CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01607-01 Actores: María Lucero Ramírez Hinestroza y otros1 Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/ incumplimiento del requisito de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por María Lucero Ramírez Hinestroza, YSCR, SDMR, EAMR2, Miguel Anastacio Campaña Rentería, Arcelio Campaña Mosquera, Germán Roldán Campaña Mosquera, Mauricio Machado Mosquera, Ana Noriela Campaña Mosquera, María Victoria Campaña Mosquera, Estefana Campaña Murillo y Esneda Mosquera Martínez contra la sentencia de tutela de 6 de mayo de 2022 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente las pretensiones del amparo. 1YSCR, SDMR,EAMR Miguel Anastacio Campaña Rentería, Arcelio Campaña Mosquera, Germán Roldán Campaña Mosquera, Mauricio Machado Mosquera, Ana Noriela Campaña Mosquera, María Victoria Campaña Mosquera, Estefana Campaña Murillo y Esneda Mosquera Martínez. 2 Esta Despacho adopta como medida de protección a la intimidad de los menores de 18 años de edad relacionados en este proceso la supresión de los datos que permiten su identificación, razón por la cual, sus nombres serán reemplazados por las siguientes iniciales YSCR, SDMR, EAMR. 2 La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. Los actores, obrando mediante apoderado, presentaron solicitud de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 16 de abril de 2021, dentro del proceso de reparación directa identificado con número único de radicación 25307-33-31-703-2013-00562-02, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Los actores presentaron demanda contra el Instituto Nacional de Vías- INVIAS y la Agencia Nacional de Infraestructura-ANI para que “[ ] se les declarara responsables por la muerte de su familiar Luís Arnulfo Campaña Mosquera [ ]”. 4.
El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot profirió sentencia de primera instancia el 30 de marzo de 2020, negando las pretensiones de la demanda. 5. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió sentencia de segunda instancia el 16 de abril de 2021, resolviendo lo siguiente: “[…]
PRIMERO: MODIFICAR PARCIALMENTE EL NUMERAL PRIMERO de la sentencia de primera instancia de 30 de marzo de 2020 del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot y quedará de la siguiente manera, conforme lo expuesto en la parte considerativa:
PRIMERO: Declarar de oficio la falta de legitimación por activa material del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, conforme lo expuesto en la parte considerativa. 3 SEGUNDO: CONFIRMAR las demás partes de la sentencia de primera instancia de 30 de marzo de 2020 del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot, conforme lo expuesto en la parte considerativa […]”. 5.1.
Consideró que: “[ ] Para la sala, debe confirmarse la sentencia de primera instancia, por cuanto no se encontró probada la responsabilidad subjetiva por falla del servicio, dado que no se acreditó la relación laboral, legal o contractual de Luis Arnulfo Campaña Mosquera con las demandadas así como tampoco se probó las inconsistencias técnicas que se alegan que presentaban el muro y que supuestamente condujeron a su caída [ ]” [ ] “[ ] Para el despacho a quo, no se demostró que en la ejecución de la obra pública se hubiese sometido a Luis Arnulfo Campaña Mosquera a un riesgo superior al que debía asumir comoquiera que las condiciones del terreno no permitían inferir la existencia de riesgo de paredes aledañas para derrumbarse, por tanto, fue imprevisible y días previos se había capacitado al personal incluido el hoy fallecido [ ]”. [ ] “[ ] no se acreditó la dependencia laboral de este con la demandada y la llamada en garantía, esto es, Agencia Nacional de Infraestructura y Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A., en tanto de la documentación presentada ante la Administradora de Riesgos Profesionales y las declaraciones testimoniales recaudadas [ ] no se demostró la relación laboral, legal, contractual entre este ingeniero y la concesión, es decir, de qué manera fueron contratados, subcontratación, etc, por el contrario, dicha sociedad de concesión afirmó que no poseía ningún vínculo con el fallecido sin que la parte demandante lo controvirtiera [ ]”. [ ] “[ ] en igual sentido tal como quedó establecido en acápite anterior el régimen aplicable en el caso concreto es falla del servicio y por tanto como el trabajador voluntariamente asumió el riesgo en el ejercicio de la labor de obra pública debía probar que la caída del muro obedeció a la inestabilidad del terreno y a la falta de estructura metálica de esta para demostrar que no era un riesgo que le correspondía soportar y que el Estado falló en las medidas de protección que debía tomar; sin embargo, en el proceso no se hayan las pruebas que demuestren las acusaciones y las conclusiones a las que llega la ARL que no tienen el soporte técnico debido, por tanto hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia. Finalmente, resta por recordar que conforme con el artículo 167 del Código General del Proceso la parte que alega un supuesto debe probarlo y en caso contrario la consecuencia será la negativa de las pretensiones [ ]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 6. Los actores solicitaron en su escrito de tutela: “[…] Se ruega amparar los derechos fundamentales ya determinados y, en consecuencia, dejar sin efecto la sentencia proferida por el Honorable Tribunal 4 Administrativo de Cundinamarca, para que, en su lugar, se profiera la de reemplazo conforme a las pautas que fije el Juez de Amparo Constitucional, ordenando valoración adecuada de las pruebas recaudadas, conforme a principios de sana crítica, lógica, máximas de experiencia y persuasión racional de la prueba.
Igualmente, deberá tener en cuenta el sentenciador al proferir la providencia de reemplazo, la Doctrina Probable, ampliamente destacada en el escrito de tutela. […]”. 7. El actor en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en un defecto fáctico.
Actuación 8. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por auto de 15 de marzo de 2022; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y iii) vinculó al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot y a quienes hayan participado en el proceso con radicado número 25307-33-31-703-2013-00562-02, en calidad de terceros con interés legítimo.
Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 9. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, toda vez que, “[…] se pretende en el proceso, no el amparo de los derechos fundamentales invocados, sino que se convierta en una tercera instancia en el proceso ejecutivo, en la medida que pretende que se revoque la condena en costas, las cuales fueron debidamente analizadas por esta Corporación, bajo las reglas de competencia para conocimiento de los asuntos […]”. 10.
El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot solicitó que se niegue el amparo solicitado por el actor, puesto que, “[…] éste Despacho Judicial dentro de las actuaciones del expediente No. 2013-00562-00, no ha amenazado o conculcado el derecho fundamental al debido proceso aquí reclamado por el accionante […]”. 11.
La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI solicitó “[…] NEGAR la tutela y ORDENAR LA DESVINCULACIÓN de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI por ausencia de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la acción constitucional se dirige a cuestionar la sentencia de primera instancia de fecha 30 5 de marzo de 2020, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot (Cundinamarca) dentro de la acción de reparación directa radicada bajo el número 2013-00562, confirmada el 16 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; situación que no le es atribuible a mi representada […]”. 12.
El Instituto Nacional de Vías – INVIAS manifestó que “[…] la solicitud de amparo carecía de relevancia constitucional porque se cumplieron los procedimientos, se aplicó la ley en vigencia, en todas las etapas e instancias, dando cumplimiento al principio del debido proceso sin violación alguna de derechos fundamentales […]”: 13.
Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, toda vez que, “[…] lo que pretendían los actores era una tercera instancia, en la medida que muchos de los argumentos e inconformidades esgrimidas, son los mismos contenidos tanto en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia como en los alegatos de conclusión surtidos ante la corporación enjuiciada, lo que de por sí solo, torna improcedente el amparo solicitado […]”. 14.
Seguros Generales Suramericana S.A. solicitó negar la solicitud de amparo, puesto que, “[…] que la acción fue presentada por fuera del término razonable de seis meses […]”. 14.1. Al respecto manifestó que: “[…] dado que el archivo que contenía la sentencia de segunda instancia proferida el 16 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, estuvo disponible en la plataforma SAMAI desde el 19 de abril de 2021.
Por lo anterior, afirmó que desde la fecha anotada la parte actora tuvo conocimiento de la providencia, sumado al hecho que, mediante memorial del 4 de junio de 2021, el accionante solicitó al tribunal que notificara electrónicamente la sentencia. En suma, la aseguradora concluyó que a pesar de haber sido notificada con posterioridad la sentencia de segunda instancia (13 de septiembre de 2021), la parte actora la conoció, como mínimo, desde la fecha en que solicitó fuera notificada puesto que la providencia se encontraba a disposición de las partes en el aplicativo SAMAI.
Sostuvo que la acción de tutela no superaba el requisito de subsidiariedad en la medida que, si bien presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el tribunal circunscribió su decisión a los puntos formulas por la parte demandante. Por lo que algunos de los puntos expuestos en la acción de tutela no fueron desarrollados al momento de sustentar la apelación, como, por ejemplo: la falta de prueba de la vinculación laboral del obrero y del ingeniero contratista con la Concesión, la presencia del ingeniero que podría prevenir la caída del muro y la 6 descalificación de las declaraciones de los testigos, entre otros.
Por lo que de entrada no es posible atender todas las vulneraciones advertidas por la parte accionante en el presente proceso […]”. La sentencia impugnada 15. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 6 de mayo de 2022, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por María Lucero Ramírez Hinestroza, Yuber Estiben Campaña Ramírez, Sindy Dysney Mosquera Ramírez, Eduer Albee Mosquera Ramírez, Miguel Anastacio Campaña Rentería, Arcelio Campaña Mosquera, Germán Roldán Campaña Mosquera, Mauricio Machado Mosquera, Ana Noriela Campaña Mosquera, María Victoria Campaña Mosquera, Estefana Campaña Murillo y Esneda Mosquera Martínez en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia […]”. 15.1.
Consideró que: “[…] la solicitud de amparo, carece de relevancia constitucional, pues omitió la parte actora exponer argumentos que cuestionen los fundamentos de la providencia objeto de la acción. En este orden, es claro que más allá de buscar la protección de los derechos fundamentales de los cuales es titular, pretende reprochar la decisión como si se tratara de una tercera instancia. Por esta razón, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a un fallo incompatible con la Constitución”3, la Sala concluye que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional.
Lo anterior, en razón a que el escrito de tutela no refleja una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, ni graves falencias en la sentencia cuestionada, que haga que el asunto objeto de la solitud trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario, y requiriera la intervención del juez constitucional […]”. La impugnación 16.
Los actores impugnaron la sentencia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, expresaron lo siguiente: […] Se insiste, que la parte actora, no pretende reabrir el debate convirtiéndolo en una tercera instancia, por cuanto el motivo de la controversia, se concentra en demostrar una violación íusfundamental (sic) al debido proceso, derivado de una contraevidente y absurda valoración probatoria, que llevó al sentenciador a denegar las súplicas de la demanda en el proceso de Reparación Directa, impidiendo de paso el acceso a la administración de justicia. La autonomía judicial, de la que goza el juez ordinario en la apreciación probatoria, no tiene carácter absoluto, por encontrarse limitada por la sana crítica, debiendo el 3 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019. 7 juez exponer "siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba", además del análisis en Conjunto (Art.176).
La regla jurídica constituye un deber, que impone imperativamente su cumplimiento, so pena de incurrir en un error de derecho o en un defecto fáctico, que es precisamente lo que ocupa nuestra atención. Indudablemente, el juez constitucional tenía que penetrar la médula probatoria de la sentencia, sobre todo en lo atinente a la prueba testimonial, a efecto de ubicar el desacierto; y, en consecuencia, la vulneración al debido proceso [ ]”. [ ] “[ ] (i) Quedó acreditada la relevancia constitucional, por quebramiento del derecho fundamental al debido proceso, (u) Defecto fáctico negativo por valoración inadecuada de la entrevista y testimonio del señor Francisco Antonio Maturana Mosquera, del señor Manuel José Maturana Hinestroza;
(iii) Defecto fáctico negativo por no valoración de la entrevista del señor Germán Roldán Campaña Mosquera; (iv) Defecto fáctico por no valoración razonada del señor Carlos Arturo Maturana Hinestroza; (y) Defecto fáctico negativo por fa denegación irrazonable del informe de accidente laboral; (vi) Defecto fáctico negativo por valoración inadecuada y contraevidente de las pruebas que demuestran el vínculo contractual entre la concesionaria y el constructor;
(vil) Defecto material o sustantivo por desconocimiento del antecedente Jurisprudencia!, constitutivo de doctrina probable […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 17. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20214 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20185 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 18. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 4 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 8 Cuestión previa 19.La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 20.
Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 21.De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20066, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. 6 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 9 Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[7]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 22.La Sala advierte que la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI solicitó su desvinculación, por cuanto, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. 23.Al respecto, es preciso indicar que dicha entidad fue vinculada al proceso de tutela de la referencia como tercero con interés, en la medida en que integró la parte demandada dentro del proceso del medio de reparación directa identificado con el número único de radicación 25307-33-31-703-2013-00562-02. 24.En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 25.En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada respecto de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI.
Problema jurídico 7 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 10 26.Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de relevancia constitucional. 27.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 28. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por el señor Edilberto Ponguta Cruz, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena8, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 29. Esta Sección adoptó9 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200510, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 30.Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 10 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 31.De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”11 que encaje en dichos parámetros. 32.Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 33.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 34.La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de la relevancia constitucional 11 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 12 35.
Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 201413, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [14]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[15]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [16].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[17].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. 13 Ut supra página 6. 14[] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” 15[] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 16[] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 17[] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 13 En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [18].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [19]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [20]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 36.
De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado21: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”22 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la 18[] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” 19[] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 20[] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 21 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012. Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 22Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 14 Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún (sic) haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”23 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 37.
En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 38. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. 23 Ibidem. 15 Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 39.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional24 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 40. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 41. Atendiendo a que, la Corte Constitucional25 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con 24 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 25 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 16 estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.
Análisis del caso concreto 42. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 43. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por los actores en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 44.
Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 44.1. Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 16 de abril de 2021. Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional 45.
Analizado el material probatorio obrante en el expediente, la Sala considera que el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de aquellos que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional, toda vez que, tanto en la i) solicitud de la acción de tutela, como en el ii) respectivo recurso de apelación presentado al interior del proceso de reparación directa identificado con número único de radicación 25307-33-31-703- 2013-00562-02, los actores reiteraron los argumentos jurídicos, utilizando el amparo como una tercera instancia, tal como se observa en la siguiente tabla: 17 ACCIÓN DE TUTELA ARGUMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN “[…]El Juez Contencioso valoró indebidamente las entrevistas de los señores Francisco Antonio Maturana Mosquera, Manuel ]osé Maturana Hinestroza y Germán Roldan Campaña Mosquera […]”. […] “[…] De la entrevista ante el CTI de Francisco Antonio Maturana Mosquera, retuvo: (i) que se encontraban demoliendo un muro, y al derrumbarse alcanzó a la víctima;
(ii) que era función de los obreros, porque “íbamos a hacer un muro de contención y estaba proyectado por la empresa; (iii) que la caída del muro fue accidental e inesperada; (iv) que como medida de seguridad tenían casco, guantes y botas. De Io manifestado ante el Contencioso, citó por importancia: (i) que el muro no tenía hierro “ si un muro tiene hierro nunca va a irse contra el piso, porque ya no Io va a sostener ” (récord 56:58, 57:18), que la ausencia del hierro permitió reventar la estructura y su caída (récord 1:05:40)j (ii) que la finalidad de la obra era el muro de contención para sostener la carretera, porque el terreno se encontraba inestable, estaba reventado, los filtros eran insuficientes, tenía demasiada carga (récord 58:08, 58:28) (iii) que cuando les entregaron el terreno no fueron advertidos de los riesgos, cumpliendo con las órdenes del ingeniero (récord 59:18, 59:45, 1:00:13, 1:06:48, ‹07:5t);
(iv) que el fallecido era un obrero (récord 1:01:38), que realizaba la excavación; (v) que el ingeniero no hacía presencia en la obra (vi) que las afirmaciones que ha hecho devienen de su experiencia en construcción […] […] “[…] el obrero no fue sometido a un riesgo superior, las conclusiones de la administradora de riesgos profesionales, no tienen soporte técnico […] la muerte de Luis Arnulfo fue de origen común, sin relación directa con el trabajo realizado “[…] Se retienen las entrevistas de: (i) Francisco Antonio Maturana Mosquera, quien manifestó “… estábamos moviendo el muro para demolerlo Luis Arnulfo estaba a un lado del muro, el muro le alcanzo (sic) el pie, y se nos vino el muro encima y él recibió todo el peso…”; que la actividad que desarrollaban consistía en “… un muro de contención, y estaba proyectado por la empresa […]”. […] “[…] que el muro no tenía hierro “ si un muro tiene hierro nunca va a irse contra el piso, porque ya no Io va a sostener ” (récord 56:58, 57:18), que la ausencia del hierro permitió reventar la estructura y su caída (récord 1:05:40)j (ii) que la finalidad de la obra era el muro de contención para sostener la carretera, porque el terreno se encontraba inestable, estaba reventado, los filtros eran insuficientes, tenía demasiada carga (récord 58:08, 58:28) (iii) que cuando les entregaron el terreno no fueron advertidos de los riesgos, cumpliendo con las órdenes del ingeniero (récord 59:18, 59:45, 1:00:13, 1:06:48, ‹07:5t);
(iv) que el fallecido era un obrero (récord 1:01:38), que realizaba la excavación; (v) que el ingeniero no hacía presencia en la obra (vi) que las afirmaciones que ha hecho devienen de su experiencia en construcción […]” […] “[…] el señor Luis Arnulfo Campaña Mosquera sufrió el accidente cuando “se encontraba demoliendo un número aprox 1,50 de alto éste cayó encima del trabajador atrapando los pies y otro muro cayó encima causando la muerte…”;ii) no existen elementos de juicio para establecer que le (sic) hecho obedeció por causa o con ocasión del trabajo para el cual fue contratado el trabajador […]”. […] “[…] ARBOL DE CAUSAS, se retiene: falta de supervisión en áreas de alto riesgo no contar con un procedimiento de trabajo seguro estandarizado, orientación inadecuada del 18 “[…] constitutivos de falla del servicio: c) Del árbol de causas: Falto mayor supervisión en áreas de alto riesgo; no contar con un procedimiento de trabajo seguro y estandarizado; ubicación inadecuada del trabajador en el área de limpieza y retiro de piedras; falta de procedimientos adecuados para tareas de demolición; carencia de procedimientos para trabajos seguros; supervisión deficiente frente a las tareas de alto riesgo […]” trabajador; supervisión y liderazgo deficiente […]”. 46.
En ese orden de ideas, para la Sala en el caso sub examine, no se acredita el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, toda vez que los actores tanto en su escrito de tutela, como en su recurso de apelación presentado al interior del proceso de reparación directa del derecho identificado con número único de radicación 25307-33-31-703-2013-00562-02, reiteraron los argumentos jurídicos, utilizando el amparo como una tercera instancia. Conclusiones de la Sala 47.
Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 6 de mayo de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva que formuló la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 19 SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 6 de mayo de 2022, por medio del cual declaró improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.