Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2018-02426-01 (1118-2024) Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Temas: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías. Prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró probada parcialmente la excepción de prescripción de la sanción moratoria y, en consecuencia, condenó al pago de sanción moratoria.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 2. La señora Miryam del Carmen Metaute González por intermedio de apoderada y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la nulidad del acto ficto configurado el día 9 de junio de 2018, producto de la no contestación a la petición del 9 de marzo de ese mismo año, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. 3.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, peticionó: i) el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006, correspondiente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud ante la entidad territorial y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma, ii) el reconocimiento y pago de los ajustes a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo del dinero, iii) se dé Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y iv) se condene en costas a la entidad demandada.
Hechos 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 5. El artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación con independencia patrimonial, sin personería jurídica. En la misma norma se le asignó la competencia al fondo para el pago de las cesantías a los docentes vinculados en los establecimientos educativos del sector oficial. 6.
El 23 de octubre de 2014 la actora presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitando el reconocimiento y pago de las cesantías a las que tenía derecho. Prestación que fue reconocida por medio de la Resolución 201500003292 del 5 de febrero de 2015 y fue cancelada por intermedio de entidad bancaria el 5 de mayo de 2016, por lo que transcurrieron 454 días de mora.
Por eso y según la normativa aplicable, debe reconocerse la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales. 7. Mediante solicitud del 9 de marzo de 2018 reclamó la sanción moratoria; sin embargo, no hubo pronunciamiento alguno por parte de la entidad demandada, configurándose al acto administrativo ficto demandado. Fundamentos de derecho y concepto de violación 8.
Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5, 9 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 y el Decreto 2831 de 2005. 9. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la demandante expuso que el pago de las cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es una situación jurídica susceptible de ser reconocida en sede judicial, por cuanto las entidades obligadas a responder por dicha prestación incumplen las disposiciones que regulan la materia, caso contrario de los demás servidores del Estado, que al momento de solicitar la prestación, se les cancela a más tardar dentro de los 30 días siguientes a su reclamación. 10.
A pesar de que la jurisprudencia estableció diferentes hipótesis para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, el Fondo Nacional de Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Prestaciones Sociales del Magisterio ha venido cancelando el auxilio de cesantías por fuera de los términos fijados en la ley, circunstancia que genera una sanción por su negligencia. 11.
No existe duda del derecho que le asiste a la demandante, pues ha sido tan reiterativa la jurisprudencia sobre la fórmula de calcular el tiempo en que debía haberse otorgado respuesta a las peticiones, que en el presente asunto deben prosperar las pretensiones de la demanda. Contestación de la demanda 12. La Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 se pronunció sobre los hechos de la demanda y se opuso a todas las pretensiones por carecer de fundamentos de derecho que avalen su prosperidad. 13.
Manifestó que la Ley 91 de 1989 es el régimen especial que regula lo concerniente a las cesantías del personal docente. Ello es así, porque las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 sistematizan el pago de las cesantías y la sanción moratoria por la cancelación tardía de la prestación. 14. De la última norma no es posible concluir que la misma sea aplicable de manera directa a los docentes del FNPSM, puesto que sus disposiciones desarrollan los requisitos y procedimientos para el reconocimiento oportuno de las cesantías de los servidores públicos, sin especificar si dentro de estos últimos se entienden comprendidos los educadores del sector oficial. 15.
Por otra parte, precisó que el Decreto 2831 de 2005 consagró el procedimiento exclusivo para el reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fomag, sin realizar discriminación alguna respecto del tipo de prestación que se tramita por dicho medio, quedando entonces las cesantías ahí enlistadas. 16. Así las cosas, existe una diferencia entre los trámites contenidos en las disposiciones antes mencionadas; sin embargo, en este tipo de asuntos se debe dar aplicación prevalente y preferencia a la norma de carácter especial que contiene el procedimiento exclusivo, esto es el Decreto 2831 de 2005. 17.
En ese escenario, las Secretarías de educación expiden el acto administrativo que reconoce la prestación, el fondo es el que tiene la función de verificar el cumplimiento de los requisitos para obtener el derecho, y la entidad fiduciaria es quien cancela el dinero por dicho concepto. 1 Folios 62 a 76 del expediente físico. Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Finalmente, propuso las excepciones de «eficiencia en la Administración de los Recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», «litisconsorcio necesario por pasiva», «legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad», «improcedencia de la indexación de las condenas», «caducidad», «prescripción», «compensación», «sostenibilidad financiera» y «genérica».
Sentencia de primera instancia 19. El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 22 de marzo de 20232 declaró probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva y, en consecuencia, condenó al pago de la sanción moratoria. 20. Para el efecto, encontró acreditado que en el trámite administrativo de reconocimiento de cesantías se desconocieron los términos dispuestos en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, toda vez que entre la fecha de presentación de la reclamación administrativa y la fecha de expedición del acto administrativo, transcurrieron más de los 15 días, como se explica a continuación: Término Fecha Caso Concreto Reclamación de las cesantías 23 de octubre de 2014 Reconocimiento: 5 de febrero de 2015.
Dinero a disposición de la demandante: 6 de abril de 2015 Pago: 5 de mayo de 2016 Vencimiento del término para reconocimiento (15 días) 14 de noviembre de 2014 Vencimiento del término de ejecutoria (10 días) 1 de diciembre de 2014 Vencimiento del término para el pago (45 días) 6 de febrero de 2015 21. Conforme lo anterior, la entidad demandada incurrió en mora por el período comprendido entre el 7 de febrero y el 5 de abril de 2015, fecha anterior al día en que se puso a disposición el dinero. 22.
Frente a la prescripción de la sanción moratoria, expuso lo siguiente: «[…] Para el caso concreto, se encuentra acreditado que la mora por la falta de pago oportuno de cesantías se generó a partir del 7 de febrero de 2015 (día siguiente al término con el que contaba la entidad para realizar el pago del auxilio de las cesantías parciales), y cesó el día en que los dineros fueron puestos a disposición de la demandante, es decir, el 6 de abril de 2015; por lo tanto, la interesada tenía hasta el 6 de abril de 2018 para interrumpir dicho término con la reclamación administrativa. [ ] 2 Folios 114 a 119 del expediente físico.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la reclamación administrativa pudo haberse presentado hasta el 6 de abril de 2018 para reclamar, si quiera, el pago de un día de mora por el último día de retardo (3 años después de que cesó la mora por el último día de retardo), lo cual, al haber ocurrido 28 días antes de la fecha en mención10, esto es, el 9 de marzo de 2018, supone para la Sala -y también para el Ministerio Público11- una prescripción extintiva parcial del derecho deprecado, pues de lo contrario se incurriría en el desatino de declarar la prescripción extintiva de un derecho sin siquiera haberse satisfecho. […] Así las cosas, habiendo operado el fenómeno de la prescripción extintiva para la sanción por mora entre el 6 de abril de 2015 y el 9 de marzo de 2018, Miryam del Carmen Matute González tiene derecho al reconocimiento y pago de 28 días de sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales, comprendidos entre el 9 de marzo de 2018 y el 6 de abril de 2018.
Por lo anterior, se condenará a la entidad demandada a pagar la sanción moratoria por un periodo de 28 días; suma que deberá ser liquidada con base en la asignación básica devengada por la demandante para el año de causación de la mora, esto es, el 2015»3. 23. El agente del Ministerio Público el 31 de marzo de 20234 solicitó aclaración y corrección de la sentencia en los siguientes términos: «[…] Si bien los días de mora a reconocer y pagar son correctos al igual que el salario base de su liquidación, en criterio de este delegado el tiempo durante el cual operó la prescripción y el período en que se genera la mora no son los que corresponden, por cuanto si la mora se causó entre el 07 de febrero de 2015 y el 5 de abril de 2015 como se determinó en la parte motiva de la sentencia, la petición presentada el 09 de marzo de 2018, lo que produce es la prescripción del derecho causado desde tres años atrás desde esta fecha, es decir, que para el caso se produce la prescripción parcial del derecho causado del 07 de febrero de 2015 al 08 de marzo de 2015 y no del 6 de abril de 2015 al 9 de marzo de 2018 como lo señala la providencia, porque es claro que la mora se causó en el año 2015.
En este mismo orden de ideas lo jurídicamente correcto es establecer como período a reconocer por sanción mora el que va del 09 de marzo de 2015 al 05 de abril de 2015 (día anterior al que se puso a disposición de la demandante el dinero correspondiente a las cesantías parciales) y no del 9 de marzo de 2018 al 6 de abril de 2018 como se hizo en la sentencia. Es de resaltar que estos períodos fueron también los establecidos en la parte resolutiva de la sentencia. Ahora si el despacho decide que lo anteriormente expuesto no genera la aclaración de la sentencia, de igual manera se solicita la misma con fundamento en que no es correcto declarar probada la prescripción extintiva de la sanción moratoria entre el 6 de abril de 2015 y el 9 de marzo de 2018 y luego señalar que la sanción mora se reconoce y paga 3 Transcripción incluido errores 4 PDF 22.1 del expediente digital.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el período 9 de marzo de 2018 (mismo día en que termina la prescripción) y el 6 de abril de 2018, como se hace en la parte motiva y resolutiva de la sentencia, por cuanto en nuestro criterio la prescripción debe ser hasta el 08 de marzo de 2015 (día anterior a la interrupción de la prescripción) y la sanción mora a pagar debe ser hasta el 05 de abril que es el día anterior al que se puso a disposición de la demandante el dinero correspondiente a las cesantías parciales y que además coincide con los 28 días de mora a reconocer.
En lo atinente a la corrección que se solicita, hace referencia a que la identificación del proceso al inicio de la sentencia, su parte motiva en algunos apartes y su parte resolutiva, hacen referencia a Miryam del Carmen Matute González, cuando el nombre correcto de la demandante es MIRYAM DEL CARMEN METAUTE GONZÁLEZ». 24. El Tribunal Administrativo de Antioquia por medio del auto del 31 de mayo de 20235 accedió a la corrección de la sentencia de primera instancia, indicando lo siguiente: «Una vez revisado el expediente, encuentra la Sala que, en cuanto a la corrección de las fechas en que operó el fenómeno de prescripción extintiva y aquellas en que se generó la sanción moratoria, le asiste la razón parcialmente al Ministerio Público, pues la mora se causó en el año 2015 y no en el año 2018 como quedó consignado en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia; así mismo le asiste razón en el sentido que la mora cesó el 5 de abril de 2015 y no el 6 de abril de 2015, pues esta última fecha fue en la que se produjo el pagó de la obligación (cesantías).
Lo anterior, en la medida que, al haber operado el fenómeno de la prescripción extintiva para la sanción por mora entre el 7 de febrero de 2015 (día siguiente al vencimiento del término de cuarenta y cinco días que tenía la entidad para consignar las cesantías) y el 8 de marzo de 2015 (día anterior al cumplimiento de los 3 años a la fecha en que se interpuso la reclamación administrativa, entendida esta bajo los criterios de interrupción de la prescripción trienal, cuya radicación fue el 9 de marzo de 2018), el reconocimiento a la sanción moratoria se generó, efectivamente, entre el 9 de marzo de 2015 y el 5 de abril de 2015. […] En tal sentido, las fechas objeto de corrección quedarán así: Prescripción extintiva respecto de las sumas correspondientes a la sanción moratoria comprendida entre el 7 de febrero de 2015 y el 8 de marzo de 2015.
Reconocimiento de la sanción moratoria por el período comprendido entre el 9 de marzo de 2015 y el 5 de abril de 2015. […] 5 PDF 24 del expediente digital. Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se advierte que, en efecto, el nombre correcto de la demandante es Miryam del Carmen Metaute González, de modo que, al asistirle razón al Ministerio Público, se corregirá la sentencia en este sentido».
Recurso de apelación6 25. La apoderada del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que operó el fenómeno de la prescripción. Para el efecto, explicó lo siguiente: 26. Cuando se radicó la solicitud de sanción moratoria, esto es el 9 de marzo de 2018, aquel derecho se encontraba prescrito, pues la penalidad se hizo exigible desde el 28 de febrero de 2015, por lo tanto, a la demandante sólo le era dable reclamar su reconocimiento hasta el 28 de febrero de 2018.
Recuérdese que la sanción moratoria es una penalidad indivisible y por ende no periódica. Trámite correspondiente a la segunda instancia 27. Mediante auto del 16 de abril de 20247 se admitió el recurso de apelación. Dentro de la oportunidad legal, las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio. 28. Control de legalidad.
La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se procederá a resolver la apelación, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia 29. Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. 30.
De igual forma, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en este caso, solo una de las partes presentó recurso de apelación, el análisis se limita a los argumentos del respectivo recurso. 6.
PDF 23 del expediente digital 7 Actuación visible en el índice 03 de la plataforma SAMAI. 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico 31.
Le corresponde a la Subsección determinar si la sentencia de primera instancia que declaró probada parcialmente la excepción de prescripción y condenó al pago de la sanción moratoria a la entidad demandada, se encuentra ajustada a derecho, o por el contrario esta operó completamente y en consecuencia hay lugar a la revocar la providencia recurrida. 32.
A fin de dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará los siguientes temas: i) Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria, ii) Sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, iii) Hechos probados y iv) Caso concreto. Solicitud de cesantías definitivas, parciales y sanción moratoria. 33.
La Ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la Ley 1071 de 20069, establece en su artículo primero, lo siguiente: «Artículo 1o. <Artículo subrogado por el artículo 4o. de la Ley 1071 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.» (subraya fuera del texto) 34.
De igual manera, el artículo 2° de la citada ley, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo para cancelar dicha prestación, veamos: «Artículo 2º. - La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.»( Subraya fuera del texto) 35.
Norma que también dispone una sanción cuando se incumplen los términos para resolver la solicitud de cesantías, así como su pago, tal como se evidencia en el parágrafo del artículo en comento: 9 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación.” Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Parágrafo.
En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este». (subraya fuera del texto) 36. Esta Sección, en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia frente a la fecha de causación de la sanción moratoria. Se consideró en esa oportunidad que: «95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006».
(Negrilla fuera de texto) 37. Las reglas jurisprudenciales fijadas en la misma sentencia de unificación, en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria en comento se sintetizan así: «115. Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Fuente: Sentencia de 18 de julio de 2018 Sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023. 38.
En lo que corresponde a la prescripción de la sanción moratoria por el no pago o pago tardío de cesantías definitivas, la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, fijó las siguientes reglas: «PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la prescripción de la sanción moratoria de las cesantías definitivas consagrada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, se fijan las siguientes reglas: (i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria.
SEGUNDO: Advertir a los operadores jurídicos y a la comunidad en general que las reglas de unificación fijadas en esta sentencia son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada.» (negrilla fuera del texto) 39.
En la misma sentencia de unificación, se precisaron las razones para aplicar el término prescriptivo consagrado en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral a la sanción moratoria derivada del reconocimiento y pago tardío de las cesantías a los servidores públicos. En los siguientes términos: «3.4.4. Aspectos generales alrededor de la prescripción extintiva de la sanción moratoria Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera previa y para el correcto entendimiento del tema conviene precisar que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la aplicación del mencionado artículo 151 del CPTSS requiere que se realicen ciertas distinciones que son propias de los litigios que se adelantan en esta especialidad, dado que la administración manifiesta su voluntad mediante actos administrativos, expresos o presuntos, y además por la naturaleza de las nociones de exigibilidad de los derechos, prescripción y la caducidad.
Como primera medida debe recordarse que la exigibilidad está relacionada con el “derecho de acción” que tiene el beneficiario para acudir a la vía judicial y administrativa y reclamar el pago de la sanción moratoria, so pena que, de no hacerlo en el tiempo previsto por las normas procesales para tal efecto, puede correr el riesgo de perderlo de manera definitiva.
Por su parte, la caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado. De lo anterior se concluye que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales1.
Finalmente, la prescripción extintiva, que se analiza en este asunto, es un modo de extinguir derechos u obligaciones, como resultado de su no reclamación, alegación o defensa durante el tiempo determinado por la ley, por cualquier razón subjetiva que motive la inacción de su titular, dejando salvas las suspensiones determinadas por la ley en favor de ciertas personas2.
Esta figura surge de la necesidad de establecer un límite temporal para el ejercicio de los derechos, con el fin de proporcionar un nivel mínimo de certeza y seguridad jurídica a las relaciones interpersonales y se relaciona con el deber que tiene cada persona de reclamar en tiempo sus derechos, bajo el riesgo de perder la oportunidad de ejercerlos.
En el ámbito contencioso administrativo, este instituto protege el interés general, el patrimonio público, la seguridad jurídica y la certeza del derecho, al impedir el reconocimiento de derechos que fueron reclamados tardíamente por parte de sus titulares, como consecuencia de su propia incuria. Por ello, dentro del abanico de obligaciones que tiene el juez, como director del proceso, está la de analizar de manera oficiosa si en el asunto sometido a su conocimiento ha operado o no este fenómeno extintivo, sin perjuicio, claro está, de la no reformatio in pejus (art. 187 del CPACA).
De manera que la prescripción extintiva puede invocarse por vía de excepción o declararse de oficio. Precisado lo anterior, es pertinente traer a colación la sentencia de unificación CE- SUJ2 004 de 2016, mediante la cual se fijó como regla jurisprudencial que las cesantías definitivas son una prestación que está sometida al fenómeno de la prescripción. En la referida sentencia se dispuso que cuando la mora en el pago de las cesantías no sea producto de la negligencia del empleador sino atribuible al empleado, la prestación estará afectada por el fenómeno prescriptivo, pues la omisión de este Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co último en atender los requerimientos que el empleador le formule para disponer su pago no puede redundar en un beneficio injustificado a su favor.
En la referida sentencia, se estableció como precedente frente a la sanción moratoria por el pago tardío o no pago de las cesantías, que está sometida al fenómeno de prescripción trienal, pues por tratarse de una pena no puede considerarse como un derecho imprescriptible. En torno a las reglas que orientan la prescripción extintiva en materia de sanción moratoria, la Sección Segunda en la sentencia de unificación CE SUJ004 del 25 de agosto de 2016, dejó sentado el criterio según el cual la sanción moratoria por pago tardío u omisión en la consignación de cesantías de que trata la Ley 50 de 1990, está sujeta a prescripción y el término aplicable es el regulado en el artículo 151 del CPTSS, toda vez que la prevista en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, se refiere a los derechos de que tratan las referidas normas, entre los cuales no figura la sanción moratoria, ya que para la época dicha penalidad aún no había sido establecida.
El citado entendimiento fue reiterado en la sentencia CE-SUJ-SII-022 del 6 de agosto de 2020, en la cual se unificó jurisprudencia con respecto al momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990, por la no consignación de las cesantías con régimen de liquidación anualizado.
Lo expuesto pone de presente que el criterio reinante en la jurisprudencia de la Sección Segunda es el de aplicar para efectos de la sanción moratoria, el término de prescripción extintiva de tres años consagrado en el artículo 151 del CPTSS. […] Atendiendo a los precedentes enunciados, la Sección Segunda considera que en el presente caso se debe acoger la regla de interpretación según la cual el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, está supeditado a la observancia del término de prescripción consagrado en el mencionado artículo 151 del CPTSS.» 40.
Para la Sala, en el presente asunto es aplicable el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pese a la restricción prevista en el artículo 4 del código sustantivo del trabajo, por las siguientes razones: 41. El artículo 151 ya mencionado, al disponer un término prescriptivo de las acciones que emanan de las leyes sociales, no solo rige las relaciones entre particulares sino todas aquellas de carácter laboral, lo que no excluye a los servidores públicos. 42.
La anterior interpretación, fue acogida por la Corte en la sentencia C-745 de 1999. Corporación que al analizar la constitucionalidad del artículo 4 de la Ley Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 165 de 19418, consideró que «ese razonamiento no es de recibo, como quiera que el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral expresamente señala el término de prescripción para “las acciones que emanen de las leyes sociales”.
Así pues, las leyes sociales no sólo son aquellas que rigen relaciones entre particulares, sino que son las normas que regulan el tema laboral, por lo que es una denominación referida a la relación de subordinación entre patrono y trabajador y no a su status». (Negrilla de la Sala) 43. Esta Corporación desde la sentencia del 21 de septiembre de 1982, ha sustentado la aplicación del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, en que la norma es de contenido sustancial y no procedimental, por lo tanto, el término prescriptivo en ella contenida se aplica en el régimen de los empleados públicos, conforme a los siguientes argumentos: «No es válida la argumentación que hacen algunos en el sentido de que el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo no es aplicable a los empleados públicos, especialmente por lo dispuesto en el artículo 4º del Código Sustantivo del Trabajo, pues esta norma se refiere únicamente a las disposiciones del mismo estatuto en lo concerniente a las relaciones laborales de carácter individual; además, la exclusión que hace comprende también a los trabajadores que se encuentren respecto del Estado en situación de índole contractual, los cuales están totalmente sometidos a las normas del Código Procesal del Trabajo.
Por su parte, el artículo 2º de este Código se limita a señalar los asuntos de que conoce la jurisdicción del trabajo en forma tal que excluye ciertamente los que conciernen a empleados públicos; pero no los deja completamente al margen de las disposiciones de dicho estatuto, pues se les aplican las que regulan la ejecución de obligaciones a cargo del estado y a favor de ellos, de conformidad con el inciso segundo del mismo artículo, como también del artículo 100 ibídem, que hablan genéricamente de “obligaciones emanadas de la relación de trabajo” “originadas en ella, sin circunscribirse a las de tipo contractual.
En suma, las normas del Decreto 2159 no fueron instituidas exclusivamente para lograr la efectividad de los derechos consagrados en el Código Sustantivo del Trabajo, expedido, además, con posterioridad al citado estatuto procesal. Por último, ya se indicó que sin que importe la ubicación física de la norma, la del artículo 151 del Código Procesal del Trabajo es de naturaleza sustancial y no de carácter adjetivo o procedimental» 44.
Tratándose de la prescripción de las sanciones moratorias derivadas de la aplicación de las Leyes 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 comoquiera que dichas sanciones no existían para la fecha en que fueron expedidos los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, resulta necesario acudir para su determinación a la norma general que regula dicho aspecto, esto es el artículo 151 ibidem. 45.
Además, con criterio unificador esta Corporación en las sentencias del 25 de agosto de 2016, del 6 de agosto de 2020 y del 2 de noviembre de 2023, ha fijado la misma regla. Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.
De lo anterior se concluye que, la sanción o indemnización moratoria del auxilio de cesantías está sometida a la prescripción extintiva, por lo que la reclamación deberá presentarse dentro de los tres años siguientes a su causación y se genera automáticamente por el incumplimiento o tardanza. Hechos probados 47. Del material probatorio allegado en legal forma al expediente, la Sala encuentra acreditados los siguientes: 48.
Mediante la Resolución 201500003292 del 5 de febrero de 201510 la directora de gestión y apoyo administrativo de la Secretaría de Educación de Antioquia, en nombre y representación del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio «reconoció un anticipo de cesantías, a favor del señor (a) MIRYAM DEL CARMEN METAUTE GONZÁLEZ… por la suma de $74.841.821».
En las consideraciones de este acto, se plasmó «que mediante solicitud radicada bajo el número 2014-CES-040446 de 23 de octubre de 2014 el (la) señor (a) MIRYAM DEL CARMEN METAUTE GONZÁLEZ … solicita el reconocimiento y pago de las Cesantías Parciales para REPARACIÓN DE VIVIENDA». 49. El mencionado acto administrativo fue notificado a la demandante el 17 de febrero del mismo año11. 50.
El dinero correspondiente a las cesantías fue puesto a disposición el 6 de abril de 201512, tal como consta en el certificado emitido por Fiduprevisora S.A. 51. El 9 de marzo de 201813, la señora Miryam del Carmen Metaute González por intermedio de apoderada, solicitó ante la Secretaría de Educación de Antioquia el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de las cesantías; sin embargo, la entidad territorial guardó silencio configurándose el acto ficto acusado.
Caso concreto 52. El Tribunal Administrativo de Antioquia de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente, encontró acreditado que la entidad demandada incurrió en mora por el periodo comprendido entre el 7 de febrero y el 5 de abril de 2015, para un total de 57 días; no obstante, como dicha penalidad está afectada parcialmente por el fenómeno de la prescripción, condenó a 28 días de sanción mora. 10 Páginas 24 a 27 del PDF Cuaderno principal. 11 Página 28 del PDF Cuaderno principal. 12 Página 06 del PDF Cuaderno principal. 13 Páginas 21 a 23 del PDF Cuaderno principal.
Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53. Respecto de la prescripción parcial de la sanción moratoria, en la parte motiva de la sentencia de primera instancia se explicó la tesis acogida, así: «Al respecto, si bien el ponente de esta decisión tenía una postura diferente para el conteo de la prescripción extintiva, en la medida en que acompañaba la posición de la antigua Sala Quinta Mixta de este Tribunal que contaba el termino de prescripción a partir de la exigibilidad de la obligación, en esta oportunidad acoge un nuevo criterio, y consiste en contar el término de prescripción de forma individual por cada día en que se produce el retardo en el pago y solo cesa hasta que se produzca el pago total de la obligación o, como en el presente caso, hasta que se ponga a disposición de la parte dicho dinero; por ende, la reclamación administrativa pudo haberse presentado hasta el 6 de abril de 2018 para reclamar, si quiera, el pago de un día de mora por el último día de retardo (3 años después de que cesó la mora por el último día de retardo), lo cual, al haber ocurrido 28 días antes de la fecha en mención10, esto es, el 9 de marzo de 2018, supone para la Sala -y también para el Ministerio Público11- una prescripción extintiva parcial del derecho deprecado, pues de lo contrario se incurriría en el desatino de declarar la prescripción extintiva de un derecho sin siquiera haberse satisfecho». 54.
La entidad demandada inconforme con el fallo de primera instancia afirmó que la sanción moratoria reconocida por el a quo14 está afectada por el fenómeno de la prescripción, dado que la solicitud de reconocimiento de sanción moratoria fue presentada tres (3) años después de la reclamación administrativa de cesantías. 55. Sobre el particular, precisa la Sala que, a diferencia de la planteado en la sentencia de primera instancia, el fenómeno de la prescripción de la sanción moratoria opera en forma total y no parcial o fraccionada, pues si bien la penalidad se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una sanción indivisible de ejecución instantánea, por lo tanto, está sujeta a un plazo de prescripción. Es decir, que su acrecimiento en el tiempo no la convierte en una obligación divisible, de tal manera que su exigibilidad define el plazo hasta cuándo se puede reclamar. 56.
Además, la primera regla de la sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023 fue la siguiente «(i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total». 14 Conforme la Real Academia Española, se define como: «Dicho de un juez o de un tribunal: De cuyo fallo se parte en la apelación a otra superior.» Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57.
Teniendo claro lo anterior, para el conteo de la prescripción se tendrán en cuenta las pautas establecidas en la sentencia de unificación SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, ratificadas en la providencia SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023. 58. En el sub examine, se está en presencia de la hipótesis un acto escrito extemporáneo, así: 59.
Es decir, la petición en sede administrativa encaminada a obtener el reconocimiento de las cesantías parciales se radicó el 23 de octubre de 2014, de modo que los 15 días con que la administración contaba para expedir el acto administrativo pertinente, vencían el 14 de noviembre de 2014, lo que conlleva afirmar que la Resolución 201500003292 del 5 de febrero de 2015, a través de la cual se reconoció la prestación parcial a favor de la demandante, fue expedida en forma extemporánea. 60.
En ese contexto, de haberse expedido oportunamente el acto, esto es, antes del 15 de noviembre de 2014, su ejecutoria se hubiera producido a los 10 días siguientes, es decir, el 1° de diciembre de ese mismo año; por lo tanto, los 45 días para el pago oportuno vencían el 6 de febrero de 2015; no obstante, solo se produjo el 6 de abril de 2015, lo que corrobora la extemporaneidad en la cancelación de la prestación. De manera que la entidad demandada incurrió en mora, entre el 7 de febrero de 2015 y el y el 5 de abril de la misma anualidad. 61.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la reclamación en sede administrativa dirigida a obtener la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías parciales, observa la Sala que esta fue radicada el 9 de marzo de HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición La petición de cesantías fue presentada el 23 de octubre de 2014.
La Resolución 201500003292, que las reconoció se expidió el 5 de febrero de 2015. (Acto Extemporáneo) No se tiene en cuenta. Los 15 días para expedir el acto se vencían el 14 de noviembre de 2014. Los 10 días de ejecutoría se cumplieron el 1° de diciembre de 2014. Los 45 días posteriores a la ejecutoria, comenzaron a contabilizarse desde el 2 de diciembre de 2014 y vencieron el 6 de febrero de 2015.
Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 7 de febrero de 2015, hasta el 5 de abril de 2015, día anterior a la fecha desde la que tuvo a disposición el interesado el pago. Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2018, es decir más de tres (3) años desde que la obligación se hizo exigible, lo que conlleva la configuración de la prescripción extintiva de la sanción moratoria. 62.
Así las cosas, comoquiera que la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria se presentó 3 años después de su exigibilidad, se revocará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En su lugar, se declarará la prescripción de la sanción moratoria y, en consecuencia, se negarán las pretensiones, conforme lo expuesto en líneas anteriores. 63.
Cabe resaltar que la revocatoria de la sentencia de primera instancia incluye la condena en costas impuestas a la parte vencida, como resultado de lo aquí decidido. Sin que haya lugar a imponer la condena a la parte demandante, ya que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021, esta solo procede cuando existe carencia de fundamentación legal, lo cual no se advierte en este caso, dado que, para la fecha de la interposición de la demanda, no existía postura unificada con relación a la prescripción de la sanción moratoria que aquí se aplica.
Condena en costas 64. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas, a la parte vencida. Lo expresado, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar si el recurso de apelación se presentó con carencia de fundamento legal. 65.
En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos del apelante, no se advierte tal situación. Por el contrario, se avizora la prosperidad del recurso, por lo que no se condenará en costas. 66. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. Revocar la sentencia proferida el 22 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió parcialmente a las pretensiones de la Radicado: 05001-23-33-000-2018-02426-01 Demandante: Miryam del Carmen Metaute González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda y condenó en costas a la entidad demandada, según las consideraciones que anteceden.
En su lugar quedará así: «Declarar probada la excepción de prescripción total de la sanción moratoria propuesta por la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda.» SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme a lo expuesto en las motivaciones de este proveído.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado con aclaración de voto Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.