11001031500020200365900 — Consejo de Estado

Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nro. 13 CONSEJERO PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia Recurso extraordinario de revisión Radicación 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Demandado MIRYAM LEONOR FERNÁNDEZ CRISTANCHO SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala Especial de Decisión Nro. 13 a decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social -UGPP- contra la sentencia del 29 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado dentro del proceso de radicado Nro. 15001-23-33-000-2013-00804-01, por medio de la cual, en últimas, se reconoció la pensión gracia a Miryam Leonor Fernández Cristancho.

ANTECEDENTES 1. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1. Demanda A través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Miryam Leonor Fernández Cristancho presentó demanda para obtener la nulidad de las Resoluciones Nro. RDP 039804 del 29 de agosto, RDP 042211 del 11 de septiembre, y RDP 042325 del 12 de septiembre, todas de 2013, por medio de las que se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y se resolvieron de manera desfavorable los recursos de reposición y apelación interpuestos, respectivamente.

Como consecuencia de esa declaración solicitó, a título de restablecimiento del derecho, (i) el reconocimiento, a través del FOPEP, de la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de salarios devengados durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional; (ii) la cancelación de las mesadas pensionales desde que adquirió el estatus pensional, las cuales debían indexarse;

(iii) los intereses moratorios a los que hubiere lugar; y, (iv) el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. Lo anterior, porque, en su sentir, cumplió con los requisitos legales exigidos para el reconocimiento pensional, específicamente el relativo al tiempo de servicios, pues se vinculó a la docencia desde el 14 de marzo de 1978 -esto es, antes del 31 de diciembre de 1980- y prestó dicho servicio por 20 años.

Para ello señaló que: Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Nació el 28 de septiembre de 1957 y prestó sus servicios por más de 20 años como docente del orden territorial, pues laboró al servicio del departamento de Boyacá1, del municipio de Somondoco (Boyacá)2, del municipio de Duitama (Boyacá) mediante órdenes de prestación de servicios3, y del municipio de Duitama (Boyacá) 4. • No obstante, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia porque no se cumplía con el tiempo de servicios en la docencia oficial del orden departamental, distrital o municipal, sumado a lo cual resultaba improcedente tener en cuenta los periodos de docencia desarrollados bajo la modalidad de contratos de prestación por servicios. 1.2.

Sentencia de primera instancia El 16 de marzo de 2015, la Sala Nro. 1 del Tribunal Administrativo de Boyacá, negó las pretensiones de la demanda porque no se reunían los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia: no se cumplió con el tiempo de servicio mínimo exigido para el reconocimiento pensional. Además, porque el tiempo laborado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, esto es, el laborado al servicio del municipio de Duitama (Boyacá) desde 1994 a 1998 no podía ser computado para la pensión gracia al no tratarse de una vinculación legal y reglamentaria o a una relación laboral reconocida judicialmente. 1.3.

Sentencia de segunda instancia. Decisión objeto de revisión La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 29 de agosto de 2018 revocó la sentencia apelada, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y, consecuencialmente, reconoció la pensión gracia a la señora Fernández Cristancho en cuantía “equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus de pensionada con la inclusión de los factores salariales, a partir del 8 de julio de 2009, pero con efectos fiscales desde el 30 de julio de 2010 por prescripción trienal” y ordenó su reajuste anual con base en el IPC del año inmediatamente anterior.

Como fundamento de la decisión, y luego de exponer el contexto normativo de la pensión gracia, concluyó que la accionante sí cumplió con el tiempo de servicio requerido para acceder al reconocimiento pensional. Primero, porque existió una vinculación territorial -no nacional- anterior al 31 de diciembre de 1980, como se desprendía de la respuesta del 10 de septiembre de 2014 suscrita por la Institución Educativa José Santos Gutiérrez y de la certificación del 30 de noviembre de 2012 emitida por la misma institución educativa de carácter departamental. 1 Del 14 de mayo de 1978 al 30 de marzo de 1980. 2 Del 30 de agosto de 1990 al 1° de marzo de 1993. 3 La vinculación bajo esta modalidad correspondió a los siguientes periodos: (i) del 1° de febrero de 1994 al 30 de noviembre de ese mismo año;

(ii) del 1° de febrero de 1995 al 30 de noviembre de esa anualidad; (iii) del 5 de febrero al 5 de diciembre de 1996, (iv) del 1° de febrero al 31 de diciembre de 1997, (v) del 21 de enero al 14 de diciembre de 1998; y, (vi) del 21 de enero al 11 de diciembre de 1999. 4 Del 17 de enero de 2000 al 29 de octubre de 2013. Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo, porque el periodo de docencia comprendido entre 1994 y 1999 bajo las órdenes de prestación de servicios Nro. 021, 33, 10 -junto con su otrosí-, 024, y la orden sin número que acreditó el tiempo del año 1998, sí era computable para el reconocimiento pensional al tenor de lo establecido por la jurisprudencia de las secciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con base en lo cual concluyó: De acuerdo con lo anterior, se equivoca el a quo cuando afirma que el tiempo laborado por la demandante entre el 1 de febrero de 1994 y el 11 de diciembre de 1999, no puede ser tenido en cuenta para completar los 20 años de servicio que exige la norma para que se reconozca la pensión gracia, porque durante dicho lapso se entienden configurados los elementos de la relación laboral que son inherentes a la labor de los maestros, sumado a que la ley que regula la prestación reclamada, no exige para su reconocimiento un nombramiento bajo una relación legal y reglamentaria, sino que se demuestre suficientemente haber servido al magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas, tal como ocurre en el sub judice.

Tercero, porque, en aplicación de la sentencia de unificación dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, la participación del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Somondoco -visible en el Decreto 046- no otorgaba per se la calidad de docente nacional a la señora Fernández Cristancho ya que: “…en términos de la citada providencia, una vez los recursos del Sistema General de Participaciones son transferidos a las entidades territoriales, estos se incorporan a sus presupuestos locales, es decir, pasan a ser de su exclusiva propiedad, como sus titulares directos, por mandato de la Constitución Política de 1996 (art. 356).

Recurso extraordinario de revisión 2.1. Demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social -UGPP-, a través de apoderada judicial, solicitó se revoque la sentencia del 29 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral identificado con el radicado Nro. 15001-23-33-000-2013-00804-01, que accedió a las pretensiones de la demanda y reconoció la pensión gracia a la señora Miryam Leonor Fernández Cristancho.

Para el efecto, se invocó la causal prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, literales a) y b), según los cuales procede la revisión de pensiones cuando (i) el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso o (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Todo, porque no era procedente el reconocimiento de la pensión gracia. A su juicio: • Antes del 31 de diciembre de 1980, la señora Fernández Cristancho no estuvo vinculada como docente territorial, sino como docente nacional, pues en el Decreto 345 de 1978 participó el delegado del Ministerio de Educación Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional; cuestión que se refuerza porque se actuó con disponibilidad presupuestal del FER. • De conformidad con la certificación del 22 de mayo de 2013, emitida por la Secretaría de Educación de Boyacá, los tiempos de servicios discontinuos desde el 8 de agosto de 1989 al 15 de diciembre de 1993 fueron prestados en calidad de docente nacional.

No obstante, el juez de segunda instancia apreció erróneamente esa información y los tuvo como periodos de docencia territorial. • El período comprendido entre 1994 y 1999 tampoco podía ser computado para efectos del reconocimiento pensional por haberse prestado al amparo de contratos u órdenes de prestación de servicios y no a la luz de una relación legal y reglamentaria o laboral reconocida judicialmente.

Esa conclusión fue sostenida por la entidad en el lineamiento Nro. 208 del 2 de octubre de 2019 al señalar, en términos generales, que “[l]as vinculaciones de contratos de prestación de servicios, orden de prestación de servicios y ordenes de autorización laboral NO serán válidas para el reconocimiento de pensión gracia en sede administrativa, salvo que se declare judicialmente, una relación laboral con la administración pública…”. • Por último, el periodo comprendido entre el 17 de enero de 2000 y el 22 de septiembre de 2014 también era de carácter nacional, por lo que no podía computarse para el tiempo de servicio de la pensión gracia. Ello, “habida cuenta que para la nueva vinculación a partir del año 2000, la educación ya había sufrido el proceso de transformación y se encontraba totalmente a cargo de la Nación, de lo cual se concluye que estos tiempos se prestaron con vinculación de tipo NACIONAL, razón por la cual es válido afirmar que los mismos no pueden ser tenidos en cuenta para el otorgamiento de la prestación.” (Resalto del original).

No obstante, el Consejo de Estado “olvidó verificar que conforme lo consagrado en el artículo 10° de la Ley 43 de 1975, a partir del 1° de enero de 1976, la creación de nuevas plazas o cargos docentes, debían tener una aprobación previa del Gobierno Nacional – Ministerio de Educación Nacional y su financiación estaba a cargo de la Nación, por lo que dichos cargos se entendían con carácter NACIONAL, con cargo al situado fiscal que continuaba atendiendo obligaciones o servicios a cargo de la Nación, por lo que no podía entenderse que estos eran recursos propios del municipio.” Siendo así las cosas, se vulneró el debido proceso al momento de efectuar el reconocimiento pensional pues se impuso una carga prestacional sin fundamento legal y con grave afectación del interés general. 2.2.

Intervención de la señora Miryam Leonor Fernández Cristancho La señora Miryam Leonor Fernández Cristancho no intervino en el proceso de la referencia pese a la notificación del auto admisorio al correo electrónico informado por la parte actora5. 2.3. Intervención del Ministerio Público6 La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado se opuso a las pretensiones de la demanda.

Luego de efectuar un recuento normativo de la 5 Índice 8 del SAMAI. 6 Índice 18 del SAMAI. Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión gracia -en el que determinó los beneficiarios y requisitos para el reconocimiento de la prestación- y de relacionar las reglas de unificación establecidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, concluyó que en el caso concreto los tiempos de servicio tenidos en cuenta correspondieron a los de docencia territorial, y no nacional como se afirmó en la demanda.

Adicionalmente, como se estableció en la providencia de unificación, “no es el origen de los recursos con que se financia el pago de los servicios docentes lo que determina la naturaleza del vínculo (nacional, territorial o nacionalizado) para efectos de acceder al reconocimiento de la pensión gracia, es el hecho de que acredite que la plaza a ocupar sea de carácter territorial o nacionalizada, pues, en lo que respecta a los educadores territoriales o nacionalizados, el pago de sus salarios y prestaciones provenían directamente de los recursos propios del ente territorial, o de los procedentes del situado fiscal cuando se realizaban los pagos a través de los Fondos Educativos Regionales, situación que se demostró́ en este caso toda vez que, la nominación provino de los entes territoriales y las plazas en las que prestó los servicios la docente fue dichos municipios, quedando probado que el vínculo fue de carácter nacionalizado.” Por último, señaló que sí era posible computar los tiempos de docencia desarrollados bajo la modalidad de órdenes o contratos de prestación de servicios puesto que, a la luz de la jurisprudencia de la corporación, “bajo esta modalidad ejercen las mismas funciones que los vinculados en propiedad mediante un acto legal y reglamentario, lo importante es que dicho servicio haya sido prestado en establecimientos del nivel territorial o nacionalizado.” Todo, por cuanto la Ley 114 de 1913 retribuye a quien ejerciera la labor docente sin importar la naturaleza ni la clase de vinculación. CONSIDERACIONES 1.

Competencia De acuerdo con los artículos 111 y 249 del C.P.A.C.A., la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado tiene competencia para conocer de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las Secciones y Subsecciones de esta Corporación7. Se agrega que, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 107 del C.P.A.C.A. 8, mediante el Acuerdo 80 de 20199, que compiló, entre otros, el Acuerdo 321 de 2014, emanado de la Sala Plena del Consejo de Estado, se reglamentó la creación de salas especiales de decisión, encargadas de resolver los recursos 7 “Artículo 111 CPACA.

Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”. “Artículo 248 CPACA. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”.

“Artículo 249 CPACA. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. 8 “Artículo 107 C.P.A.C.A. Integración y composición. (…)”. “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. “La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 9 Publicado en el diario oficial, edición 50.913 de 1º de abril de 2019.

Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones de esta Corporación10. Luego, la Sala Especial de Decisión Nro. 13 de esta Corporación es competente para conocer el presente recurso extraordinario de revisión. 2.

Legitimación por activa La UGPP se encuentra habilitada para adelantar el presente trámite de conformidad con lo establecido en el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, según el cual: “Artículo 6. Funciones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá las siguientes funciones: (…) 6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”. 3. Oportunidad de la acción El inciso cuarto del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 prevé el término de caducidad del recurso extraordinario de revisión para los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en “cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial”.

En el presente asunto, la sentencia del 29 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, quedó ejecutoriada el 4 de octubre de la misma anualidad, según constancia de ejecutoria expedida por el Secretario de la Sección el 9 de noviembre de ese mismo año -2018-. Por lo tanto, como la demanda se presentó el 13 de agosto de 2020 huelga concluir que se realizó oportunamente. 4.

Problema jurídico Le corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si en el caso concreto se configuran las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, por haberse obtenido el reconocimiento pensional con violación del debido proceso y/o haberse reconocido el derecho por una cuantía superior a la que corresponde según la ley aplicable.

Para el efecto, se procederá, en primer lugar, con la exposición de las características y la finalidad del recurso especial de revisión; posteriormente, se presentarán las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 -que fueron las aducidas en la demanda-; y, finalmente, se examinará el caso concreto a la luz de esas premisas. 5. Recurso especial de revisión. Características y finalidad La revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública se 10 “Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019.

Artículo 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentra establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en los siguientes términos: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”11 Esa revisión, cuyo trámite es el del recurso extraordinario de revisión, tiene un carácter sui generis12, pues, más allá de que puede dar lugar a la infirmación de una sentencia ejecutoriada, presenta unos aspectos particulares que le dan entidad propia.

Dentro de esas notas características pueden referirse las siguientes: • Procedencia. El recurso procede no solo frente a sentencias ejecutoriadas sino también respecto de otro tipo de providencias cuyo efecto sea el reconocimiento de una prestación (v.gr., autos que terminan anormalmente el proceso, o actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación).

De ahí, entonces, que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles del recurso. Con todo, el recurso no procede para la revisión de derechos reconocidos en cuantías que estén por debajo de lo dispuesto por la ley, pacto o convención aplicable. • Legitimación por activa. La legitimación para su interposición recae en el Gobierno Nacional, por medio del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, al tenor de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

También se encuentran legitimadas las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones públicas. • Propósito del recurso. El objetivo principal del recurso es la protección del patrimonio público, el interés general y el equilibrio financiero del sistema pensional13 11 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. 12 Tal como se señaló en la sentencia C.835 de 2003. 13 Y es que tal como lo ha sostenido esta corporación: “[la] revisión de los montos de las pensiones reconocidas en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así́ como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna”.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 4, M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia del 1° de agosto de 2017. radicado: 11001-03-15-000-2016-02022-00. Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Alcance del recurso.

El análisis que se efectúa en el recurso de revisión impide que el proceso se utilice como instancia adicional para la resolución de aspectos que fueron abordados en el proceso ordinario correspondiente. No se trata de un mecanismo para la exposición y resolución de simples discrepancias respecto de las determinaciones adoptadas en las instancias.

Por eso, como lo ha expresado esta corporación, “no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde14” 5.1.

Reconocimiento obtenido con violación al debido proceso De acuerdo con lo establecido en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso especial de revisión procede cuando el reconocimiento con cargo al tesoro público o a fondos de naturaleza pública se obtuvo con violación al debido proceso. Así, la causal se configurará cuando en el reconocimiento de la prestación se desconoció alguna o algunas de las garantías que integran el debido proceso, dentro de las cuales se encuentran las siguientes: (i) el derecho a juez natural o funcionario competente, (ii) el derecho a ser juzgado según las normas de cada juicio o procedimiento, (iii) el derecho a la defensa y/o contradicción -que incluye, entre otros, la presentación y participación en la producción de las pruebas, la defensa técnica, el proceso público y sin dilaciones injustificadas, la motivación de la decisión, el derecho a impugnar la decisión-, y (iv) el derecho a la independencia o imparcialidad del juez.

Aspectos todos esos relevantes si se tiene presente que el debido proceso constituye una garantía para todas las personas durante el trámite de las actuaciones administrativas o judiciales en que ellas intervengan, según el artículo 29 constitucional. 5.2. Cuantía del derecho reconocido: exceso de lo debido Por su parte, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que el recurso de revisión procederá “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

En la exposición de motivos de la referida norma se advirtió sobre la necesidad de “construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos”. Entonces la finalidad del artículo en mención era reducir el déficit fiscal y hacer que el sistema pensional factible en términos económicos, de allí que se permitiera la revisión de prestaciones periódicas a cargo del erario, cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 19, M.P.: William Hernández Gómez, sentencia del 31 de mayo de 2021, radicado: 11001-03-15-000-2020-03092-00.

En similar sentido, ver, entre otras, las sentencias proferidas por: Sala Especial de Decisión Nro. 4 el 3 de noviembre de 2020 con ponencia de la consejera Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez dentro del radicado Nro. 11001-03-15-000-2020-03151-00; Sala Especial de Decisión Nro. 25 el 8 de noviembre de 2021 con ponencia de la consejera Marta Nubia Velásquez Rico dentro del radicado Nro. 11001-03-15-0002020- 04141-00.

Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Caso concreto Según se anotó, la UGPP edificó las causales de revisión sobre la misma base argumentativa: el supuesto incumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia por parte de la señora Fernández Cristancho, específicamente, el relativo al tiempo de servicio: algunos de los periodos laborados no podían tenerse en cuenta por tratarse de vinculaciones de carácter nacional -no territorial ni nacionalizada-; otros, no podían considerarse para el reconocimiento pensional por haber sido prestados bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios.

Para esta Sala Especial de Decisión, esa argumentación corresponde a la utilización del mecanismo especial a modo de instancia adicional. Lo pretendido es que se resuelvan las discrepancias interpretativas que la UGPP tiene con la sentencia del 29 de agosto de 2018, específicamente con (i) la regla aplicada para establecer el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa, y (ii) la posibilidad de computar tiempos servidos bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios.

En efecto, frente al primero de los problemas, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, siguiendo las reglas establecidas por la jurisprudencia, refirió la improcedencia del cómputo de vinculaciones de carácter nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Por eso, mal puede hablarse del establecimiento de una regla contraria dentro de la sentencia cuestionada.

Además, fue a la luz de esa regla que se valoró el material probatorio allegado al plenario. Téngase en cuenta, de una parte, que el contenido de los actos de vinculación fue el que determinó la naturaleza territorial de las diferentes plazas en las que prestó el servicio docente la señora Fernández Cristancho. Fue por eso que en la sentencia se señaló sobre el particular lo siguiente: “Revisados los documentos obrantes en el dossier, la Sala advierte que la señora Miryam Leonor Fernández Cristancho tuvo varias vinculaciones como docente; la primera, comprendida entre el 14 de marzo de 1978 y el 30 de noviembre de 1989 con la Institución Educativa de orden departamental José Santos Gutierrez, la segunda, del 30 de agosto de 1990 al 30 de marzo de 1993 en el colegio nacionalizado José Benigno Perilla del municipio de Somondoco; la tercera, del 8 de julio al 15 de diciembre de 1993, nuevamente en la Institución Educativa de José Santos Gutierrez; y la última, desde el 1 de febrero de 1994 hasta el 22 de septiembre de 2014 en el Colegio Técnico Municipal Simón Bolívar de Duitama (con breves interrupciones).

Igualmente, que la labor la cumplió en calidad de docente departamental, nacionalizada y municipal, tal como se advierte de la certificación emitida por la Institución Educativa José Santos Gutiérrez el día 10 de septiembre de 201415, las Resoluciones16 012, 013 y 028 de 1978 y 008, 009 y 033 de 1979, los Decretos de nombramiento 046 de 1991, 190 de 1999, actas de posesión y el certificado expedido por la Secretaria de Educación del municipio de Duitama de fecha 18 de abril de 201317; en las cuales consta que los nombramientos fueron efectuados por entidades del orden departamental y municipal.” Adicionalmente, fue por esa razón -determinación del carácter de docente departamental a partir del contenido de los actos de vinculación- que dejó de lado 15 Nota original: F. 118 c. ppal. 16 Nota original: Ff. 119 a 130 del c. ppal.

Dentro de dichos actos se reconoce horas extra a la demandante y se especifica que la institución educativa es de carácter departamental. 17 Nota original: F. 34 vuelto, del cuaderno denominado «expediente administrativo». Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el carácter de docente nacional que se refirió en la certificación del 22 de mayo de 2013.

Sobre el particular anotó: “Luego entonces, no puede sostenerse válidamente que la vinculación de la demandante es nacional, como aparece en el certificado de tiempo de servicios del 22 de mayo de 201318, como quiera que en los términos del artículo 1 de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia desarrollada por esta corporación, la docente no fue nombrada por el Gobierno Nacional, Ministerio de Educación Nacional, sino por actos suscritos por los municipios relacionados en párrafos precedentes.” En esas condiciones bien puede señalarse que la Corporación de instancia sí valoró la certificación correspondiente.

Cuestión diferente, es que la parte actora pretenda que se llegue a una conclusión diferente, aspecto que, como se anotó, no corresponde a la finalidad del recurso especial de la referencia, el que, se insiste, no es una instancia adicional para discutir o debatir las conclusiones a las que los jueces de instancia arribaron mediante la presentación de discrepancias interpretativas respecto de ellas.

Esto se refuerza al considerar que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado desechó expresamente la tesis según la cual se estaba en presencia de docentes nacionales en los eventos de intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional en los actos de vinculación, o pago de los servicios docentes con cargo a los FER.

Fue por eso sobre el particular se afirmó lo siguiente: “De otro lado, y en aplicación de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, se aclara que pese a que en el Decreto 046 de 1992 emitido por el alcalde del municipio de Somondoco, el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Boyacá, expidió certificado en el que indicó que existía disponibilidad presupuestal para el cargo de la demandante, dicha circunstancia por sí misma, no le otorgó a la docente la calidad de nacional.

Textualmente señaló: (…) Denótese que en términos de la citada providencia, una vez los recursos del Sistema General de Participaciones son transferidos a las entidades territoriales, estos se incorporan a sus presupuestos locales, es decir, pasan a ser de su exclusiva propiedad, como sus titulares directos, por mandato de la Constitución Política de 1996 (art. 356).

Luego entonces, no queda duda de que los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del Sistema General de Participaciones, con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores, hacen parte de los recursos propios de los entes territoriales, razón por la cual el carácter del docente nombrado y pagado con dichos recursos es territorial y no nacional.” Ahora bien, en lo que respecta al segundo de los reproches, esto es, la posibilidad de que para el reconocimiento pensional se computen los tiempos ejecutados bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, es preciso concluir que lo pretendido por la UGPP es discutir la tesis del juez de segunda instancia. Téngase en cuenta que en la sentencia se expuso el fundamento para poder computar esos tiempos de servicio.

Es más, ese fue uno de los problemas jurídicos propuestos por la Sección Segunda, Subsección A como premisas a resolver para desatar la apelación. 18 Nota original: Ff. 3 a 6 c. pruebas. Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nótese que el problema jurídico asociado se estableció de la siguiente manera: ¿El tiempo servido en virtud de contratos de prestación de servicios es computable para efectos de la pensión gracia? Y ese problema se resolvió de manera desfavorable a la UGPP al consignarse lo siguiente, previa la relación in extenso de la posición que sobre el particular sostenían las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado: “De acuerdo con lo anterior, se equivoca el a quo cuando afirma que el tiempo laborado por la demandante entre el 1 de febrero de 1994 y el 11 de diciembre de 1999, no puede ser tenido en cuenta para completar los 20 años de servicio que exige la norma para que se reconozca la pensión gracia, porque durante dicho lapso se entienden configurados los elementos de la relación laboral que son inherentes a la labor de los maestros, sumado a que la ley que regula la prestación reclamada, no exige para su reconocimiento un nombramiento bajo una relación legal y reglamentaria, sino que se demuestre suficientemente haber servido al magisterio como docente departamental, municipal o distrital en diversas épocas, tal como ocurre en el sub judice.” Siendo así las cosas, es claro que lo pretendido es discutir esa posición; proceder que, como se anotó, resulta extraño al recurso especial de revisión de la referencia. 7.

Costas De acuerdo con lo previsto en el artículo 188 del C.P.A.C.A. la sentencia dispondrá sobre la condena en costas “salvo en los procesos que se ventile un interés público”. Para la Sala Especial de Decisión este es un proceso en el que se ventila un interés público como lo es la protección del erario, razón por la que es improcedente la condena en costas.

Así es preciso observar que, como lo ha establecido la jurisprudencia de la corporación, “el ejercicio del mecanismo de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional19”.

Adicionalmente, tampoco se causaron pues la señora Fernández Cristancho no concurrió al presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 13, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social -UGPP- contra la sentencia del 29 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado dentro del proceso de radicado Nro. 15001-23-33-000-2013-00804-01. 2.

No condenar en costas. 19 Cfr., entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 19, sentencia del 18 de agosto de 2021, M.P.: William Hernández Gómez, radicado Nro.: 11001-03-15- 000-2020-03549-00. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Nro. 9, sentencias del 22 de noviembre de 2021, 10 de diciembre de 2021, y, 25 de febrero de 2022, M.P.: Gabriel Valbuena Hernández, radicados Nro.: 11001-03-15-000-2020-03231-00, 11001-03-15- 000-2019-05024-00, y, 11001-03-15-000-2019-04468-00, respectivamente.

Recurso extraordinario de revisión Radicado: 11001-03-15-000-2020-03659-00 (5767) 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. En firme esta providencia, archívese el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Especial Decisión Nro. 13 en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTIN BERMUDEZ MUÑOZ Magistrado ACLARA EL VOTO (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado