www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 08001-23-33-000-2024-00170-01 Accionante: Unión Temporal Radiólogos integrada por: Inversiones Prisma Nova S.A. y Tomás Uribe Radiólogos S.A.S. Accionado: Procuraduría 118 Judicial II para asuntos administrativos de Barranquilla y otro.
Tema: Tutela contra auto proferido por la Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos Administrativos de Barranquilla que rechazó solicitud de conciliación extrajudicial por operar el fenómeno de la caducidad. Requisito de subsidiariedad. Decisión: Se revoca la decisión de primera instancia que rechazó por improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, y se niegan las pretensiones de la acción de tutela.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 3 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico Sala de Decisión Oral Sección B, mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela al no cumplir con el requisito de subsidiariedad.
II.
ANTECEDENTES La Unión Temporal Radiólogos integrada por Inversiones Prisma Nova S.A. y Tomas Uribe Radiólogos S.A.S., a través de apoderada judicial, instauró acción de tutela contra la Procuraduría 118 Judicial II para asuntos administrativos de Barranquilla y su procurador Juan Antonio Spirko Pallares, por la presunta vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con ocasión de la expedición de los autos del 28 de noviembre de 2023, por medio de la cual se rechazó su solicitud de conciliación extrajudicial por operar el fenómeno de la caducidad, así como de la constancia de no conciliación del 18 de enero de 2024, dentro del trámite de conciliación extrajudicial radicado bajo el radicado E – 2023 – 710105 de noviembre 10 de 2023, donde la convocada era la E.S.E. Hospital CARI en liquidación. Acción de Tutela Radicado: 08001-23-33-000-2024-00170-01 Accionante: Unión Temporal Radiólogos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2.1.
Hechos1 Como hechos relevantes para resolver la presente acción de tutela se tendrán los que a continuación se resumen: 2.1.1. La firma Negret Abogados & Consultores S.A.S actuando como liquidadora del “Hospital Universitario CARI E.S.E. en liquidación” solicitó diversos expedientes de procesos ejecutivos que cursaban contra la entidad hospitalaria referida, entre los cuales se encontraba el de la accionante, que informó que el día 15 de febrero de 2022, le fue remitido de forma oportuna por parte del Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla2. 2.1.2.
El 17 de febrero de 2022, el accionante entregó todos los documentos necesarios para radicar sus acreencias y estas fueron registradas por la firma Negret Abogados & Consultores S.A.S. Sin embargo, mediante Resolución A10 de fecha 17 de marzo de 2022, una vez clasificadas y graduadas, fueron rechazadas3. 2.1.3. En consideración a la situación anterior, el 2 de mayo de 2022, la Unión Temporal Radiólogos presentó recurso de reposición contra la resolución citada, alegando el cumplimiento de requisitos en lo que se refería a la supuesta falta de soportes e indicando frente a la causal de “obligación inexistente”, que aún no existía una decisión ejecutoriada por parte del Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla. 2.1.4.
Este fue resuelto mediante la Resolución RR-33 del 20 de mayo de 2022, revocándola parcialmente y rechazando4 las acreencias presentadas. El actor manifestó que repuso la decisión precedente, la cual le fue resuelta nuevamente de manera desfavorable, mediante la Resolución RR-118 del 3 de octubre de 2022. 2.1.5. Posteriormente, el 27 de diciembre de 2022, presentó solicitud de revocación directa de las mismas en los términos de los artículos 93 a 97 de la Ley 1437 de 2011. 1 Índice 2 del aplicativo SAMAI. 2 Expediente 0800-13-33-3014-2020-00186-00, Aplicativo SAMAI 3 En el documento se citaron las siguientes causales: a) Soportes Insuficientes (causal 1.11); b) Carencia de Requisitos Esenciales en el Soporte (causal 1.12); c) Obligación inexistente (causal 1.14); y, d) Otro tipo de causal no contemplada taxativamente dentro del catálogo de las causales de rechazo (causal 8.1), en esta causal la entidad liquidadora indicó que tiene en cuenta el pronunciamiento del Juzgado del 14 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, según la entidad en contra.” 4 La entidad liquidadora determinó las siguientes causales: a) Causal 1.14: Que el contrato de asociación núm.137 – 2007, se encuentra liquidado de forma unilateral, sin que en dicha liquidación se establecieran saldos finales a favor del reclamante. b) Causal 1.24: Competencia (Por cuanto hay una reclamación o proceso en Curso en el Tribunal Administrativo rad: 08001233300020170072400). c) Causal 1.25: Incumplimiento de Obligaciones por parte del Reclamante (Menciona la terminación unilateral del Contrato de Asociación núm.137-2007. d) Causal 1.28: Título Ejecutivo sin formalidades legales (Las facturas no constituyen un título ejecutivo) Acción de Tutela Radicado: 08001-23-33-000-2024-00170-01 Accionante: Unión Temporal Radiólogos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2.1.6.
La liquidadora del Hospital Universitario CARI E.S.E., mediante la Resolución REV05 de 28 de febrero de 2023, no accedió a la solicitud de revocatoria de las Resoluciones A10, RR33 y RR118 presentada por la Unión Temporal Radiólogos y dicho acto administrativo le fue notificado el 10 de julio de 2023. 2.1.7. El 10 de noviembre de 2023, remitió solicitud de conciliación extrajudicial a la Procuraduría Judicial II para Asuntos Administrativos de Barranquilla, para que se convocara al Hospital Universitario CARI E.S.E. en liquidación a audiencia de conciliación prejudicial. 2.1.8.
La Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos Administrativos de Barranquilla mediante el auto del 28 de noviembre de 2023 consideró que el asunto no era conciliable, dado que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción. 2.1.9. El 18 de enero de 2024 se expidió la constancia de no conciliación en los términos de los artículos 92 y 94 de la Ley 2220 de 2022. 2.2.
Fundamento jurídico La parte accionante consideró que con la decisión de la Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos Administrativos de Barranquilla contenida en los autos de 28 de noviembre de 2023 y 20 de enero de 2024, se incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico, al presuntamente no valorar la solicitud, las normas y las pruebas, y rechazar la solicitud de conciliación extrajudicial radicada bajo el núm. E – 2023 – 710105 de 10 de noviembre de 2023 con lo que virtualmente le vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al ejercicio de la actividad judicial. 2.3.
Pretensiones La parte accionante solicitó: «[…] PRIMERA: Que se ampare a la accionante UT RADIOLOGOS, identificado con el NIT 900-149-957-9, integrada INVERSIONES PRISMA NOVA S.A., identificada con el NIT 802.024.260-1; y, TOMAS URIBE RADIOLOGOS S.A.S., identificada con el NIT 800.045.961.9, el derecho al debido proceso, el derecho al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y el derecho a el ejercicio de la actividad judicial en los términos previstos en la Constitución. SEGUNDA: Que se ordene a la PROCURADURIA 118 JUDICIAL II PARA ASUNTO ADMINISTRATIVOS BARRANQUILLA, y su procurador Juan Antonio Spirko Pallares, revocar los autos y/o decisiones de fechas 28 de noviembre de 2023 y 20 de enero de 2024, por medio de la cual la primera rechazó la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por mi apadrinada argumentando caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y controversias contractuales consagrados en los artículos 138 y 141 del C.P.A.C.A., en caso de no existir animo Acción de Tutela Radicado: 08001-23-33-000-2024-00170-01 Accionante: Unión Temporal Radiólogos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 conciliatorio y la segunda confirmó dicha decisión dentro del proceso y/o solicitud de conciliación extrajudicial radicada bajo el núm. E – 2023 – 710105 noviembre 10 de 2023 donde la convocada era la E.S.E. HOSPITAL CARI EN LIQUIDACIÓN; y en sus efectos se admita y se fije fecha para la audiencia de conciliación extrajudicial.
En razón a que desconoció y no valoró la solicitud, la normatividad y las pruebas que demuestra que dicha solicitud fue presentada dentro del término legal, por ello no operó el fenómeno de la caducidad. […]». (sic en toda la cita). 2.4. Intervenciones La acción de tutela fue admitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico Sala de Decisión Oral Sección B mediante auto5 del 23 de abril de 2024, en el que ordenó notificar como accionada a la Procuraduría 118 Judicial para Asuntos Administrativos de Barranquilla y vincular como terceros interesados en el resultado del proceso a la E.S.E. Hospital CARI (en liquidación) y a Negret Abogados & Consultores S.A.S – Liquidadora. 2.4.1.
La Procuraduría 118 Judicial para Asuntos Administrativos de Barranquilla6, a través del titular de esa dependencia solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela porque no vulneró derecho fundamental alguno, y al respecto invocó el artículo 96 de la Ley 1437 de 2011, en el que expresamente se estableció que la solicitud de revocación directa de un acto administrativo no revive el término para demandarlo, por lo que no era posible tramitar la referida solicitud de conciliación En concordancia con lo expuesto, afirmó que la Procuraduría hizo una valoración de todos los documentos del proceso, pero que, en definitiva, el asunto que daba lugar a la controversia no era conciliable, al haber operado el fenómeno de caducidad de la acción. 2.4.2.
Negret Abogados & Consultores S.A.S., solicitó que se nieguen las pretensiones, ya que consideró que no vulneró los derechos fundamentales, sino que, por el contrario, garantizó su respeto y satisfacción, por lo que pidió ser desvinculada del asunto. Advirtió que la figura de la revocatoria directa no es un recurso y su finalidad no es, ni puede ser, reabrir discusiones ya zanjadas, ni retrotraer oportunidades procesales. 2.4.3.
La E.S.E. Hospital CARI (en liquidación), no realizó ningún pronunciamiento. 5Índice1,aplicativoSAMAI.4_AUTOADMITETUT_ADMITETUT_00020240017000AUTOAD_2024 0423161436. 6 Índice1 del aplicativo SAMAI, CONTESTA TUTELA 2024-00170. Acción de Tutela Radicado: 08001-23-33-000-2024-00170-01 Accionante: Unión Temporal Radiólogos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 2.5.
Sentencia Impugnada7 El Tribunal Administrativo del Atlántico Sala de Decisión Oral – Sección “B” mediante providencia del 3 de mayo de 2024 declaró improcedente la acción presentada al no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Al respecto, indicó que la pretensión del actor estuvo encaminada a que se revoquen las decisiones adoptadas por la Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos Administrativos de Barranquilla dentro del trámite de una solicitud de conciliación extrajudicial por la presunta falta de solidez en la argumentación del auto que determinó como no conciliables sus demandas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Advirtió que, una vez verificadas las pruebas obrantes en el plenario, el debate relativo a la caducidad de la acción le correspondía definirlo al juez natural y no al juez de tutela y que, en todo caso en el escenario planteado, las inconformidades respecto del trámite de conciliación extrajudicial no le impedían al actor acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que en definitiva, esta acción constitucional no era la herramienta adecuada para solucionar sus requerimientos.
Aunado a lo expuesto en precedencia, señaló que no se probó la existencia de un perjuicio irremediable. 2.6. Impugnación8 La parte accionante se limitó a reiterar los argumentos de la acción de tutela sin hacer ningún reproche concreto a la sentencia de primera instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2.
Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, la Sala de Subsección deberá determinar si se vulneraron los derechos fundamentales de la parte accionante al debido proceso y al acceso a la administración de justicia con la decisión de la Procuraduría 118 Judicial II para asuntos administrativos de Barranquilla que determinó que el asunto no es conciliable por haber operado el fenómeno de la caducidad. 7Índice 2, aplicativo SAMAI.8EXPEDIENTEDIGI_SentenciaPrimeraInst_7_20240614123828612 8 Índice 23 del aplicativo SAMAI.
Acción de Tutela Radicado: 08001-23-33-000-2024-00170-01 Accionante: Unión Temporal Radiólogos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 3.3. Análisis de los argumentos de la acción de tutela Con el objeto de dar respuesta al problema jurídico la Sala considera importante recordar que en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009 se estableció como presupuesto procesal de la acción contenciosa el haber agotado el requisito de la conciliación prejudicial, y este fue reproducido en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.
Así, en esta última disposición, se señaló: «Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Numeral modificado por la Ley 2080 de 2021 artículo 34. Cuando los asuntos sean conciliables; el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales».
Lo anterior supone que efectivamente el asunto de que se trate la eventual controversia sea conciliable, porque la consecuencia de no agotar este requisito es la imposibilidad del juez de tramitar el proceso y proferir una sentencia de fondo. Ahora bien, es pertinente poner de presente que hay asuntos que no son susceptibles de conciliación, tal como se dispuso en el parágrafo 1 del Decreto 1716 de 2009, en los siguientes términos: «Artículo 2°.
Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa. (…) Parágrafo 1°. No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. – Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. – Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado».
Esta disposición fue reproducida en el numeral 3 del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022, y se reiteró que no lo son cuando ha operado el fenómeno de la caducidad. Pese a que en estos eventos el asunto no es conciliable, ello no supone la imposibilidad de someter la controversia ante el juez, tal como lo preceptúan los artículos 104 y 105 de la Ley 2220 de 2022, en los que se estableció: Acción de Tutela Radicado: 08001-23-33-000-2024-00170-01 Accionante: Unión Temporal Radiólogos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 «Artículo 104.
Constancia para asuntos no conciliables. Cuando se presente una petición de convocatoria de conciliación extrajudicial y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley, el agente del Ministerio Público así lo señalará mediante decisión motivada que deberá notificar dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud y en la que ordenará la expedición de la constancia de que trata el artículo 103 (sic) de la presente ley, una vez en firme la decisión. Si durante el trámite de la audiencia se observare que se trata de un asunto que no es conciliable, se dejará anotación en el acta y se expedirá la respectiva constancia, sin perjuicio de lo establecido para el recurso de reposición en el parágrafo del artículo 114 de la presente ley.
Artículo 105. Constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. El agente del Ministerio Público expedirá el documento que acredita ante la autoridad judicial que, efectivamente, el trámite de conciliación extrajudicial se surtió para efectos de la presentación de la demanda, cuando a ello hubiere lugar.
En la constancia se indicará. la fecha de presentación de la solicitud, la fecha en que se celebró la audiencia, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación. Esta constancia se expedirá en cualquiera de los siguientes eventos: 1. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.
En este evento, la constancia deberá expedirse en el plazo establecido en el artículo 104 de la presente ley(…)». Como se puede apreciar, en la Ley 2220 de 2022 se previó la posibilidad de que el asunto no fuera susceptible de conciliación y una de las causales que se consagró consiste justamente en que operó el fenómeno de la caducidad, como sucedió en el presente caso, en el que el procurador judicial 118 para asuntos administrativos de Barranquilla consideró que la presentación de la solicitud de revocación directa no tenía por virtud revivir términos, como quedó consignado en el auto del 28 de noviembre de 2023, en los siguientes términos: «…observa el Despacho que en la presente convocatoria, en caso de un eventual acuerdo conciliatorio se pretende entre otros la revocatoria de la Resolución REV05 de 28 de febrero de 2023, por medio de la cual por medio del cual (sic) no accedió a la solicitud de revocatoria de las Resoluciones N° A10, N° RR33 y N° RR118 por las cuales se dio a conocer el proceso de auditoría, calificación y graduación de la acreencia oportuna N° ID 38 presentada por RADIOLOGOS UT identificada con NIT 900.149.957.
La cual según indica la apoderada de la convocante le fue comunicada en fecha 10 de julio de 2023. Al respecto ha de decirse que el artículo 96 de la Ley 1437 establece lo siguiente: (…)Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo».
(…) Acción de Tutela Radicado: 08001-23-33-000-2024-00170-01 Accionante: Unión Temporal Radiólogos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Lo anterior, nos lleva forzosamente a establecer que la mencionada decisión no se trata de un acto administrativo susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, (…) Que lo anterior, hace evidente para el Despacho que el asunto que da lugar a la controversia no es conciliable, al haber operado el fenómeno de caducidad del medio de control a ejercer por cuanto la apoderada tal como lo indica en el acápite “CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL” incluido a folio 19 de la solicitud, (sic) inició el conteo de los 04 meses de que trata la normatividad aplicable teniendo en cuenta la fecha de notificación de la Resolución que negó la Revocatoria directa interpuesta contra los actos administrativos que resolvieron la exclusión de la acreencia que reclama, y no la fecha de notificación de estos los mismos (sic), encontrando este agente que desde la fecha de expedición de la resolución N° RR-118 del 3 de octubre de 2022, y teniendo en cuenta la presentación de la solicitud de revocatoria directa en fecha 27 de diciembre de 2022, a la fecha de radicación de esta solicitud habían transcurrido mas de los 04 meses que otorga la ley 1437 de 2011, para el ejercicio oportuno del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que resulta procedente expedir la constancia de que tratan los artículos 104 y 105 numeral 1° de la Ley 2220 de 2022».
Al respecto, se considera que los fundamentos de la decisión no resultan arbitrarios, y se recuerda que el hecho de que se haya considerado que el asunto no es conciliable por haber operado el fenómeno de la caducidad no afecta el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante, puesto que, con las respectivas constancias puede acudir ante el juez de lo contencioso ya que estos documentos acreditan el cumplimiento del requisito de procedibilidad.
Una vez presentada la demanda con la acreditación del agotamiento del trámite, el juez debe determinar, no ya si el asunto es o no conciliable, sino si se presentó el fenómeno de la caducidad de la acción, puesto que la decisión del procurador simplemente se adopta para efectos del cumplimiento del mencionado requisito, y este no tiene la competencia para dirimir con efectos de cosa juzgada la controversia.
Por tal razón se considera que hay lugar a negar las pretensiones de la acción de tutela puesto que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, motivo por el que se revocará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia de primera instancia del 3 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico Sala de Decisión Oral – Acción de Tutela Radicado: 08001-23-33-000-2024-00170-01 Accionante: Unión Temporal Radiólogos www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Sección “B”, que declaró la improcedencia de la acción de tutela al no cumplir con el requisito de subsidiariedad, y en su lugar, negar las pretensiones.
Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.