análisis de procedibilidad de la acción de tutela 3.5.2.1. Desarrollo jurisprudencial del defecto sustantivo La Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial — horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.6 3.5.2.2.
Del desconocimiento del precedente judicial En relación con el precedente y su carácter vinculante es necesario indicar que a pesar de que dicha característica sea más propia del Common Law, inclusive desde finales del siglo XIX se pretendió buscar cierta uniformidad en la jurisprudencia y por ello, en el artículo 4.º de la Ley 169 de 1896 se estableció la regla de la doctrina probable. 6 Corte Constitucional.
Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del tal disposición,7 precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión».
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del precedente vertical,8 la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones.
A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior.9 Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la 7 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2011, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 8 Sentencia T-486 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 9 Sentencia C-447 de 18 de septiembre de 1997: magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso.10 De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella».
Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto.
Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación.11 Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual.
De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el juez está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones 10 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 11 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995: magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 18 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente.12 En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.5.3.
Los defectos alegados La señora Maibel Inés Acosta Silvera alega que el Tribunal Administrativo del Magdalena vulneró sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral a las víctimas e incurrió en desconocimiento del precedente establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto a la imprescriptibilidad de las acciones con que cuentan las víctimas de delitos de lesa humanidad, al proferir la sentencia del 15 de noviembre de 2023 dentro del medio de control de reparación directa que interpuso junto con su grupo familiar para que se declarara a la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional) responsable por los perjuicios que les ocasionó la retención y posterior ejecución extrajudicial del señor Mario Rafael Acosta Ávila ocurrida el 13 de junio de 1997 y que fue presentada como resultado de un enfrentamiento de agentes estatales con miembros de un grupo armado al margen de la ley.
La Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación conoció en primera instancia y luego del análisis de los cargos planteados por la accionante concluyó que en la providencia acusada el Tribunal Administrativo del Magdalena aplicó integralmente el marco normativo y jurisprudencial que rige la materia, y no obstante, fue adversa a los intereses de la parte actora, ello no configuraba un defecto 12 En materia Contencioso-administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo CPACA; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibidem. 19 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera sustantivo; por tanto, denegó el amparo deprecado, ya que la tutela no puede emplearse como una instancia adicional.
Pues bien, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en fallo del 29 de enero de 202013 unificó la jurisprudencia en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado.
La Sala de Decisión de la Sección Tercera procedió a determinar si la imprescriptibilidad que opera en materia penal cuando se trata de las aludidas conductas punibles daba lugar a interferir en el cómputo del término de caducidad para demandar en reparación directa frente a tales conductas. Así, luego de citar la legislación y jurisprudencia interna en materia de imprescriptibilidad penal y aplicación de la caducidad en los procesos de reparación directa, señaló que esa figura opera en el ámbito penal mientras no haya sujetos individualizados y se mantiene hasta que se les identifique y se les vincule a las diligencias, y que, en el campo de la reparación directa, no corre hasta tanto se cuente con elementos para deducir la participación del Estado en los hechos antijurídicos y se advierta la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial.
Por tanto, concluyó que las situaciones que se pretenden salvaguardar con la imprescriptibilidad de la acción penal en los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra se encuentran previstas en materia de lo contencioso-administrativo al amparo de la hipótesis del conocimiento del hecho dañoso y, en virtud de lo cual, el término de caducidad sí debe exigirse en estos eventos, pero a partir de que se observe que el interesado sabía o tenía la posibilidad de advertir que el Estado tuvo alguna injerencia en la controversia y era susceptible de ser demandado en los términos del artículo 90 de la Constitución Política. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena.
Expediente radicado 85001 33 33 002 2014 00144 01. 20 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera De esta forma, señaló que: i) en lo referente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaración de responsabilidad patrimonial al Estado, resulta aplicable la oportunidad para demandar establecido por el legislador; ii) el plazo, salvo en el caso de la desaparición forzada que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial; y iii) que el término pertinente no se emplea cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Así mismo, concluyó que la caducidad en este tipo de eventos delictuosos sí operaba «pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso-administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso».
El Tribunal Administrativo del Magdalena en la providencia del 15 de noviembre de 2023, al analizar si se le asistía razón al Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta al declarar probada la excepción de caducidad para ejercer el medio de control de reparación directa trajo a colación la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, en la que esta corporación concluyó que salvo el caso de la desaparición forzada que tiene regulación legal especial, es aplicable el término de dos años establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (CCA) vigente para la época de los hechos, cuando se alega que el daño causado tuvo su origen en un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio; por consiguiente si el interesado estaba en condiciones de inferir el hecho dañoso y no acudió a la jurisdicción, el juez debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al estudiar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, postura que acogió la Corte Constitucional en la Sentencia SU-312 de 2020, al señalar «que dicho plazo únicamente empezará a contarse, bajo la misma lógica de la imprescriptibilidad penal que se predica de las mencionadas conductas delictivas, 21 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera una vez la persona tenga conocimiento real de la participación, por acción u omisión, del Estado y se encuentre en la posibilidad material de imputarle el daño causado».
Así mismo, el Tribunal explicó en relación con la sentencia de 30 de agosto de 2021, dictada dentro de la acción de tutela con radicado 11001 03 15 000 2021 00097 01, que no coincidía con los razonamientos ni las conclusiones que se consignaron en aquella respecto a las reglas de imprescriptibilidad, al efecto hizo el siguiente pronunciamiento: Sobre dicho pronunciamiento, aun cuando los efectos de dicha providencia son inter partes, este Tribunal no comparte los argumentos ni sus conclusiones respecto a las reglas de imprescritibilidad (sic) porque las altas [c]ortes, en los precedentes citados, de manera rigurosa y concienzuda analizaron dicha figura de cara con el derecho interno, los tratados y convenios internacionales que Colombia ha suscrito y que hacen parte del Bloque de Constitucionalidad de este país, pues, porque aquella se predica de la acción penal -aun cuando Colombia no ha suscrito Convenios en ese sentido- frente a los delitos de lesa humanidad, y porque no puede extenderse al estudio del fenómeno procesal de la caducidad del medio de control de reparación directa ya que son dos instituciones jurídicas con características y lógicas diferentes.
Con fundamento en lo anterior y de los medios de convicción allegados al proceso, el Tribunal indicó que en el asunto sub iudice se tenía acreditado que el fallecimiento del señor Mario Rafael Acosta Ávila tuvo lugar el 15 de junio de 1997 y, que según afirmaron los accionantes en el libelo de reparación directa «en dicha fecha, familiares de la víctima [conocieron] de la muerte de dos supuestos guerrilleros identificándose como uno de ellos al señor Acosta Ávila».
En ese sentido, desde esa data contaban con elementos de juicio para demandar al Estado en ejercicio del medio de control de reparación directa para demostrar que la muerte de su familiar constituía un daño jurídico que no tenían la obligación de soportar, siguiendo la regla fijada en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020.
Con base en lo anterior, contabilizó el término de caducidad según lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 136 del Decreto 1 de 1984, así: […] la caducidad empezó a correr a partir del día siguiente en que los demandantes tuvieron conocimiento del deceso de su familiar en el supuesto enfrentamiento del 22 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera Ejercito Nacional con miembros de un grupo armado al margen de la ley, esto es, desde el 16 de junio de 1997 hasta el 16 de junio de 1999; pero la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 4 de septiembre de 2017[…] y la demanda radicada hasta el 21 de noviembre del mismo año[…], es decir, cuando ya se había configurado en demasía el fenómeno jurídico de la caducidad.
Incluso, advierte esta [c]orporación que aún si se contara el término de caducidad a partir de la fecha en que el Juzgado Primero Militar de Brigada dictó sentencia mediante la cual declaró responsables del delito de homicidio agravado al teniente Kewin Vizcaíno Gómez y al capitán Jaime Enrique Calvache Prado, esto es, a partir del 29 de junio de 2006, también se arribaría a la conclusión de que la demanda se radicó de forma extemporánea, pues la demanda se itera, fue presentada solo hasta el 21 de noviembre de 2017, aproximadamente, once (11) años y tres (3) meses después de dicha fecha.
(Negrilla de la Sala). Igualmente, el Tribunal precisó que en el asunto no se evidenciaba la ocurrencia de alguna situación que hubiera impedido a los demandantes acudir a la jurisdicción dentro del término legal y que permitiera de manera excepcional inaplicar el plazo establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, tampoco se hizo manifestación o se arrimó elemento probatorio para justificar la reclamación de sus derechos veinte años después del acaecimiento del hecho dañoso.
Finalmente, señaló que si bien para la época en que se impetró la demanda, al amparo del criterio jurisprudencial imperante en casos como el planteado por la parte actora, no se aplicaba con rigurosidad el término de caducidad previsto en la norma procesal ni se encontraba en vigor la interpretación judicial en la que se fundaba su decisión, también lo era que el Consejo de Estado ha indicado que las sentencias de unificación cuentan con carácter vinculante y por tanto los jueces deben plegarse a lo resuelto en aquellas al momento de proferir sus providencias.
Al respecto, en primer término, se indica que si bien ante la falta de modulación de los efectos en el tiempo de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, se acogía la posición mayoritaria vigente para la época, según la cual la acción para reclamar la reparación de daños derivados de delitos de lesa humanidad es imprescriptible.
Sin embargo, es preciso tener en cuenta que en la sentencia T-044 de 14 de febrero de 2022, La Corte Constitucional analizó un caso en el que se cuestionó la aplicación de los efectos en el tiempo de la referida decisión de unificación, que permite replantear 23 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera la decisión de dar por demostrado el desconocimiento del precedente.
Al respecto señaló: «78. Efectos temporales de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, para los efectos del presente proceso. En el fallo de unificación nada se dijo sobre los efectos temporales de la decisión. (…) 79. Ante el silencio en el que incurrió el Consejo de Estado, la Sala considera que, para los efectos del presente caso, el fallo de unificación tiene efectos retrospectivos, al menos, por cuatro razones.
Primero, porque darle efectos retroactivos a las sentencias de unificación es una práctica que está prima facie proscrita; segundo, porque, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regla general es que los cambios en el precedente judicial tienen efectos generales e inmediatos; tercero, debido a que, según la práctica jurisprudencial del Consejo de Estado, los efectos prospectivos del cambio en el precedente judicial deben ser declarados explícitamente en la respectiva providencia judicial; y, cuarto, porque, esa fue la intención de la mayoría de los miembros de la Sala Plena de la Sección Tercera.
A continuación, la Sala se referirá a cada uno de estos argumentos 80. La jurisprudencia [contencioso-administrativa] y ordinaria coinciden en que, por regla general, no es posible otorgar efectos retroactivos a las sentencias (primer argumento). Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló que “la retroactividad del precedente viola la cláusula de Estado de Derecho y el deber general del Estado de respeto a las garantías judiciales, debido proceso, libertad e igualdad y, por contera, a la confianza legítima creada de manera objetiva por las autoridades estatales en el desarrollo de sus actos”.
Así, salvo en material penal, está proscrito el carácter retroactivo del precedente. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia excepcional que les asiste a los jueces de disponer expresamente lo contrario, siempre que la ley los habilite para tales fines, como ocurre con las sentencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en desarrollo del control abstracto de constitucionalidad, cuyos efectos pueden ser modulados retroactivamente, en ejercicio de la potestad que establece el artículo 45 de la Ley 270 del año 1996.
(…) 82. En la Sentencia SU-406 del año 2016, la Corte se refirió explícitamente al cambio del precedente jurisprudencial y su aplicación en el tiempo. En esta decisión, luego de precisar que “el cambio de una determinada posición jurisprudencial por el respectivo órgano de cierre, implica una modificación en la interpretación jurídica, es decir, del contenido normativo de determinada disposición”, esta Corporación señaló que los nuevos precedentes deben aplicarse de forma “general e inmediata”; en otras palabras, retrospectivamente.
Con todo, en la misma decisión esta Corporación aclaró que, “no obstante que la aplicación general e inmediata de un nuevo precedente fijado por un órgano de cierre de la jurisdicción vincula a la administración de justicia como una garantía del principio de igualdad, tal regla general no puede pasar por alto el contenido material de la misma igualdad al que se hizo referencia anteriormente, y que conduce a que cada situación sea observada a la luz de las circunstancias particulares”. 83.
Se trata, entonces, de una regla, en virtud de la cual el cambio de precedente debe aplicarse de forma inmediata –retrospectivamente–, que impone a los jueces el deber de valorar las circunstancias particulares de cada caso en el que pretenden aplicar el cambio jurisprudencial, sobre todo cuando la modificación 24 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera supone imponer nuevas cargas procesales, argumentativas o probatorias, así como también cuando esta tiene incidencia directa en los términos procesales, notificaciones que se están surtiendo o términos que ya habrían empezado a correr, entre otros eventos en los que se ha creado para las partes y terceros una expectativa de actuar de una determinada manera o de no hacerlo.
(…) 7.8.2.5. En este contexto, puede resultar que los sujetos procesales actúen con la confianza legítima de que serán aplicadas ciertas reglas jurisprudenciales vigentes, que luego serían modificadas. Por lo tanto, la aplicación inmediata del nuevo precedente, sin consideración alguna a esta circunstancia, podría derivar en el desconocimiento de derechos fundamentales.
Esto, en el supuesto de que en aplicación del cambio jurisprudencial, no se den consecuencias jurídicas a actuaciones iniciadas bajo el precedente anterior, o que, se atribuyan consecuencias jurídicas desfavorables en razón a reglas que en su momento no existían y por tanto no se pudieron evitar. 84. La línea de argumentación transcrita tiene como fundamento los principios de legalidad y confianza legítima, así como el mandato de tutela judicial efectiva.
Además, como se dijo en la Sentencia SU-406 de 2016, así como el artículo 624 del CGP establece reglas para aplicar los cambios legislativos y reconoce eventos en los que no es posible aplicar dichos cambios, aún ante el silencio del legislador; resulta razonable que, igualmente, los jueces tengan el deber de valorar si la aplicación de la nueva regla sacrifica intensamente las garantías procesales y sustanciales, aun ante el silencio en el que incurrió quien determinó el cambio de jurisprudencia. Así, ante una sentencia de unificación con efectos retrospectivos – generales e inmediatos–, bien porque así se dispuso en el fallo o en virtud de la regla sobre los efectos del cambio de jurisprudencia, el cumplimiento del deber de valorar los parámetros vigentes debe hacerse compatible con los principios constitucionales, incluso, si ello supone interpretar tales reglas de otra manera o, incluso, no aplicarlas. 85.
Según la práctica jurisprudencial del Consejo de Estado, el silencio en el que se incurre al cambiar las reglas jurisprudenciales supone que el cambio tiene efectos retrospectivos –generales e inmediatos–, pues los efectos prospectivos del cambio en el precedente judicial han sido declarados explícitamente (tercer argumento). En efecto, las cinco secciones de la referida Corporación han optado por aplicar retrospectivamente los cambios jurisprudenciales y, excepcionalmente, lo han hecho de forma prospectiva, caso en el cual se hace explícitamente.
En este último caso, algunas de las secciones acuden formalmente a la doctrina denominada como “precedente anunciado”. (…) 89. Nótese que las secciones del Consejo de Estado han optado por hacer explícita su intención de darle efectos prospectivos a sus decisiones de unificación. Igualmente, esta Sala considera necesario resaltar que la Sección Tercera, particularmente, ha optado por guardar silencio cuando considera que las decisiones unificadoras deben tener efectos retrospectivos –generales e inmediatos–.
De allí que, en criterio de la Corte, el silencio en el que se incurrió al dictar la sentencia de 29 de enero de 2020, deba ser asumido según la referida práctica jurisprudencial, sobre todo si se tiene en cuenta lo dicho sobre la regla fijada en la Sentencia SU-406 de 2016 (supra fj. 83). 90. La mayoría de la Sala Plena de la Sección Tercera consideró que la sentencia de unificación tiene efectos retrospectivos (cuarto argumento).
Pese a que en la parte motiva del fallo se guardó silencio sobre sus efectos temporales, lo cierto es 25 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera que uno de los salvamentos de voto permite suponer cuál fue la tesis mayoritaria de la Sección Tercera. En efecto, en el salvamento de voto que presentó la magistrada María Adriana Marín, se lee la siguiente argumentación: (…) 7.
Por lo anterior, no comparto que hoy se aplique de forma retroactiva o ultractiva la regla unificada, en relación con el conocimiento del daño o la posibilidad de reclamar, siempre que se hubieran expuesto las razones que los llevaron a no presentar la demanda dentro del término de caducidad de la acción. Considero que la decisión de la Sala debió adoptarse como jurisprudencia anunciada, con efectos hacia el futuro y permitiendo que se reiniciaran los cómputos de caducidad como lo hizo la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional para los casos de desplazamiento forzado.
En otros términos, brindar un plazo razonable a las víctimas para que pudieran presentar las correspondientes demandas, una vez conocido el cambio jurisprudencial, más aún si la posición unificada tiene como propósito fijar una regla que tiende a ser restrictiva en el acceso a la administración de justicia, puesto que tiende a privilegiar la seguridad jurídica por encima de otros principios o valores constitucionales.
Lo anterior, toda vez que una decisión sorpresiva que busca aplicar de forma exegética la norma de caducidad y, por tanto, restringe su flexibilidad, solo podía ser aplicada, sin lesionar el derecho de acceso a la administración de justicia, otorgando un plazo razonable para que las víctimas comprendan las implicaciones de la unificación. 91.
El derecho de los magistrados del Consejo de Estado para presentar salvamentos de voto, reconocido en el inciso 2º del artículo 129 de la Ley 1437 de 2011, y regulado en el numeral 7º del artículo 33 del Reglamento Interno de esa Corporación, supone el desacuerdo de estos funcionarios con la posición mayoritaria de la Sala, frente a la parte resolutiva de la decisión o sus efectos.
De allí que el salvamento de voto de la doctora Marín sea prueba indirecta de la postura mayoritaria de la Sala Plena de la Sección Tercera de Consejo de Estado, pues, de no ser así, carecería de sentido que la referida magistrada hubiere concluido que “la decisión de la Sala debió adoptarse como jurisprudencia anunciada, con efectos hacia el futuro”. 92.
La autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pero no por las razones expuestas por el juez de tutela de segunda instancia. El ad quem concluyó que “se incurrió en desconocimiento del precedente alegado, no solo porque se aplicó una postura jurisprudencial que afectó un presupuesto procesal como el de la caducidad del medio de control que no puede ni debe verse afectado con los cambios repentinos de la jurisprudencia” (negrillas propias) y, con fundamento en eso, dejó sin efectos la decisión tutelada.
La Sala se aparta de esa decisión, debido a que el Tribunal Administrativo de Casanare, como se explicó en esta providencia, no desconoció el precedente judicial. Además, porque, como se dijo previamente, la sentencia de unificación aplica desde el momento en el que fue proferida, esto es, a los casos que se encontraban en curso y a los iniciados luego de la sentencia de unificación –efectos retrospectivos–, mas no solo a los procesos iniciados con posterioridad al fallo de unificación –efectos prospectivos–, como parece haberlo considerado el juez de tutela ad quem. 93.
Sin embargo, más allá de la razonabilidad de los argumentos expuestos por los magistrados que fungieron como jueces de tutela, tales reflexiones no dan cuenta de la configuración del defecto por desconocimiento del precedente judicial. 26 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera Sus consideraciones jurídicas, de un lado, ya habían sido expuestas en los salvamentos de voto del fallo de unificación y, del otro, no tuvieron acogida en la mayoría de sus colegas de la Sala Plena de la Sección Tercera.
Una cosa es que los funcionarios mantengan sus disidencias con la decisión mayoritaria e, incluso, que persistan en que su tesis sea derrotada en los procesos en los que son ponentes, y otra, diferente, que califiquen la decisión tutelada, en la cual se plasma el criterio mayoritario de la Sección Tercera, como violatoria del precedente judicial, pues, es la posición de la mayoría y no la disidente la que constituye precedente para los efectos del caso en particular, ya que los salvamentos de voto no tienen fuerza vinculante, claro está, siempre que la misma Corporación, mayoritariamente, no altere las reglas que ha unificado. 94.
No obstante, teniendo en cuenta que, por las razones anotadas, la sentencia de unificación tiene efectos retrospectivos, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Casanare sí incurrió en desconocimiento del precedente judicial. Esto, debido a que el aplicar las reglas unificadas en la sentencia del 29 de enero de 2020, las cuales supusieron cambios sustanciales en las cargas probatorias y argumentativas (infra num. 3.4.), no tuvo en cuenta el mandato establecido en la Sentencia SU-406 del 2016, según el cual, como ya se dijo, pese a que el cambio de reglas aplicara de forma “general y automática”, debían valorarse las circunstancias particulares de los accionantes, con el objetivo de determinar si la aplicación “general y automática” del precedente unificado podría poner en riesgo las garantías procesales y, en consecuencia, sus derechos fundamentales.
Esta omisión, en sí misma, constituye el desconocimiento del precedente judicial. De haber hecho tal valoración, el juez de la causa habría podido advertir la existencia de ciertas circunstancias que le imponían la necesidad de matizar las reglas de unificación vigentes, circunstancias que, por efectos metodológicos, serán estudiadas en el numeral siguiente de esta sentencia»14.
Así las cosas, considera la Sala que como se determinó en la aludida decisión de tutela, en la cual se analizaron ampliamente los efectos en el tiempo de las sentencias de unificación, la regla general es que se deben usar de forma inmediata y retrospectiva, salvo que se establezca expresamente un efecto distinto, bien sea prospectivo o retroactivo, lo cual debe advertirse en el texto de la providencia; por consiguiente, resulta dable la aplicación de forma inmediata del criterio que se fija en el fallo unificador.
Por tal razón, en principio es posible emplear de forma inmediata el criterio que se fija en una sentencia de unificación. No obstante, la Sala estima que es indispensable atender las directrices que la Corte Constitucional traza en la Sentencia SU-406 de 2016, en la que se señaló que para efectos de proteger a las partes en los casos en que se produce un cambio de la línea 14 Corte Constitucional, Sentencia T-44 de 14 de febrero de 2022, magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera. 27 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera jurisprudencial es necesario realizar un estudio concreto, en el que se determine si los efectos en el tiempo perjudican de forma desproporcionada a los ciudadanos, puesto que esta situación puede considerarse contraria al derecho fundamental al debido proceso.
Al respecto se pronunció así: 7.8.2.6. De manera que, así como el ordenamiento jurídico ha previsto ciertas reglas en los casos en que se producen cambios legislativos, resulta enteramente razonable que, igualmente, el juez de conocimiento considere las circunstancias de cada caso a efectos de cumplir con su deber de aplicar la jurisprudencia vigente para que no se afecten los derechos fundamentales de los sujetos procesales.
En este orden de ideas, resulta admisible que, en aquellos casos en que los sujetos procesales actuaron al amparo del precedente vigente, y con la confianza legítima de que surtirían los efectos en él previsto, no se apliquen los cambios que deriven en una afectación de sus derechos fundamentales. 7.8.2.7. La conclusión presentada comparte, en cierto sentido, la posición sostenida por el Consejo de Estado -Sección Tercera- en relación con el derecho de acceso a la administración de justicia en los casos en que un órgano de cierre ha modificado el criterio sobre la acción idónea para reclamar un derecho.
Al respecto, dicha Corporación definió que “es claro que luego de presentada la demanda no es razonable ni proporcionado que se sorprenda al demandante con un intempestivo cambio de criterio”. 7.8.2.8. En este sentido, el Consejo de Estado realizó un análisis de la aplicación de la jurisprudencia a la luz de la Constitución, no con la finalidad de que se desconozcan las reglas generales sobre la vigencia inmediata del precedente, sino para hacer evidente la necesidad de que, en el evento en que se cambie la jurisprudencia que define los mecanismos para reclamar judicialmente la protección de derechos, se haga una ponderación que tenga en cuenta una posible afectación al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Lo anterior llevó al máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa a definir que “el acceso efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de criterios inciertos acerca de la manera como se pueden hacer valer las pretensiones.
De ahí que si la jurisprudencia de un órgano de cierre, en un momento determinado señaló un derrotero y este es seguido por el usuario de la administración de justicia en materia de la acción pertinente para demandar, no puede luego sorprenderse a éste último con abruptos cambios jurisprudenciales, que en últimas comprometan el núcleo esencial de su derecho fundamental de libre acceso a la jurisdicción”.
(…) encuentra la Sala Plena de esta Corporación que, en concordancia con la postura del Consejo de Estado anteriormente presentada, la aplicación de la jurisprudencia que define sobre las reglas del proceso judicial está supeditada a un examen fáctico que permita determinar si su inmediata aplicación significa una afectación ostensible y transcendental de un derecho fundamental de los sujetos procesales, quienes en virtud de la confianza legítima, accedieron a la administración de justicia con fundamento en las reglas establecidas por la jurisprudencia vigente, y estas reglas, posteriormente, fueron modificadas por un precedente que resulta determinante para producir una afectación iusfundamental. 28 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera 7.8.2.9.
Con base en todo lo expuesto, esta Corte concluye que, si bien la regla general indica que la jurisprudencia rige con efectos inmediatos y en este sentido vincula a los operadores judiciales que deben tenerla en cuenta en sus decisiones, la autoridad judicial tampoco puede pasar por alto que, en ciertos escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el fallador, al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de una análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una posible afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales con base en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y, en este sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla general de aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno anterior que resultó determinante de la conducta procesal de las partes»15.
En tal sentido, la Sala estima que cuando se profirió la providencia del 15 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, ya existía un criterio definido en torno a la caducidad del medio de control de reparación directa, en casos relacionados con delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado, que se halla previsto en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 y, por tanto, puede concluirse que estaba en la obligación de aplicarla dado su carácter vinculante, en términos de lo dispuesto en el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en la Sentencia C-836 de 2001.
Teniendo en cuenta lo anterior, y atendiendo a que las pretensiones se relacionan con la reparación de los perjuicios por el homicidio del señor Mario Rafael Acosta Ávila, la autoridad demandada empleó la regla general de caducidad establecida en dos años, dado que se acreditó que los accionantes en reparación directa, conocían la posible atribución del daño reclamado al Estado desde el 16 de junio de 1997, cuando se enteraron «del deceso de su familiar en el supuesto enfrentamiento del Ejército Nacional con miembros de un grupo armado al margen de la ley»; por tanto, podían incoar la demanda hasta el 16 de junio de 1999; sin embargo, solo lo hicieron el 21 de noviembre de 2017, lo que significa que cuando decidieron acudir a la jurisdicción, ya había operado el fenómeno jurídico previsto en el numeral 8 del artículo 136 del Decreto 1 de 1984, por consiguiente, se debía confirmar la sentencia apelada a través de la cual se declaró probada la excepción de caducidad. 15 «Corte Constitucional, sentencia SU 406 de 4 de agosto de 2016, magistrado ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez». 29 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera En la providencia objeto de reproche incluso se señaló que la parte actora ni siquiera presentó la demanda de reparación directa dentro de los dos años siguientes a la fecha en que el Juzgado Primero Militar de Brigada dictó sentencia mediante la cual declaró responsables del delito de homicidio agravado al teniente Kewin Vizcaíno Gómez y al capitán Jaime Enrique Calvache Prado, esto es, a partir del 29 de junio de 2006, cuando tenían plena certeza de la participación de miembros de la fuerza pública en los hechos.
Así las cosas, la Sala estima que la actuación del Tribunal Administrativo del Magdalena no está incursa en una vía de hecho que vulnere los derechos fundamentales de la accionante, pues resolvió el asunto que se sometió a su examen con fundamento en la normativa en relación con el fenómeno jurídico de la caducidad, hizo un análisis concreto respecto de la situación de los demandantes en el medio de control ordinario para determinar si las reglas de unificación les eran aplicables y en ejercicio de las facultades de autonomía e independencia judicial de las que está investido el juez de la causa, para decidir los asuntos que se someten a su arbitrio. 3.
Conclusión La Sala concluye que en la providencia del 15 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que revocó el fallo del 30 de junio de 2022, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta no se incurrió en los defectos alegados por la parte actora. En tal sentido, la Sala procederá a confirmar la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual negó la solicitud de amparo impetrada por la señora Maibel Inés Acosta Silvera.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 30 Radicado: 11001 03 15 000 2024 02800 01 Demandante: Maibel Inés Acosta Silvera F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 18 de julio de 2024, que dictó el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante la que negó el amparo solicitado por la señora Maibel Inés Acosta Silvera, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva del presente proveído.
Segundo. Ejecutoriada esta decisión, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAM