Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2020-00738-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00738-01 Demandante: ANDREA PADILLA VILLARRAGA Demandados: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y OTROS CUMPLIMIENTO - AUTO QUE ORDENA PONER EN CONOCIMIENTO NULIDAD SANEABLE Antes de resolver las impugnaciones interpuestas por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Salud y Protección Social y el Departamento Nacional de Planeación contra la sentencia de 7 de octubre de 2021, proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento incoada por la señora Andrea Padilla Villarraga, se estima pertinente adelantar las gestiones necesarias para vincular a todas las autoridades que debieron concurrir a la presente controversia como demandadas.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda de cumplimiento La señora Andrea Padilla Villarraga, a nombre propio, demandó a los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Salud y de la Protección Social, Agricultura y Desarrollo Rural, Interior, el Departamento Nacional de Planeación, Parques Nacionales Naturales, el Instituto Colombiano Agropecuario y la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, con la finalidad de obtener el cumplimiento del artículo 324 de la Ley 1955 de 20191.

En consecuencia, solicitó: “(…) 1. Que se le ordene al Gobierno Nacional cumplir el artículo 324 de la Ley 1955 de 2019. 2. Que, en consecuencia, se ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Salud y la Protección Social, al 1 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2020-00738-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio del Interior, al Departamento Nacional de Planeación y a las demás entidades competentes; que, en el marco de sus competencias, procedan a formular la Política Nacional de Protección y Bienestar de Animales Domésticos y Silvestres dentro del término perentorio que establezca el Despacho. 3.

Que se ordene que la política expedida cumpla con los lineamientos establecidos en el inciso segundo del artículo 324 de la Ley 1955 de 2019. (…)”. 1.2. Tramite en primera instancia 1.2.1. La presente acción de cumplimiento fue conocida en primera instancia por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, por medio de auto de 20 de octubre de 2020, la admitió y ordenó notificar a los ministros de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Salud y de la Protección Social, de Agricultura y Desarrollo Rural, del Interior, a los directores del Departamento Nacional de Planeación, de Parques Nacionales Naturales, del Instituto Colombiano Agropecuario y de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, como autoridades accionadas.2 1.2.2.

El Tribunal, en sentencia de 7 de octubre de 2021, resolvió: “(…)

PRIMERO. - SIN LUGAR a declarar de la excepción denominada “inobservancia de presupuestos para que prospere la acción de cumplimiento”, formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO. - DECLÁRASE no probado el incumplimiento del requisito de renuencia frente al Departamento Nacional de Planeación, por las razones expuestas en la presente providencia. TERCERO.- DECLÁRASE incumplida y, en consecuencia, ORDÉNASE al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Sostenible, con la participación del Ministerio de Salud y la Protección Social, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio del Interior y Departamento Nacional de Planeación y las demás entidades competentes que en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, cumplan con el deber impuesto en el artículo 324 de la Ley 1955 de 2019.

CUARTO. -

NOTIFÍQUESE esta decisión a las partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la ley 393 de 1997.

QUINTO. - En firme esta providencia, previas constancias secretariales de rigor, ARCHÍVESE el expediente (…)”. 2 Luego mediante auto de 12 de agosto de 2021, se decretó la nulidad de todo lo actuado únicamente frente a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, desde la notificación del auto admisorio, inclusive, ordenando la notificación del mismo a dicha autoridad.

Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2020-00738-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para arribar a la anterior conclusión, señaló que el artículo 324 de la Ley 1955 de 2019 establece una obligación clara y expresa a cargo del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con la participación del Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio del Interior, Departamento Nacional de Planeación y demás entidades competentes para formular la política nacional de protección y bienestar de animales domésticos y silvestres, como parte de lo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.

Advirtió que si bien se han realizado múltiples reuniones por diversas autoridades con el fin de formular la política nacional de protección y bienestar de animales domésticos y silvestres, a través del Consejo Nacional de Bienestar Animal y el Comité Técnico de Bienestar Animal, creados mediante Resolución 153 de 16 de mayo 2019, así como que existe un borrador de dicha política, lo cierto es que la política nacional de protección y bienestar de animales domésticos y silvestres no se ha formulado, pese a que el término de seis (6) meses previsto en el párrafo primero ya feneció. 1.2.3.

Impugnaciones Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural, Salud y Protección Social y el Departamento Nacional de Planeación impugnaron la sentencia de primera instancia. El Tribunal concedió los recursos interpuestos y ordenó el envío del asunto a esta Corporación por medio de auto de 2 de diciembre de 2021. II. CONSIDERACIONES Encontrándose el expediente para dictar fallo de segunda instancia, se observa que la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vinculó, en calidad de demandado, al presidente de la República.

Para ilustrar sobre la legitimación en la causa por pasiva en la acción de cumplimiento, se resalta lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 393 de 1997, que dispone: “[ ] Autoridad Pública contra quien se dirige. La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo [ ] Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al Juez que tramita la Acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento.

En caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la Acción hasta su terminación. En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido. [ ]”. (subraya del despacho). Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2020-00738-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al caso concreto, el ponente advierte que la norma cuyo cumplimiento se pretendió refiere como autoridad encargada del cumplimiento de la disposición invocada al Gobierno Nacional.

“[…]

ARTÍCULO 324. POLÍTICA DE PROTECCIÓN Y BIENESTAR DE ANIMALES DOMÉSTICOS Y SILVESTRES. El Gobierno nacional, bajo el liderazgo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con la participación del Ministerio de Salud y la Protección Social, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio del Interior, Departamento Nacional de Planeación y demás entidades competentes, formulará la Política Nacional de Protección y Bienestar de Animales Domésticos y Silvestres, para lo cual tendrá un plazo de seis (6) meses contados a partir de la expedición de la presente ley.

Esta política establecerá lineamientos en materia de bienestar de animales de granja; animales en situación de calle; animales maltratados; especies silvestres objeto de tráfico ilegal; entre otros, y definirá estrategias, programas y propuestas de normatividad para la protección animal, tales como la formación en tenencia responsable; las campañas de esterilización; la creación de centros territoriales de bienestar, la rehabilitación y asistencia integral de fauna doméstica y silvestre; la sustitución progresiva de vehículos de tracción animal; y el fortalecimiento de la investigación y procesamiento de los delitos contra los animales, con el fin de erradicar en el país toda forma de violencia, crueldad, tráfico y comercio ilegal de animales. […]”.

Negrilla fuera de texto. De acuerdo con lo expuesto, si bien la norma indica que la Política de Protección y Bienestar de Animales Domésticos y Silvestres estará bajo el liderazgo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, refiere como sujeto inicialmente al “Gobierno nacional” que, según el inciso segundo del artículo 115 de la Constitución Política, se conforma por el presidente de la República y por el ministro del ramo y los directores de departamentos administrativos, correspondientes3.

Así las cosas, la razón por la cual está legitimado en la causa por pasiva el presidente de la República, en el caso concreto, resulta del artículo que se solicita hacer cumplir como quedó visto, porque es la autoridad que, junto con las ya vinculadas a este trámite, a efectos de resolver la presente acción de 3 “[ ] Artículo 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.

El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.

Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva. [ ].” Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2020-00738-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento, conforman el Gobierno Nacional.

Sin embargo, en el auto de 20 de octubre de 2020 la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no ordenó su vinculación, pese a que el artículo 5° de la Ley 393 de 1997, el artículo 115 superior y la norma que se invocó, se deriva tal deber a cargo de la autoridad judicial. De manera que no hay duda alguna respecto de la legitimación en la causa por pasiva del presidente de la República, que como cabeza del Gobierno Nacional debe dar cumplimiento a la norma que se solicita acatar, así como en caso de que se confirme la orden de primera instancia proferida por el Tribunal.

Por tanto, para el acatamiento del precepto invocado en la demanda se hace necesaria su participación. Ante la situación descrita en forma precedente, se considera necesario garantizar su vinculación, de conformidad con las previsiones del artículo 5° de la Ley 393 de 1997, dado que cualquiera que sea la decisión que se tome en el presente trámite, puede resultar de su interés, asimismo debe advertirse que la vinculación que realiza el juez de cumplimiento con fundamento en el referido artículo 5°, conlleva el agotamiento de constitución en renuencia, de que trata el artículo 8° de la Ley 393 de 1997, como lo ha precisado esta Sección4.

Teniendo en cuenta lo anterior, el magistrado ponente evidencia que el proceso está incurso en una nulidad de carácter saneable que debe alegar o sanear el directo interesado, teniendo en cuenta los artículos 136 y 137 del Código General del Proceso. En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará poner en conocimiento la posible nulidad al señor presidente de la República para que si es su interés: (i) alegue la nulidad;

(ii) se pronuncie sobre la solicitud de cumplimiento sin alegar la nulidad; o, (iii) guarde silencio. En estos dos últimos eventos, aquélla se entenderá saneada. En virtud de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO. Poner en conocimiento del señor presidente de la República la nulidad saneable que se presenta en el proceso de la referencia, para que dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación: (i) alegue la nulidad si a bien lo tiene; (ii) se pronuncie sobre la solicitud de cumplimiento sin alegar la nulidad; o, (iii) guarde silencio.

En estos dos últimos eventos, aquélla se entenderá saneada. 4 Debe precisarse que la vinculación de oficio a que se refiere el artículo 5°de la Ley 393 de 1997, lleva implícito el agotamiento del requisito de constitución en renuencia, respecto de la autoridad que se vincule de esta forma. Puede consultarse, entre otras, la sentencia de 23 de enero de 2014, radicación número: 68001-23-33-000-2013-00846-01 M.P. Alberto Yepes Barreiro.

Demandante: Andrea Padilla Villarraga Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicado: 25000-23-41-000-2020-00738-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. MANTENER el expediente de la presente acción constitucional en Secretaría General hasta que se adelante la anterior actuación.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.