Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00221 01 (4014-2022) Demandante: Cielo Correa García Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Tema: Reconocimiento de pensión gracia. Reiteración del criterio consistente en que los docentes nivel preescolar no son beneficiarios de la pensión gracia. Valoración de pruebas documentales.

Condena en costas. Decisión: Se revoca la sentencia apelada porque las pruebas documentales no permiten establecer inequívocamente que la demandante se desempeñó como docente territorial en el nivel básica primaria o secundaria antes del 31 de diciembre de 1980 y durante un lapso mínimo de 20 años continuos o discontinuos La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia del 1° de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La demandante ejerció el medio de control de la referencia solicitando la nulidad de las Resoluciones RDP 3764 del 11 de febrero de 2020 y RDP 8986 del 13 de abril del mismo año, a través de las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad accionada a reconocer dicha prestación periódica desde el 17 de diciembre de 2008 — con efectos fiscales a partir del 14 de noviembre de 2016 en virtud de la prescripción trienal— por un monto equivalente al 75% del promedio de todos los y factores salariales percibidos en el último año de servicios. 2 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00221 01 (4014-2022) Demandante: Cielo Correa García 3.

Igualmente, requirió que se ordene su inclusión en la nómina de pensionados con el pago de las mesadas atrasadas teniendo en cuenta los reajustes previstos en las Leyes 13 de 1988 y 100 de 1993, así como los intereses moratorios. Además, solicitó la condena en costas a la parte accionada. 4. Como fundamento de sus pretensiones, la demandante expuso que inició su labor educativa el 9 de agosto de 1977 como docente adscrita al departamento de Caldas, en la institución educativa Concordia Seccional Urbana de La Dorada, hasta el 9 de junio de 1981.

Destacó que su desempeño fue como docente territorial, sin interrupciones, tras haber sido nombrada por la gobernadora de dicho ente territorial mediante el Decreto 567 de 1977. Posteriormente, fue trasladada el 10 de junio de 1981 a instituciones educativas del municipio de Manizales, donde continuó su trayectoria hasta el 2 de febrero de 2018, en la institución educativa San Jorge. 5.

Señaló que alcanzó el estatus pensional el 17 de diciembre de 2008, al cumplir 50 años de edad, momento en el cual ya superaba los 20 años de servicio como docente territorial. Finalmente, manifestó que el 14 de noviembre de 2019 exigió formalmente a la entidad demandada el reconocimiento de su derecho a la pensión gracia; sin embargo, dicha solicitud fue negada mediante los actos administrativos que ahora se impugnan.

Contestación de la demanda 6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que los certificados de historia laboral emitidos por la Secretaría de Educación de Manizales presentan discrepancias en cuanto al tiempo total laborado (26 años, 1 mes y 41 días frente a 17 años, 11 meses y 41 días). Sin embargo, todos estos documentos coinciden en que la vinculación de la actora fue de carácter nacional. 7.

Asimismo, enfatizó que la ley establece que la pensión gracia no es aplicable a docentes nacionales sino únicamente a quienes hayan prestado sus servicios en entidades departamentales, municipales o distritales y cumplan con los requisitos legales, situación que no se presenta en el caso de la demandante. En consecuencia, consideró que no procede el reconocimiento ni el pago de dicha prestación a la actora. 8.

Por último, indicó que se encuentran acreditadas las excepciones de «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «buena fe», «prescripción» y la genérica. Sentencia apelada 9. El Tribunal Administrativo de Caldas dictó sentencia del 1° de abril de 2022 mediante la cual declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la entidad demandada reconocer la pensión gracia a la demandante desde el 17 de diciembre de 2008, con efectos a partir del 14 de noviembre de 2016 en virtud de la prescripción trienal.

El monto de la pensión se fijó en el 75% del salario devengado durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional. Asimismo, se condenó en costas a la parte demandada, estableciendo las agencias en derecho en un 3% de las pretensiones. 3 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00221 01 (4014-2022) Demandante: Cielo Correa García 10.

El tribunal consideró probado, conforme al formato expedido por el FOMAG, que la actora prestó servicios como docente desde el 9 de agosto de 1977 hasta el 31 de diciembre de 2007, bajo vinculación nacional. Sin embargo, subrayó en que su nombramiento fue realizado por la gobernadora de Caldas y tomó posesión en la Escuela Seccional Urbana de La Dorada (Caldas), lo que otorgó a su vínculo docente un carácter territorial. 11.

Se resaltó que, aunque la entidad de previsión negó el derecho alegando vinculación nacional, la plaza docente era de naturaleza territorial. De igual forma, se determinó que la demandante cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicio, pues fue vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 y desempeñó funciones en plazas asignadas por autoridad territorial.

Así, se acreditaron más de 30 años de servicio y el cumplimiento del requisito legal de buena conducta. 12. El tribunal declaró la prescripción de las mesadas anteriores al 14 de noviembre de 2016, considerando que la demanda se presentó el 19 de agosto de 2020 y la solicitud de pensión el 14 de noviembre de 2019. 13. Finalmente, el a quo fundamentó la condena en costas al considerar que la vulneración de los derechos de la actora la obligó a contratar un abogado y asumir los gastos procesales hasta la culminación del proceso, fijando el 3% de lo pretendido como agencias en derecho a favor de la demandante conforme al Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016.

Recurso de apelación 14. La parte demandada presentó recurso de apelación solicitando la revocatoria de la sentencia dictada en primera instancia. En su escrito, reiteró el argumento relativo a inconsistencias en los certificados de tiempo laborado, los cuales reportan periodos distintos (26 años, 1 mes y 41 días frente a 17 años, 11 meses y 41 días) sin precisar fechas exactas de inicio y terminación de cada vínculo. 15.

Insistió que ambos certificados laborales evidencian que la vinculación docente fue siempre de carácter nacional, lo que —a su juicio— excluye la posibilidad de acceder a la pensión gracia, destinada exclusivamente a docentes con vinculación departamental, municipal o distrital. 16. Adicionalmente, solicitó la revocatoria de la condena en costas impuesta en primera instancia apoyándose en jurisprudencia que señala el cambio de criterio respecto a su imposición, pasando de un análisis subjetivo a uno objetivo valorativo conforme a lo establecido en la Ley 1437 de 2011.

En consecuencia, la recurrente sostuvo que la condena en costas debe estar debidamente fundamentada y no puede sustentarse únicamente en la derrota procesal. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 17. Mediante auto del 7 de diciembre de 2022 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que la demandante podía pronunciarse hasta la ejecutoria de dicha providencia; 4 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00221 01 (4014-2022) Demandante: Cielo Correa García además, el Ministerio Público podía rendir concepto hasta antes que el expediente ingresara al despacho para sentencia. 18.

El Ministerio Público conceptuó que debe revocarse la sentencia dado que la demandante únicamente prestó sus servicios durante 4 años bajo vinculación territorial, específicamente entre el 9 de agosto de 1977 y el 9 de junio de 1981, lo que impide cumplir con el requisito legal de 20 años de servicio en dicha modalidad. Asimismo, indicó que no procede la imposición de costas en razón a que la parte vencida actuó de buena fe y no se evidenció temeridad ni mala fe en su actuar; sumado a que el Consejo de Estado ha establecido que la condena en costas está supeditada a la comprobación objetiva de su causación y no únicamente al resultado adverso del proceso. 19.

La demandante guardó silencio en esta etapa. III. CONSIDERACIONES Competencia 20. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 21. Con base en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, la Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en una indebida valoración de las pruebas documentales (certificaciones laborales) al concluir que la demandante cumplió con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, particularmente en lo relativo a la vinculación a la docencia oficial de carácter territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y al acreditamiento de 20 años de servicio en tal calidad. 22.

Asimismo, corresponde establecer si procede revocar la condena en costas impuesta por el a quo a la entidad demandada, conforme a los argumentos presentados en su recurso de apelación. Análisis del problema jurídico 23. En el expediente consta el Decreto 567 del 2 de agosto de 1977, por el cual la gobernadora de Caldas nombró a la demandante como normalista superior – seccional en la escuela urbana del municipio de La Dorada.

Según el acta de posesión 027, la actora asumió el cargo el 9 de agosto de 1977 ante el alcalde de dicho municipio. 24. De las pruebas obrantes en el expediente se advierte que, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Manizales (del cual no se evidencia fecha de expedición), la demandante fue vinculada como docente del nivel nacional mediante el Decreto 567 del 5 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00221 01 (4014-2022) Demandante: Cielo Correa García 2 de agosto de 1977.

En virtud de dicho acto, se desempeñó como docente en la Institución Educativa Normal Superior de Manizales, en el nivel preescolar, desde el 9 de agosto de 1977 hasta el 9 de junio de 1981. 25. Posteriormente, el mismo decreto registra la continuidad de su vinculación desde el 10 de junio de 1981 hasta el 31 de diciembre de 2007, evidenciando una trayectoria ininterrumpida en el servicio docente oficial.

Finalmente, mediante la Resolución 1158 del 14 de septiembre de 2017, fue trasladada a la Institución Educativa Pablo VI, sede C, de Manizales, donde ejerció funciones entre el 18 de septiembre y el 31 de diciembre de 2017. 26. En el plenario se avizora el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral calendado el 4 de octubre de 2018, mediante el cual la Secretaría de Educación de Manizales certifica que la demandante se desempeñó como docente del nivel preescolar en la Institución Educativa Normal Superior de Manizales, vinculada mediante el Decreto 567 del 2 de agosto de 1977.

Se consigna que inició labores el 9 de agosto de 1977 —sin que se indique fecha de terminación— y se marca la casilla correspondiente al régimen de pensiones nacional. 27. Posteriormente, consta un nuevo nombramiento («Ing. y Reing.») contenido en la Resolución 5732 del 19 de mayo de 1981, adscribiéndola en la misma institución educativa y con fecha de inicio el 10 de junio de 1981.

Más adelante, se deja constancia de su traslado a la Institución Educativa Pablo VI, sede C, del municipio de Manizales, a través de la Resolución 1158 del 14 de septiembre de 2017, en la cual se registra el inicio de labores el 18 de septiembre de 2017. Finalmente, fue trasladada a la sede principal San Jorge, conforme a la Resolución 207 del 25 de enero de 2018, tomando posesión el 2 de febrero del mismo año, sin que se registre la fecha de retiro correspondiente. 28.

Del análisis conjunto del material probatorio, la Sala concluye que el nombramiento efectuado por la gobernadora de Caldas mediante el Decreto 567 del 2 de agosto de 1977 encaja dentro de la definición de personal territorial prevista en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, según la cual pertenecen a dicha categoría los docentes vinculados por nombramiento de una entidad territorial a partir del 1° de enero de 1976, sin haber cumplido el requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 29.

En efecto, en el acto de nombramiento no se evidencia intervención, aprobación ni autorización previa del Ministerio de Educación Nacional, ni de alguno de sus delegados. Por el contrario, la designación fue realizada de manera directa y autónoma por la gobernadora de Caldas, en ejercicio de sus facultades como máxima autoridad administrativa respecto de la planta de cargos adscrita al ente territorial. 30.

De lo expuesto, la Sala concluye que carece de valor probatorio la información consignada en la casilla de «tipo de vinculación nacional» dentro del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Manizales, referido en el párrafo 24 de esta providencia. Ello obedece a que, del examen del acto administrativo de nombramiento, no se desprende que este hubiera sido realizado por el Gobierno Nacional, conforme a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 respecto del personal de carácter nacional. 6 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00221 01 (4014-2022) Demandante: Cielo Correa García 31.

De igual modo, la casilla marcada como «régimen de pensiones nacional» en el certificado laboral fechado el 4 de octubre de 2018 no constituye un elemento concluyente para definir la naturaleza jurídica del vínculo docente. Tal anotación solo refleja el régimen de seguridad social aplicable en materia de pensión de vejez o de jubilación y no las condiciones que determinan si la vinculación es nacional, nacionalizada o territorial según las categorías establecidas en el citado artículo 1° de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación. En consecuencia, dicha información no resulta relevante para establecer el cumplimiento de los requisitos especiales de la pensión gracia, que son el objeto de análisis de esta Sala. 32.

La Sala observa que las certificaciones laborales analizadas en apartes anteriores coinciden en señalar que la demandante se desempeñó como docente del nivel preescolar. En el expediente no obran actos administrativos ni elementos probatorios que permitan controvertir dicha circunstancia o demostrar que su vinculación correspondía al nivel educativo de básica primaria o secundaria.

Incluso, en el Decreto 567 del 2 de agosto de 1977 —acto de nombramiento— no se especifica el nivel escolar al cual fue asignada la actora. 33. En este punto debe precisarse que la pensión gracia, según el artículo 1° de la Ley 114 de 1913, fue concebida originalmente para los maestros de escuelas primarias oficiales. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 amplió su cobertura a los empleados y profesores de las Escuelas Normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, permitiendo que para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en distintos periodos, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, e incluso en labores de inspección. Con la Ley 37 de 1933, este beneficio se extendió finalmente a los docentes de establecimientos de educación secundaria, consolidando así un marco legal progresivo que amplió el ámbito de protección de la pensión gracia. 34.

No obstante, ninguna de las disposiciones citadas extendió el beneficio de la pensión gracia a los docentes del nivel preescolar. Así lo ha reiterado esta Subsección en diversos pronunciamientos1, en los que ha sostenido que las personas que prestaron sus servicios en el nivel preescolar no se encuentran incluidas entre los beneficiarios de dicha prestación, por cuanto el régimen jurídico que la regula se dirige exclusivamente a los maestros de educación primaria y secundaria vinculados a planteles educativos territoriales o nacionalizados.

Este criterio se fundamenta en que fue ese personal el que históricamente se vio afectado por la desigualdad salarial que la pensión gracia buscó compensar. 35. Corolario a lo anterior, la Sala advierte que las certificaciones laborales expedidas por la Secretaría de Educación Municipal de Manizales evidencian que la docente desarrolló toda su trayectoria profesional, desde 1977 hasta 2018, en el nivel preescolar. 1 En respaldo de este criterio, conforme al cual los docentes del nivel preescolar no son beneficiarios de la pensión gracia, esta Subsección ha reiterado su posición en diversos fallos.

Entre ellos se destacan las siguientes providencias de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado: la sentencia del 23 de abril de 2025, radicación 50001-23-33-000-2016-00269-01 (5392-2024); la sentencia del 14 de mayo de 2025, radicación 70001-23-33-000-2019-00057-01 (0332-2025); y la sentencia del 10 de julio de 2025, radicación 05001-23-33-000-2020-03755-01 (0078-2025), todas con ponencia del consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez. 7 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00221 01 (4014-2022) Demandante: Cielo Correa García En consecuencia, tales periodos de servicio no pueden contabilizarse para efectos de acceder a la pensión gracia. 36.

Aun si se aceptara que el nombramiento efectuado mediante el Decreto 567 del 2 de agosto de 1977 tuvo naturaleza territorial en el nivel de básica primaria y secundaria, dicho vínculo culminó con el nuevo nombramiento dispuesto mediante la Resolución 5732 del 19 de mayo de 1981, por medio de la cual la docente fue adscrita en la Institución Educativa Normal Superior de Manizales; lo que pone de manifiesto la existencia de un nuevo vínculo legal y reglamentario, máxime cuando el primer acto de nombramiento y el acta de posesión la habían ubicado en el municipio de La Dorada (Caldas). 37.

No obra en el expediente acto administrativo de nombramiento posterior que desvirtúe o refute la información según la cual, a partir de esa última designación, la docente continuó desempeñándose en otro nivel distinto al preescolar. 38. Finalmente, es oportuno recordar que corresponde a la parte demandante acreditar los hechos que sustentan sus pretensiones, en virtud de la regla general de la carga de la prueba consagrada en el artículo 167 del Código General del Proceso, según la cual «incumbe a las partes probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 39.

En conclusión, se revocará en su totalidad la sentencia de primera instancia habida cuenta que las pruebas documentales aportadas oportunamente al proceso no permiten establecer inequívocamente que la demandante se desempeñó como docente territorial en el nivel básica primaria o secundaria antes del 31 de diciembre de 1980 y durante un lapso mínimo de 20 años continuos o discontinuos, conforme lo exigen las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.

Condena en costas 40. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 41.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 42. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 8 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00221 01 (4014-2022) Demandante: Cielo Correa García 43.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante en ambas instancias por cuanto se revoca la sentencia de primera instancia y se niegan en su totalidad las pretensiones de la demanda. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 1° de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de la referencia. En su lugar, NEGAR la totalidad de las pretensiones de la demanda promovida por Cielo Correa García contra la UGPP.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante en ambas instancias. Para el efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.