Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2020-04712-01 Accionante: María Teresa Berrio Palacio Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: requisitos de procedibilidad, relevancia constitucional. Subtema 2: improcedencia de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. – EPM –, en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 1 de junio de 2022 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela María Teresa Berrio Palacio, actuando en nombre propio, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la asociación sindical, a la igualdad, al debido proceso, y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral con ocasión de la sentencia dictada el 11 de octubre de 2011, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 05001-23-31-000-2004-04881-00, en el que actuó como demandante. 1.2.

Hechos 1.2.1. La señora Berrio Palacio fue vinculada a EPM, mediante contrato laboral a término indefinido, en el cargo de jefe del Departamento de Procesos Disciplinarios y Laborales, el 29 de mayo de 2001. Posteriormente, fue ascendida al cargo de jefe de la Unidad de Relaciones Laborales, posición que desempeñó desde el 2 de enero de 2022 hasta el 5 de marzo de 2004. 1.2.2.

EPM y el Sindicato de Profesionales – SINPROEEPPM – suscribieron un acuerdo convencional y sus correspondientes actas, el 27 de diciembre de 2022. Sus afiliados eran los trabajadores oficiales de los niveles II y III de la estructura organizacional, entre esos, la aquí tutelante. 1.2.3. La Junta Directiva de EPM se reunió con el fin de decidir “la naturaleza de la relación laboral de los funcionarios de la estructura organizacional.

(…) qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”. Lo anterior, según consta en el Acta núm. 1407 de 2003. 1.2.4. La Gerencia de EPM expidió el Decreto 1329 del 12 de septiembre de 2003, en el que clasificó unos empleados públicos y determinó que serían de libre nombramiento y remoción los empleos correspondientes a subgerentes del nivel II de la estructura y el secretario auxiliar. 1.2.5.

La Gerencia de EPM, ciento novena días después de la reclasificación de los cargos, declaró insubsistente un nombramiento provisional, que, a juicio de la accionante, nunca tuvo, a través de la Resolución núm. 368270 del 5 de marzo de 2004. 1.2.6. La Junta Directiva y la Gerencia de EPM, doscientos treinta días después de la remoción de María Teresa Berrio Palacio de su cargo, decretaron que eran empleados públicos quienes se desempeñaran en los cargos correspondientes al primer nivel de la estructura administrativa, tales como el de gerente general, gerentes, secretario general y directores, así como el jefe del Departamento de Control Disciplinario, de la Unidad de Comunicaciones, de la Unidad de Tesorería y de la Unidad de Compras, y en su defecto, derogaron todas las disposiciones en contrario. 1.2.7.

María Teresa Berrio Palacio, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de EPM con la finalidad de que se declarara la nulidad de los actos administrativos descritos anteriormente, que se ordenara el reintegro al mismo cargo que ocupaba al momento del retiro o a otro similar o superior y que se condenara al pago de unas sumas de dinero. 1.2.8.

El asunto correspondió al Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín, autoridad que, profirió fallo el 28 de mayo de 2010, que declaró probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones y acciones propuesta por la entidad demandada, y negó las demás. 1.2.9. El Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral, en segunda instancia, confirmó la decisión del Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín. 1.2.10.

La actora interpuso el recurso extraordinario de revisión, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A lo declaró infundado, el 9 de marzo de 2020. 1.3. Pretensiones de tutela María Teresa Berrio Palacio instauró acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la asociación sindical, a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como de los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores, de favorabilidad y de primacía de la realidad sobre las formas, y como consecuencia solicitó que: i) se dejara sin efectos la sentencia del 11 de octubre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral, dentro del proceso ordinario con número de radicado 05001-23-31-000-2004-04881; y ii) se ordenara al Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala Laboral dictar una nueva providencia, que tuviera en cuenta el debido proceso y realizara una debida valoración legal de la prueba documental y testimonial. 1.4.

Argumentos de la solicitud de tutela Como fundamento de su petición de amparo, afirmó que las providencias cuestionadas en sede de tutela incurrieron en lo siguiente: (i) Defecto procedimental absoluto Explicó que las pretensiones invocadas frente a las Actas núm. 1407 y 1431 de 2003 y los Decretos núm. 1329 de 2003 y 201 de 2004 eran necesarias para probar las causales de nulidad de la Resolución núm. 368270 de 2003, ya que fue vinculada mediante contrato de trabajo a término indefinido, no existió acto administrativo a través del que la hubieran nombrado como empleada pública en provisionalidad, no existió novedad de incorporación a la planta de la entidad, no hubo posesión ni notificación alguna.

Añadió que el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral desconoció el desarrollo jurisprudencial sobre la teoría de los móviles y sus finalidades, que expresa que la procedencia de una u otra acción no está determinada por el contenido del acto ni por los efectos que de estos se pudieran derivar sino por la naturaleza de la pretensión que se formule.

En su criterio, con la decisión de esta autoridad judicial se omitió adelantar el debido proceso para el análisis de la pretensión subsidiaria sobre la inaplicabilidad que se fundamentó en el preámbulo, los artículos 2, 4, 6, 25, 29, 39, 51, 53, 55, 76, 123, 125 y 209 de la Constitución Política. Anotó que la Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la procedencia de la pretensión de inaplicación por inconstitucionalidad y citó diversas sentencias.

Por otro lado, manifestó que el Consejo de Estado mediante proveído del 11 de diciembre de 1997 sostuvo que “(…) cuando un acto de carácter subjetivo se derive de otro objetivo nulo, lo conducente es ejercitar la última acción (la antes denominada de plena jurisdicción), acusando la providencia concreta y pidiendo la inaplicabilidad, como excepción para el caso, de la de carácter general”.

(ii) Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto A su juicio, el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral al declarar la indebida acumulación de acciones y pretensiones, y al inhibirse de pronunciarse sobre la excepción de inconstitucionalidad e inaplicabilidad del Acta de Junta Directiva núm. 1407 de 2003 y el Decreto de Gerencia núm. 1329 de 2003 incurrió en esta causal especial, puesto que esa decisión ocasionó que los actos administrativos no se tuvieran como pruebas de la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución núm. 368270 de 2004.

Estableció que esto fue “causado” por aplicación de disposiciones procesales opuestas a la vigencia de los derechos fundamentales invocados, dándole primacía al derecho procesal y de esa forma, denegándole la “justicia pedida” con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (iii) Defecto fáctico Dimensión positiva Argumentó que, en este caso, la sentencia objeto de tutela dio por probados hechos que en realidad no se acreditaron, específicamente, la existencia de un nombramiento que nunca tuvo, porque su relación laboral con EPM fue producto de un contrato de trabajo a término indefinido y no por una vinculación reglamentaria.

Determinó que esa fue una conclusión probatoria errada a la que llegó el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral. Consideró que ese juzgador no abordó la pretensión de inaplicabilidad, porque de manera equívoca estimó que el Acta de Junta Directiva núm. 1407 de 2003 y el Decreto de Gerencia núm. 1329 de 2003 no fueron el fundamento fáctico y jurídico para la expedición de la Resolución núm. 368270 de 2004, por el contrario, este acto si tuvo como justificación esas normas.

Refirió que el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral desconoció la prueba sobreviniente contenida en el Acta de Junta Directiva núm. 1407 de 2003 y el Decreto de Gerencia núm. 1329 de 2003, que decidió que los cargos de los niveles II y III volvieran a ser trabajadores oficiales y que se podían beneficiar de la convención colectiva.

En su opinión, eso probó las causales de nulidad invocadas contra la Resolución núm. 368270 de 2004. Dimensión negativa Enfatizó que el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral realizó una valoración defectuosa del material probatorio: “Omitió valorar las pruebas de la causal de nulidad “desviación de poder” invocada contra la Resolución No. 368270 de marzo 5 de 2004, que entre otras se fundamentaba en las razones de expedición del acta de junta directiva de EPM No. 1407 de agosto 25 de 2003 y el Decreto de Gerencia No. 1329 del 12 de septiembre de 2003.

Folios 675 a 682 y 755 del proceso 2004-4881. - Le restó el importantísimo valor probatorio al acta No.1431 de Junta Directiva y el decreto de Gerencia No. 201 del 25 de octubre de 2004 que reafirmaba las pruebas sobre las causales de nulidad de la Resolución No. 368270 de marzo 5 de 2004, decisión tomada 230 días después de mi despido, que dispuso: 1.

Revocar el acta de Junta Directiva No. 1407 del 25 de agosto de 2003. 2. Revocar el Decreto 1329 del 12 de septiembre de 2003. 3. Los cargos de los niveles II y III (Subgerentes, Jefes de Unidades, Áreas y Departamentos) volvieron a ser trabajadores oficiales y se benefician de la convención colectiva. Folios 317 a 319, 482 a 498, 887 a 890, 954, 978 a 985 proceso 20044881”.

Arguyó que las pruebas mencionadas anteriormente debieron analizarse conjuntamente, con las siguientes: “1. Contrato de trabajo a término indefinido suscrito entre las partes, en el cual consta que fui vinculada a partir del 29 de mayo de 2001 como Jefe de Departamento Control Disciplinario, cargo del nivel III clasificado como trabajador oficial; y posteriormente según modificación de contrato y novedad de planta de personal, el 2 de enero 2002 fui ascendida al cargo de Jefe de la Unidad de Relaciones Laborales, cargo ubicado en el II nivel de la estructura organizacional, clasificado como trabajador oficial.

Contrato que la cláusula quinta establece el derecho a percibir los beneficios convencionales. Folios 47, 56, 249, 380 a 381, 604 a 605 y 672 proceso 2004-4881. 2. Hoja de vida que reposa a partir de folios 32, se tiene que en el folio 82 proceso 2004-4881 aparece un cuadro resumen elaborado por EPM en el que certifican el cumplimiento de requisitos para el cargo al que ingresé. Igualmente aparece diferentes novedades de personal sobre encargos y modificación de contrato por ascenso, elaborados por diferentes dependencias de la entidad, competentes y facultadas para la administración de los procesos de selección de personal, de valoración de los cargos y de nómina.

Por lo tanto, en el expediente se encuentran anexos las pruebas que permiten establecer con claridad que yo cumplí con los requisitos y que la misma empresa así lo verificó y lo estableció. Así como se prueba que las diferentes novedades de personal las efectuaron en calidad de trabajador oficial y de la inexistencia de acto administrativo de nombramiento, posesión, incorporación en planta de empleado público, ni notificación alguna de cambio de régimen. 3.

Certificación laboral expedida por el Departamento de Nómina y Seguridad Social de EPM, obrante a folios 249 y 657 proceso 2004-4881, en la cual se prueban los extremos de la relación laboral, cargo desempeñado, tiempo de vinculación y último salario devengado. 4. Acta convencional y acta extra convencional, obrante a folios 233 a 247, 712 a 745, 760 a 775 proceso 2004-4881, suscrita entre EPM y el Sindicato con vigencia a partir del 1º de enero de 2003 hasta el 1º de enero de 2005.

A folios 712 a 745 proceso 2004-4881, obra la constancia de prórroga del anterior acuerdo convencional y extra convencional, con vigencia del 1º de enero de 2005 hasta el 1º de enero de 2007, en los mismos términos de ámbito de aplicación para los niveles II y III de la estructura organizacional. Prueba que por parte de la empresa los negociadores fueron funcionarios del primer nivel y por parte de Gestión Humana quien la representó fue el Director de Gestión Humana, quien era mi superior según organigrama que obra a folio 320 proceso 2004-4881 y quien si tenía funciones, descartándose mi representación en calidad de Jefe de Unidad, como equivocadamente se dijo por parte de EPM que yo tenía funciones de direccionamiento en materia de manejo de relaciones laborales y convención colectiva.

En la cláusula cuarta, las partes pactaron los derechos en materia de estabilidad en caso de ser despedidos de manera unilateral: Indemnización. El contrato de trabajo suscrito entre las partes que en la cláusula quinta establece el derecho a percibir los beneficios convencionales. Mi relación laboral entre el 29 de mayo de 2001 y el 5 de marzo de 2004, se dio durante la vigencia de éste acuerdo convencional, que tiene rango constitucional en la medida que constituyen un derecho adquirido, y por tanto, está por encima del acta de Junta Directiva de EPM No. 1407 de agosto 25 de 2003, y el Decreto de Gerencia No. 1329 del 12 de septiembre de 2003, normas que resultan inaplicables no solo por la trasgresión constitucional sino también legal. 5.

Estatuto del Sindicato de Profesionales de EPM “SINPROEEPPM”, con la constancia de inscripción del sindicato ante la Regional de Trabajo y con personería jurídica 02836 del 20 de noviembre de 2002, que en el artículo 6 establece que para pertenecer al sindicato es requisito ser trabajador oficial al servicio de la demandada y en el artículo 62 establece que el retiro procede por decisión voluntaria y escrita del trabajador, situación que no ocurrió, ya que quedó probado que el retiro lo hizo EPM.

Folios 248, 760 a 774 proceso 20044881. 6. Certificación de la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social sobre inscripción del sindicato “SINPROEEPPM” y reconocimiento de Personería 02836 del 20 de noviembre de 2002. Folio 775 proceso 2004-4881. 7. Certificación del sindicato de Profesionales de EPM “SINPROEEPPM”, obrante a folio 248 y 777 proceso 2004-4881, el cual prueba que estuve afiliada al sindicato desde el 30 de diciembre de 2002, que nunca me retiré y que el retiro lo hizo la empresa a partir del 20 de septiembre de 2003, fecha en que EPM clasificó el cargo como empleado público. 8.

Certificación del sindicato de Profesionales de EPM “SINPROEEPPM, que los afiliados que fueron automáticamente destituidos del sindicato a raíz del decreto 1329 de 2003, mediante el cual la Gerente General de EPM, clasificó como empleados públicos algunos de los cargos correspondientes al nivel II y III de la estructura organizacional, fueron 152.

Folio 776 proceso 2004-4881. 9. Declaraciones del ex Presidente del sindicato y ex Fiscal José Luis Yate, quien declaró sobre mi vinculación al sindicato, fueron unánimes en precisar que estuve afiliada y que no me retiré y que fue la empresa quien dejó de retenerme los aportes al sindicato que en materia de estabilidad tenía derecho a indemnización, que las razones por las cuales el Alcalde decidió clasificar a los niveles II y III como empleados públicos según acta 1407 de 2003 obedeció según manifestaciones del Alcalde a nivel radial y por cartas dirigidas a la Gerente y argumentos dados en la reunión en la cual citó a la junta directiva del sindicato, en la que él hizo parte, era que estos niveles no debían estar sindicalizados y recuerda bien que el objeto de la reunión era “Buscar la forma de desaparecer el sindicato”, que a pesar de que la empresa clasificó a los niveles II y III como de carrera administrativa, ésta nunca se llegó a implementar; que con la clasificación realizada por la empresa mediante acta 1407 de 2003 les produjo la pérdida del derecho a pertenecer al sindicato, que cuando se clasificaron a los jefes como empleados públicos, el sindicato se quedó sin delegados y se vieron muy diezmados en ese periodo; al responder sobre la pregunta de la entidad demandada “el cargo de jefe de relaciones laborales tiene adscritas funciones de manejo y coordinación de las relaciones sindicales de la empresa entre otra, Contestó: “…para resumir en estricta palabra de adscritos el Gerente designa la comisión negociación, luego hay un Director de Gestión Humana que maneja toda la política y toda la acción y ya estas unidades lo que hacen es aplicar esas políticas.

Informó que, con el cambio de administración, los jefes de los niveles II y III volvieron a ser trabajadores oficiales y se pudieron volver a sindicalizar y el sindicato volvió a crecer y volvieron los niveles II y III a beneficiarse de la convención colectiva y que el cargo de Jefe Unidad Relaciones Laborales lo volvieron a clasificar como trabajador oficial y se beneficia de la convención colectiva.

Al responder sobre la pregunta de la entidad demandada “el cargo de jefe de relaciones laborales tiene adscritas funciones de manejo y coordinación de las relaciones sindicales de la empresa entre otra, Contestó: “…para resumir en estricta palabra de adscritos el Gerente designa la comisión negociación, luego hay un Director de Gestión Humana que maneja toda la política y toda la acción y ya estas unidades lo que hacen es aplicar esas políticas.

Folios 885 a 890 proceso 2004-4881. 10. Declaración juramentada de Walter Navarro, ex Fiscal y vocero del sindicato y Presidente, obrante a folios 887 a 890 proceso 20044881, quien probó que:” entre los afiliados al sindicato se encontraban los jefes de los niveles II y III, que estuve afiliada y nunca me retiré del sindicato, que la empresa me dejó de retener los aportes a partir de que clasificó a todos los jefes de los niveles II y III como empleados públicos según acta 1407 de 2003, que en materia de estabilidad tenía derecho a una tabla de indemnización, que la clasificación obedeció a inquietudes del Alcalde avalada por el Concejo municipal en cuanto a que algunos directivos de empresa públicas estuvieran sindicalizados, que el 25 de marzo de 2003, a las 5:30 p.m. participó en una reunión convocada por la Gerente, en la cual asistió también el Alcalde y toda la Junta Directiva del sindicato, el motivo que les manifestó el Alcalde era que tratáramos de sacar a los jefes del sindicato de profesionales, asunto que no aceptaron y se lo manifestaron al Alcalde y a la Gerente que la acción de clasificación de los niveles II y III como empleados públicos iría en detrimento de la entidad por cuanto se politizaría en el futuro todos los cargos de la estructura de la empresa; afirma que el impacto que tuvo para el sindicato la clasificación de los jefes niveles II y III como empleados públicos fue muy grande ya que éstos fueron los fundadores y el retiro fue del 15% y representó el 25% menos en los ingresos del sindicato; afirma que la posición del sindicato frente a la clasificación siempre estuvo en contra de la decisión de la empresa y lo dejaron plasmado en carta abierta a la opinión pública, tutela, querella ante la regional y denuncia a la OIT y fue registrado por diferentes medios de comunicación; manifiesta que la empresa con la clasificación de los jefes de los niveles II y III como empleados, no los nombró ni los posesionó, que la carrera administrativa nunca se llegó a implementar y que la actual administración volvió a clasificar a los jefes de estos niveles como trabajadores oficiales, entre los que se encuentra la Unidad relaciones Laborales, obteniendo como beneficios los de la convención colectiva y en la parte de estabilidad derecho a la tabla de indemnización; que la empresa cuando ha he cho las diferentes reclasificaciones de estos niveles no ha hecho cambio de manual de funciones; que le consta que durante la época de vinculación de la demandante quien se desempeñó como negociador por parte de Gestión Humana fue el Director y no la demandante y así quedó en el acuerdo convencional y las actas extra convencionales obrantes a folios 891 a 893; que quien definía las prestaciones sociales a que tenían derecho los servidores de la empresa, eran según el decreto 1919 de 2002, las juntas directivas y las convenciones colectivas; que los estudios de salarios los hacía Planeación de Recursos Humanos y los aprobaba la Junta; que las novedades de nómina las ordenaba cada jefe quien era el responsable; que las funciones de direccionamiento y elaboracion de políticas laborales de la empresa son responsabilidad del nivel I de la empresa, que en este caso era el Director de Gestión Humana; que la empresa tiene una circular de horas extras en la cual 2.500 personas que van desde auxiliares que no tienen derecho a horas extras y que no por ello han sido clasificados como empleados públicos sino que son trabajadores oficiales; que las funciones adscritas al cargo que ocupaba la demandante han sido las mismas que cuando fueron trabajador oficial y después empleado público y viceversa, como lo es hoy; que la organización sindical no demandó la clasificación porque pensaron que la nueva administración la iba a revertir y así fue; reitera que el fin de la clasificación de los jefes de los niveles II y III como empleados públicos era que los jefes no estuvieran afiliados al sindicato y máxime cuando el sindicato por su naturaleza no podía afiliar a empleados, lo que implicó que no tuvieran indemnización a la hora del despido. 11.

Acuerdo municipal 12 de 1998, estatutos de EPM. Folios 194 a 197 y 860 a 868 proceso 2004-4881. 12. Acta de Junta Directiva No. 1321 de enero 22 de 1998, (cuaderno 1, folios 198 a 218, y 339 a 361; cuaderno 2 folios 689 a 711, 749 a 751 proceso 2004-4881). 13. Decreto No.101 de enero 22 de 1998 por medio del cual se clasifican unos empleos públicos.

Folios 685 a 688 proceso 2004-4881. 14. Decreto 113 de junio 18 de 1998. Folios 221 a 222 y 684 a 684 proceso 2004-4881. 15. Oficio No. 01224532 del 22 de junio de 2005, obrante a folios 846 y 847, proceso 2004-4881, en el cual el Secretario General de EPM remite copia autentica de oficio No. 88551 del 5 de marzo de 2003 y radicado No. 01471483 del mismo mes y año, carta del Alcalde de Medellín y Presidente de la Junta Directiva dirigida a la doctora Edith Cecilia Urrego Herrera, Gerente General de la demandada, en la cual le expresa: “He leído una carta del Sindicato de Profesionales de EPM.

Lo más valioso de EPM es el conocimiento que tienen sus funcionarios. La empresa progresa si los empleados atesoran conocimientos modernos y de prospectiva. Ellos, como los gobernantes y ciudadanos, deben tener la idea fija de luchar primero por la misión de EPM. Sobre los profesionales prácticamente recae toda la responsabilidad en adjudicación de contratos, en selección de personal y en consolidación de los proyectos y en la creación de nuevos planes.

De ahí la gran Importancia de su autonomía y respeto permanente a su labor. Para mi sorpresa he descubierto que las EPM tienen 6.383 empleados, de los cuales 5.360 están en el Sindicato de base, que viene de tiempo atrás y con el que la Empresa se ha entendido bien; y 1.023 ejecutivos que ahora conforman el nuevo Sindicato. En otros términos, de 6.383 funcionarios, 6.368 están sindicalizados, esto es, el 99.8%.

Lo que quiere decir entonces, que sólo están por fuera de los sindicatos, los Gerentes. Le manifiesto mi preocupación porque la Empresa más grande de los antioqueños esté en manos de casi el 100% de empleados sindicalizados. Resulta, por lo menos, vergonzoso que ejecutivos con ingresos mensuales superiores a $10 millones y que tienen en sus manos las decisiones de la más alta política empresarial se encuentren sindicalizados.

Por tradición tengo respeto, admiración y buen entendimiento con los Sindicatos, pero que la aristocracia empresarial, también se sindicalice sobrepasa los límites tolerables. Le solicito respetuosamente analizar este tema en una próxima Junta porque, no tengo duda, afecta el libre desarrollo empresarial y la estabilidad de la Empresa, ya que en muy corto tiempo, seguramente, empezarán a reventar los conflictos de intereses”.

Esta carta obrante a folios 848, 885 a 886, 894 proceso 2004-4881, prueba como el Presidente de la Junta y el nominador de la Gerente, al conocer que los niveles II y III estaban sindicalizados, le ordena analizarlo en la próxima Junta. 16. Ayuda de memoria No. 11 del 4 de marzo de 2003 del Comité de Gerencia. Folios 853 a 854 proceso 2004-4881. 17.

Ayuda de memoria No. 14 del 25 de marzo de 2003 del Comité de Gerencia, folios 849 a 850 proceso 2004-4881, en el numeral 2. aparece en el numeral 2.3. sindicato de profesionales y comentarios de la Gerente sobre reuniones del sindicato. Este documento prueba que después de la orden impartida por el Alcalde y Presidente de Junta Directiva EPM, fue cierto que la Gerente se reunió con directivas del sindicato, tal y como lo corroboran en declaraciones Walter Navarro y José Luís Yate, según obra a folios 885 a 890 proceso 2004-4881. 18.

Ayuda de memoria No. 25 del 16 de junio de 2003 del Comité de Gerencia, folios 851 a 852 proceso 2004-4881, en el numeral 2.1. la Gerencia dejó consignado: “Sindicato de Base. Informó de una reunión de la Mesa Directiva con el señor Alcalde y Presidente de Junta Directiva EPM y solicitó de nuevo los argumentos que sustentaron la negociación con SINPROEPM”.

Este documento prueba que fue cierto que el Alcalde, Presidente de Junta Directiva de EPM y nominador de la Gerente se reunió con el sindicato, tal y como lo declararon Walter Navarro y José Luís Yate, según obra a folios 885 a 890 proceso 2004-4881. 19. Acta del Concejo de Medellín No. 381, correspondiente a la instalación del primer periodo de sesiones ordinarias marzo- abril de 2003, obrante a folios 860, 1015 a 1020 y aportado en medio magnético.

En este documento quedaron plasmadas las palabras del Dr. Santiago Martínez, Presidente del Concejo de Medellín, entidad que creó la entidad demandada y que ejerce un control político sobre la misma y de conformidad con el acuerdo 12 de 1998 (folios 194 a 197, 860 a 868 proceso 2004-4881) el artículo 29 establece que le compete al Concejo la reforma de estatutos previa iniciativa del Alcalde y Presidente de Junta Directiva de EPM.

Además de tramitar cualquier transformación interna, tal y como sucedió con UNE. Igualmente, de acuerdo con la ley 136 el Concejo ejerce control sobre las funciones y el cargo de Alcalde, siendo éste último el presidente de la Junta y el nominador del Gerente de EPM. Como puede observarse el Concejo además de ejercer un control legislativo en las materias antes mencionadas, también ejerce un control político, de allí que el Presidente hubiera expresado: “…yo propongo a la Junta directiva de EPM que todo el nivel directivo debe ser empleado público de libre nombramiento y remoción para que el gobernante de turno, así como se hace con el Gerente General, defina qué equipo debe acompañarlo en su gestión, ya que quien no comparta la dirección y las políticas públicas de la ciudad, debe irse inmediatamente…”. 20.

De acuerdo con memorando del 17 de abril de 2006 dirigido por la Secretaría General a la Unidad Relaciones Laborales, obrante a folios 885 s 886 y 895 proceso 2004-4881 y aportado en declaración por José Luís Yate, se expresa: “Asunto: Naturaleza Relación Laboral Funcionarios Estructura. Tal y como consta en el acta de Junta Directiva No. 1407 del 25 de agosto de 2003, el cambio de la naturaleza de la relación laboral de los funcionarios de la estructura organizacional, se hizo por iniciativa del presidente de la Junta Directiva con sustentación de él y del Secretario General por parte de la administración…” Este documento prueba que el Alcalde y Presidente de Junta y nominador de la Gerente, cumplió con la orden de desafiliar a los niveles II y III del sindicato procediendo a la clasificación de estos niveles como empleados públicos, sin ningún estudio previo y contrariando la decisión de Junta de 1998 y siendo ésta su única motivación que llevó a la expedición del acta 1407 de 2003 como el medio más eficaz de desafiliarlos, pues por la naturaleza que ostentaba el sindicato implicaba que los jefes de los niveles II y III quedarían por fuera del ámbito de aplicación ya que no podía afiliar a empleados públicos. 21.

Comunicado de prensa a la opinión pública del 27 de agosto de 2003 enviado por la Junta Directiva del Sindicato, donde informa sobre la inconformidad del Alcalde y la nueva Gerente, sobre el hecho que los jefes de los niveles II y III de la estructura organizacional hacen parte del sindicato de Profesionales. Comunica sobre la decisión de la Junta de clasificar a estos niveles como empleados públicos bajo la denominación de libre nombramiento y remoción, dejándolos sin estabilidad.

Folio 778 proceso 2004-4881. 22. Publicaciones de medios de prensa: Periódicos el colombiano (folio 874 a 875, el mundo (folios 859, 986 a 987) y el tiempo (folios 902 a 903) del proceso 2004-4881, donde informan del conflicto que hay entre el Alcalde y el sindicato SINPROEEPPM y aparece la carta dirigida por el Alcalde a la Gerente General de EPM, dando instrucciones para acabar con SINPROEEPPM.

El periódico Portafolio el día 31 de marzo de 2003, registró entrevista realizada a la Gerente, en la cual informa sobre los temas antes mencionados en el numeral “ayudas de memoria del Comité de Gerencia”. Estas publicaciones prueban que los hechos fueron tan trascendentales que los conoció la opinión pública, y que los medios registraron las reacciones de inconformidad del Presidente del Concejo, del Alcalde de Medellín y de la Gerente de EPM, sobre la sindicalización de los niveles II y III al sindicato SINPROEEPPM y la respuesta a este hecho que llevó a la clasificación de estos niveles como empleados públicos para que no pertenecieran al sindicato.

Folios 223 a 229, 362 a 368, 676, 755 a 758 proceso 2004-4881. 23. Denuncia del sindicato ante la Regional de Trabajo, por persecución sindical y tutela presentada por estos mismos hechos ante el Juzgado 20 Penal Municipal, en las cuales se registraron los hechos antes anotados y se probaron debidamente ante autoridades judiciales, que si bien no prosperaron no fue porque los hechos no hubieran existido o no se hubieran probado sino porque consideraron que la acción que debía seguir el sindicato era demandar judicialmente por la vía ordinaria.

Folios 779 a 845 proceso 2004-4881. 24. Oficio del Departamento Administrativo de la Función Pública, según respuesta a consulta que le hicieren a EPM sobre si hay carrera administrativa en este tipo de entidades, la oficina jurídica según oficio 03-05-2005, radicado 2005EE4049, conceptuó: “De acuerdo con lo anterior, la empresa de servicios públicos domiciliarios E. S. P. son por regla general trabajadores oficiales, salvo los de dirección y confianza que serán empleados, no de carrera sino de libre nombramiento y remoción, pues ejercen tales actividades”.

Folios 1022 a 1023 proceso 2004-4881. Concepto que refuerza mi argumento de que en EPM legalmente no existe carrera administrativa y por tanto, además de inconstitucional es ilegal la clasificación que se hizo del cargo de Jefe de la Unidad Relaciones laborales. 25. Acta de Junta Directiva de EPM No. 1407 de agosto 25 de 2003. Folios 676 a 682 del proceso 2004-4881. 26.

Decreto de Gerencia No. 1329 del 12 de septiembre de 2003. Folios 230, 338 y 675 proceso 2004-4881. 27. Resolución No. 368270 de marzo 5 de 2004 por medio de la cual se declara insubsistente un nombramiento que no tuve. Folios 671, 954 y siguientes del proceso 2004-4881. 28. Comunicación radicada bajo el No. 01130629 de marzo 5 de 2004, por medio de la cual se comunica la resolución No. 368270 de marzo 5 de 2004.

Folio 670 del proceso 2004-4881. 29. Oficios de respuesta de EPM a solicitud de pruebas, folio 954 y siguientes, proceso 2004-4881, que prueba: 1. Que no existieron antecedentes administrativos que hubieran precedido la desvinculación. 2. Que no existe motivación en la desvinculación. 3. Que no existe evaluación del desempeño. 4. Ho hubo nombramiento de la demandante como empleada pública, ni novedad de personal de incorporación a la planta de empleado público, ni posesión. 30.

En folios 317 a 319, 746 a 748 proceso 2004-4881, obra decreto 1142 de 2001, que prueba que la estructura administrativa y el manual de funciones data desde 1998, según decretos 114 de agosto 20 de 1998, 117 de septiembre 10 de 1998, 159 de febrero 22 de 2001; hecho que fue afirmado por los declarantes Walter Navarro y José Luís Yate, obrante a folios 885 a 890 proceso 2004-4881 y que prueba que para las diferentes clasificaciones de los jefes de los niveles II y III el manual de funciones fue el mismo; probándose además que la clasificación de agosto 23 de 2003 según acta 1407 no tuvo estudio y que además como se probó en numerales anteriores obedeció aposición personal del Alcalde Gerente y presidente de Junta Directiva y nominador de la y la Gerencia con el único fin de desafiliar a los jefes del sindicato.

Folios 223 a 229,362 a 368, 676, 755 a 758 31. Organigrama de EPM, 895 proceso 2004, obrante a folios 326 4881. proceso 20044881, se observa que la dependencia encargada de definir políticas laborales es la Dirección de Gestión Humana, de la cual dependen doce (12) cargos con denominación de jefes y que no por ello, puede afirmarse que definan políticas, sino que todo lo contrario les corresponde ejecutar las políticas de la Dirección, que en el caso de la demandante estaban regladas bien por Junta, Ley aplicable en materia disciplinaria, decreto 1919 de 2002, convenciones colectivas y cumplimiento de políticas de la Gerencia General y la Dirección de Gestión Humana, según se observa de las funciones adscritas y que obran a folios 321 a 324 y 746 a 748 proceso 2004 proceso 20044881.

Por lo tanto, el análisis del manual de funciones de la Unidad Relaciones Laborales que obra a folios 325 a 326 4881, deben analizarse desde la estructura normativa y organizacional de la empresa, tal y como lo explicaron los declarantes en la medida que la unidad era un simple ejecutor de esas políticas las cuales no eran posibles cambiar, además que durante mi vinculación nunca representé a la empresa como negociadora de convenciones colectivas y que se prueba al revisar el acuerdo convencional y extra convencional vigente entre 2003 y 2005; que las funciones de afiliación del personal a entidades provisionales es de ley, la cual ha definido que hay libertad de afiliación y por tanto, la función de la unidad es simplemente de medio o intermediación entre el trabajador y la entidad previsional; que las funciones de salarios tal y como se expresó la dependencia de Planeación de Recurso Humano elabora el estudio, lo aprueba la Junta y lo ejecuta Relaciones Laborales; en cuanto a prestaciones sociales es de ley, decreto 1919 de 2002, Junta y Convención Colectiva el definir políticas prestacionales, por lo que la Unidad no puede más que aplicarlas en el pago; en cuanto a la función de conducir las relaciones entre el sindicato y el personal, como se ex presó las políticas las define la Junta Directiva, la Gerencia, la Dirección Gestión Humana y como el 95% del personal está sindicalizado la convención colectiva contiene las demás políticas que se hayan negociado y por tanto, la Unidad es simplemente un ejecutor de éstas; en cuanto a las relaciones con los pensionados, las políticas son de ley y la unidad sólo ejecuta lo que esta autoriza; en cuanto a la función de contribuir a la formulación de política en materia disciplinaria, como el manual es de 199 8 está desactualizado a la legislación vigente ley 200 de 1995 y después ley 734 de 2002, la cual no permite definir políticas sino cumplir las definidas por éstas; en cuanto a la función de coordinar acuerdos previos y el desarrollo de los procesos legales laborales entre los trabajadores y EEPPM, minimizando costos para la empresa, ésta función también está desactualizada y tenía vigencia en 1998, ya que de acuerdo con el decreto 1214 de 2002, reglamentario del artículo 75 de la ley 446 de 2000, se crearon los Comités de Conciliación que cumplen esta función, adscrito además a las Secretarías Generales y por tanto, la Unidad era simplemente ejecutor de las decisiones que en materia laboral impartiera el Comité; en cuanto a la función de coordinar las solicitudes presentadas por el personal activo, jubilado y ex trabajador, éstas se atienden de acuerdo con las políticas definidas por Junta, Gerente, Director Gestión Humana y la Ley”.

Agregó que, en este caso, se demostró que el cambio de naturaleza jurídica del cargo de jefe de Unidad de Relaciones Laborales de trabajador oficial a empleado público de carrera administrativa no tuvo como objetivo dar estricto cumplimiento al ordenamiento jurídico ni mejorar el sistema público, sino que estuvo “enderezado a abonar el camino para viabilizar jurídicamente el retiro de la accionante, y economizarse la indemnización por despido a que tenía derecho, por su condición de miembro del Sindicato de Profesionales de EPM”.

Determinó que la Junta Directiva de EPM tenía la competencia para establecer en sus estatutos qué actividades de dirección o confianza debían ser desempeñadas por empleados públicos, sin embargo, dicha potestad no podía ser ejercida de forma arbitraria o caprichosa, pues, en todo caso, la naturaleza jurídica del cargo debía corresponder con las funciones asignadas.

En su sentir, si bien las funciones desempeñadas en el cargo de la Unidad de Relaciones Laborales formalmente podrían ser de dirección, conducción y orientación institucional, materialmente eso no fue así. (iv) Desconocimiento del precedente Expresó que en el presente caso se configuró este defecto por i) aplicación de disposiciones legales cuyo contenido normativo es contrario a la Constitución; y ii) la providencia judicial contrarió la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y el alcance de los derechos fundamentales fijados en la ratio decidendi de los fallos de tutela.

Por un lado, desconoció la prohibición de proferir fallos inhibitorios contenida en las sentencias SU-238 de 2019, SU-055 de 2018, C-543 de 1992, C-666 de 1996, T-134 de 2004, T-446 de 2013, T-146 de 2014, T-153 de 2015, T-464 de 2015 y T-228 de 2016 de la Corte Constitucional y el proceso 19001233100020040006201 (09872012) del Consejo de Estado – Sección Segunda.

Por otro, no tuvo en cuenta que era obligatoria la motivación de actos administrativos de desvinculación de nombramientos en provisionalidad en cargos de empleados públicos de carrera administrativa, de conformidad con las sentencias SU- 250 de 1998, SU-917 de 2010, SU-556 de 2014, T-800 de 1998, T-884 de 2002, T-1206 de 2004, T-392 de 2005, T-222 de 2005, T-1310 de 2005, T- 109 de 2009 y T-204 de 2012, de la Corte Constitucional, y aquellas decisiones con radicación número: 25000-23-25-000-2001-05146-01(514605), 25000-23-25-0002005-01341-02 (0883- 08) y 11001-03-15-000- 2012-00671-01(AC), del Consejo de Estado.

(v) Violación directa de la Constitución Sostuvo que la petición de inaplicabilidad es de obligatorio cumplimiento tanto para los funcionarios públicos como para los jueces que administran justicia, máxime cuando en la demanda, en la adición de esta, en el recurso de apelación y en los alegatos de conclusión se explicaron las normas constitucionales y legales violadas por EPM y, por tanto, el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral estaba en la obligación de inaplicar las normas. 1.5.

Trámite en primera instancia e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, por medio de auto del 11 de mayo de 2022, admitió la acción, ordenó la notificación a las partes y vinculó terceros interesados. 1.5.2. El Tribunal Administrativo de Antioquía manifestó que el presente mecanismo de amparo no cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la tutelante conoció la decisión adoptada por el Consejo de Estado el 9 de marzo de 2020 y acudió al juez constitucional transcurridos más de dos años. 1.5.3.

Las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. precisaron que en la providencia censurada no se observaban irregularidades que hubieran afectado los derechos fundamentales de la accionante, puesto que la inconformidad expuesta tiene que ver con la valoración probatoria y los argumentos jurídicos que determinaron la postura del Tribunal Administrativo de Antioquía. Agregaron que en el escrito no se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración, pues afirmó que el proveído enjuiciado incurrió en una omisión al analizar las pruebas que acreditaban el cargo de nulidad por desviación de poder, circunstancia que no se advirtió conforme a la valoración realizada por el juzgador.

En su opinión, el Tribunal Administrativo de Antioquía sí realizó el análisis de los argumentos planteados respecto de la naturaleza jurídica de la entidad, el cargo que ocupaba, las funciones y si este podía catalogarse como de dirección y manejo. 1.5.4. El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A refirió que en el caso particular la tutela se dirigió contra la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquía del 11 de octubre de 2011, es decir, no tiene como finalidad cuestionar la sentencia proferida por esa Sala, en el marco del recurso extraordinario de revisión. Por lo tanto, no cumplió con el requisito de inmediatez, en atención a que no es posible computar el término a partir de la ejecutoria de esta última decisión, ya que esta se dictó dentro de un proceso totalmente distinto al de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.6.

Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces, en proveído del 1 de junio de 2022, amparó los derechos fundamentales invocados por María Teresa Berrio Palacio, dejó sin efectos la sentencia del 11 de octubre de 2011 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral y ordenó proferir una sentencia de reemplazo.

Como fundamento, explicó que fue aportado material probatorio en esta instancia constitucional, relacionado con el cambio de naturaleza jurídica del cargo de jefe de la Unidad de Relaciones Laborales de trabajador oficial a empleado público de libre nombramiento y remoción. Argumentó que esas pruebas respaldaban la tesis planteada por la parte accionante, que consistió en que el acto que decidió desvincularla de su cargo fue producto de una desviación de poder, ya que el propósito de la modificación no tuvo como objetivo dar estricto cumplimiento al ordenamiento jurídico –literal a, numeral 2, del artículo 5 de la Ley 443 de 1998 – ni mejorar el servicio público, sino que estuvo orientado a abonar el camino para viabilizar jurídicamente el retiro de María Teresa Berrio Palacio, por su condición de miembro del Sindicato de Profesionales de Empresas Públicas de Medellín y la desarticulación de este.

Aclaró que si bien en el caso objeto de examen las funciones desempeñadas por la actora en el cargo de jefe de la Unidad de Relaciones Laborales correspondían exactamente al criterio de dirección, conducción y orientación institucionales, fijado por el literal a, numeral 2, del artículo 5 de la Ley 443 de 1998, debió ser un asunto central en la solución del correspondiente debate judicial, si en efecto esa competencia autorizaba a la administración para mutar en las condiciones que lo hizo la naturaleza de dichos cargos, con el propósito de determinar cómo debía estar integrada una organización sindical que no era del gusto del alcalde ni del Concejo de Medellín o igualmente, para evadir la oferta de los empleos de carrera en concursos públicos, pero siempre teniendo en cuenta si tanto el alcalde como el presidente del Concejo de Medellín de la época ejercieron presiones sobre la Junta Directiva de EPM para desarticular la organización sindical de los profesionales.

Adujo que el Tribunal Administrativo de Antioquía omitió considerar en este asunto si se configuró la desviación de poder como un vicio en la causa del acto administrativo, con base en el apoyo probatorio que permitía hacer dicha constatación y si con los actos aparentemente válidos o no, se persiguió un fin distinto al determinado por el legislador, y si en efecto con el acto de retiro de María Teresa Berrio Palacio se disfrazó la verdadera intención de la administración de una aparente legalidad.

Por último, manifestó que era necesario considerar si debió valorarse como una circunstancia indicadora adicional sobreviniente a los hechos expuestos en la demanda, la posterior expedición del Decreto núm. 201 de 25 de octubre de 2004 que, a tan solo siete meses de la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de María Teresa Berrio Palacio como empleada pública de libre nombramiento y remoción, volvió a considerar el cargo de jefe de la Unidad de Relaciones Laborales como trabajador oficial. 1.7.

Impugnación Empresas Públicas de Medellín E.S.P., a través de apoderada, presentó escrito de impugnación en el que advirtió que el Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces realizó un análisis de los criterios generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales en el que determinó frente a la irregularidad procesal aducida, lo siguiente: “Aunque en el proceso que dio lugar a la decisión atacada se ha planteado por vía de tutela una irregularidad procesal toda vez que se indica que las acciones y pretensiones invocadas frente al acta de Junta Directiva 1407 de 2003 y decreto de Gerencia 1329 de 2003, así como la prueba sobreviniente contenida en el acta de Junta Directiva 1431 y decreto de Gerencia 201 de 2004, eran necesarias para probar las causales de nulidad de la Resolución No. 368270 del 5 de marzo de 2003, expedida por la Gerencia de EPM, se considera que dicha irregularidad no tuvo un efecto decisivo en la decisión de fondo por cuanto la posible vulneración al parecer tiene génesis en otro defecto”.

De lo expuesto, consideró que dicho requisito no se cumplió tal como lo expresó esta Corporación en su providencia. Indicó que la Sala realizó prácticamente una evaluación probatoria para llegar a su conclusión, en consecuencia, era claro que excedió los parámetros constitucionales para determinar que efectivamente había lugar al amparo, ya que el juez de tutela asumió una postura de un juez de instancia. Afirmó que ese cuerpo colegiado aplicó un criterio adoptado en un proceso de similares condiciones, al presumir que las circunstancias de dicho proceso corresponden exactamente a las mismas, incluso dando por hecho que en ambos obraban las mismas pruebas.

Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en la contestación. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción El mecanismo de tutela, dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observancia de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.2.1.

La legitimación en la causa por activa de María Teresa Berrio Palacio se encuentra acreditada, puesto que fue la demandante dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 05001-23-31-000-2004-04881-00, proceso objeto de censura en este trámite. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral, en la medida en que fue la autoridad que profirió la sentencia del 11 de octubre de 2011 que, según la accionante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.2.2.

En virtud del requisito de relevancia constitucional, la solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al dictar sus providencias exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo constitucional, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales.

La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, se cumple a partir de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reparo que endilga a la providencia atacada, lo que se traduce en explicar cuál conducta del juez considera vulneró sus derechos fundamentales. Luego, este reparo debe transcender de la discusión litigiosa propia del trámite ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración iusfundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.

Intervención que debe ser subsidiaria y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad. Para definir lo que es o no relevante en el plano constitucional, la Corte ha establecido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto.

Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta. Por tanto, el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.2.1.

En el presente asunto, María Teresa Berrio Palacio presentó escrito de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral, dado que consideró que esta autoridad, con la providencia dictada el 11 de octubre de 2011, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la asociación sindical y a la igualdad.

Argumentó que el cuerpo colegiado accionado incurrió en los siguientes defectos: procedimental, fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. Frente al primer cargo, explicó que la sentencia enjuiciada declaró probada la indebida acumulación de pretensiones y acciones, y como consecuencia, no tuvo como pruebas el Acta de Junta Directiva núm. 1407 de 2003 y el Decreto de Gerencia núm. 1329 de 2003, así como también decidió inhibirse para pronunciarse sobre la excepción de inconstitucionalidad e inaplicabilidad de los actos descritos anteriormente, siendo obligatorio hacerlo.

En relación con el defecto fáctico estableció que el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral dio por probados hechos que no se acreditaron, específicamente, la existencia de un nombramiento, que, a su juicio, nunca tuvo, puesto que su relación laboral con EPM ocurrió en virtud de un contrato de trabajo a término indefinido.

Añadió que ese juzgador llegó a una conclusión errada al considerar que el Acta de Junta Directiva núm. 1407 de 2003 y el Decreto de Gerencia núm. 1329 de 2003 no fueron el fundamento jurídico de la Resolución núm. 36870 en la que fue declarada insubsistente. Adicionalmente, enunció múltiples pruebas que, en su criterio, no fueron valoradas correctamente.

En lo concerniente al desconocimiento del precedente estimó que el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral pasó por alto la prohibición que existe de proferir fallos inhibitorios y la obligación de motivar los actos administrativos de desvinculación de nombramientos en provisionalidad en cargos de empleados públicos de carrera administrativa.

Para esos efectos, mencionó las siguientes sentencias: SU-238 de 2019, SU-055 de 2018, C-543 de 1992, C-666 de 1996, T134 de 2004, T-446 de 2013, T-146 de 2014, T-153 de 2015, T-464 de 2015, T-228 de 2016, SU- 250 de 1998, SU-917 de 2010, SU-556 de 2014, T-800 de 1998, T-884 de 2002, T-1206 de 2004 y T-392 de 2005, T-222 de 2005, T-1310 de 2005, T- 109 de 2009 y T-204 de 2012, de la Corte Constitucional, y 25000-23-25-000-2001-05146-01(514605), 19001233100020040006201 (09872012), 25000-23-25-0002005-01341-02 (0883- 08) y 25000-23-25-0002005-01341-02 (0883- 08), del Consejo de Estado.

Por último, expresó que la violación directa de la Constitución se configuró ante la falta de aplicación de la excepción de inconstitucionalidad a pesar de que la transgresión a la Constitución resultaba manifiesta. Sostuvo que la petición de inaplicabilidad es de obligatorio cumplimiento tanto para los funcionarios públicos como para los jueces que administran justicia. 2.2.2.2.

Esta Judicatura, al analizar los argumentos expuestos en el escrito de tutela y el contenido de la sentencia dictada el 11 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral, pudo concluir que estos van dirigidos a reabrir el debate legal surtido al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como se expondrá a continuación. En primera medida, la aquí tutelante al interponer el recurso de apelación en el proceso ordinario planteó los siguientes reparos: i) el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín no podía acceder a la excepción de indebida acumulación de pretensiones y acciones, ya que debía pronunciarse de fondo respecto a la inaplicabilidad de los actos generales con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política; ii) debían tenerse en cuenta las pruebas que enumeró, en gran medida, en este mecanismo constitucional como un defecto fáctico; y iii) las causales de nulidad de los actos administrativos se probaron, entre esas, desviación de poder, falsa motivación y violación de la norma superior.

En ese sentido, el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral inició su estudio con el argumento relacionado con la indebida acumulación de pretensiones y acciones, y la inaplicabilidad de los actos: “(…) la demandante cuestiona la declaratoria de indebida acumulación de pretensiones y acciones (…) sobre este punto advierte la Sala, que si bien en la providencia recurrida, bajo el rótulo de “aspecto previo”, se realiza el análisis de la figura del acto complejo, para finalmente concluir que en el sub lite no nos encontramos frente a un acto con dichas características, sino que por el contrario, cada acto administrativo constituye una decisión independiente y autónoma, que no podían ser atacadas por una misma línea procedimental, y ello condujo al fallador de instancia a declararse inhibido para realizar pronunciamiento de fondo respecto de la pretensión de nulidad del acto complejo; no ocurre lo mismo respecto de la pretensión de inaplicación por inconstitucionalidad de los actos generales, comoquiera que contrario a lo manifestado por la demandante en su escrito de apelación, el Despacho sí realizó un pronunciamiento de fondo al respecto.

Obsérvese como a folio 1146 señala textualmente “…el Despacho resolverá la solicitud de inaplicabilidad de los actos administrativos generales, aludidos por la parte demandante”, para finalmente concluir que toda vez que dichos actos generales no constituyeron el fundamento fáctico para la toma de la decisión contenida en la Resolución 368270 del 5 de marzo de 2004, y de la inaplicabilidad de dichos actos no se genera a título de restablecimiento del derecho lo solicitado por la pretensora, inocuo se torna realizar pronunciamiento respecto de dichos actos generales demandados, habida consideración que nada aporta tal decisión al debate jurídico y fáctico relacionado con la desvinculación de la señora Berrío Palacio.

Es decir, sí hubo un pronunciamiento relativo a los actos generales acusados por la vía de inaplicabilidad, sólo que la decisión del A-quo fue en el sentido de considerar que dichos actos no tuvieron incidencia en la actuación de carácter particular y concreto que hoy se demanda, por lo que no procedía su inaplicación para el caso concreto”.

(negrillas fuera del texto). De lo expuesto, fue posible observar que la sentencia objeto de tutela determinó que sí existió pronunciamiento de fondo en relación con la inaplicabilidad del Acta de Junta Directiva núm. 1407 de 2003 y del Decreto de Gerencia núm. 1329 de 2003, contrario a lo que expresó la parte accionante en el escrito presentado ante esta Corporación – que en el proceso ordinario las autoridades se inhibieron de manifestarse sobre la excepción de inconstitucionalidad e inaplicabilidad de los actos descritos anteriormente, siendo obligatorio hacerlo –.

En ese orden de ideas, el defecto procedimental constituye un desacuerdo con la decisión tomada por el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín y confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral. 2.2.2.3. En segundo lugar, el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral consideró que si bien en primera instancia el juez había estimado que la declaratoria de insubsistencia no era consecuencia directa de la expedición de los actos generales, sí era necesario tener en cuenta, como lo afirmó en ese trámite María Teresa Berrío Palacio, que los actos generales demandados sirvieron de sustento jurídico para la expedición de la resolución de insubsistencia, comoquiera que fue en consideración a la naturaleza del cargo, según la categorización dada en los actos generales, que se procedió a su desvinculación. Por lo tanto, no le asiste razón a la actora cuando afirmó que los actos generales no fueron tenidos como prueba al interior de ese proceso, porque el tribunal sí advirtió su importancia y evaluó los cargos que esta elevó contra estos, tal estudio finalizó de la siguiente manera: “(…) De esta manera se llega a la conclusión que el vicio de falta de competencia que se aduce por la accionante, recae sobre los actos generales de la Junta Directiva de EPM, por medio de los cuales se clasificaron unos cargos de empleado público en la entidad, carece de razón, y en ese orden de ideas no está llamado a prosperar.

(…) De lo expresado se desprende que el cargo de Jefe de Unidad de Relaciones Laborales tiene asignadas importantes funciones que atienden el concepto de dirección y confianza que corresponde a la categoría de empleado público que le fue asignado, como son por ejemplo, todas las que tienen que ver con el manejo de las relaciones de la empresa con su personal, formulación de políticas en la aplicación del régimen disciplinario, la formulación de políticas atinentes a la negociación colectiva, derivando de todas estas funciones con claridad, el carácter de dirección y confianza, en esencia requerido para el desempeño del cargo de Jefe de Unidad de Relaciones Laborales, desvirtuándose la acusación que por este respecto formula la actora contra los actos de clasificación de empleados en la entidad, en particular, contra la clasificación del cargo de Jefe de la Unidad de Relaciones Laborales como empleo público.

Para la Sala no existe duda en el sentido de que el Jefe de Unidad de Relaciones Laborales en EEPPM es un cargo de dirección y confianza, y por ende, de libre nombramiento y remoción”. (negrillas fuera del texto). 2.2.2.4. Por otro lado, la señora María Teresa Berrío Palacios planteó en este trámite constitucional unos juicios relacionados con la existencia de un nombramiento que nunca tuvo debido a que su vinculación fue producto de un contrato de trabajo y la falta de motivación en el acto administrativo de insubsistencia. Aquellos interrogantes también fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral, que estudió la desvinculación de los empleados públicos que no pertenecían a carrera, en ese capítulo concluyó que podía afirmarse sin duda alguna que cuando se produjo el acto acusado la demandante era empleada pública de libre nombramiento y remoción, pues no estaba inscrita en carrera, ni gozaba de periodo fijo, como tampoco tenía a su favor ningún otro fuero que le generara estabilidad relativa, por tratarse además de un cargo de dirección y confianza.

A su juicio, su nombramiento podía declararse insubsistente en cualquier momento, sin motivación alguna, de acuerdo con la facultad discrecional que para el efecto confiere la ley al nominador. Sobre el mismo tema, añadió que en el proceso no obró prueba alguna que indicara que el retiro del empleo de carrera se produjera en contra del buen servicio, además, la circunstancia de que la funcionaria en un principio haya sido vinculada mediante contrato de trabajo, no afectó la realidad de que su régimen laboral era el correspondiente al de empleada pública de libre nombramiento y remoción: “No obstante ser el nombramiento ordinario, el que se utiliza para proveer los cargos de libre nombramiento y remoción, tenemos que en el caso que nos ocupa, no medió nombramiento, cuando a la demandante se le modificó la clasificación del empleo, lo cual no era necesario, pues a raíz de la expedición del Decreto 1329 de 2003 pasó a ser empleado público de libre nombramiento y remoción, por tanto, su vinculación contractual mutó a vínculo legal y reglamentario.

El hecho de que en el presente caso el servidor público hubiere sido vinculado por otro género de relación jurídica – contrato laboral – no se sustituye por dicha causa la realidad jurídica de su vinculación actual – para la época de su declaratoria de insubsistencia –, que acorde con los actos que modificaron la clasificación de algunos empleos de la entidad, le otorgaron la condición de empleada pública”.

(negrillas fuera del texto). Por consiguiente, es claro que el defecto fáctico en su dimensión positiva y el supuesto desconocimiento del precedente, no son más que un desacuerdo con las conclusiones a las que llegó el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral y lo que se pretende es discutir nuevamente estos asuntos en esta instancia judicial. 2.2.2.5.

Ahora bien, frente al defecto fáctico en su dimensión negativa es preciso mencionar que María Teresa Berrio Palacio enumeró, prácticamente, todas las pruebas que aportó al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y determinó, según su criterio, que probaba cada pieza procesal, sin embargo, no hizo una valoración de la actuación del juez natural en la que expusiera cuales fueron las acciones caprichosas o irrazonables que realizó, simplemente expuso su punto de vista frente al análisis del material probatorio, lo que demostró que la finalidad de acudir a esta sede constitucional es usarla como una tercera instancia. Asimismo, no es de recibo la tesis alegada relacionada con la vulneración al derecho a la igualdad ante la existencia de dos sentencias con similitud fáctica y jurídica que fueron resueltas favorablemente por el Consejo de Estado – Sección Segunda y por el tribunal accionado, ya que estas providencias fueron dictadas con posterioridad al proveído objeto de análisis en esta solicitud de amparo.

En virtud de lo expuesto, esta Sala pudo inferir que los cargos propuestos en el escrito de tutela carecen de relevancia constitucional, pues es claro que el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral solucionó cada uno de los argumentos incluidos en el recurso de apelación al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y ante el desacuerdo con las determinaciones de ese cuerpo colegiado, la aquí tutelante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia en la que se valore nuevamente el material probatorio y se proceda a dar un nuevo pronunciamiento.

Vale la pena recordar que la Corte Constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencia judicial funciona como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado, es decir, no es posible utilizarla como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado.

En consecuencia, se revocará la decisión de primera instancia que amparó los derechos fundamentales invocados y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción. 2.3. Conclusión La parte accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales por las siguientes circunstancias: i) los juzgadores declararon probada la indebida acumulación de acciones y pretensiones, se inhibieron para decidir de fondo respecto de la legalidad de los actos generales y de pronunciarse de la pretensión subsidiaridad de inaplicar los actos; ii) no existió acto administrativo por el que la hubieran nombrado como empleada pública ni posesión alguna; iii) no se tuvieron como pruebas del proceso ordinario los actos generales; iv) se dieron por probados hechos que no se acreditaron, específicamente, la existencia de un nombramiento que nunca tuvo; v) el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral realizó una valoración defectuosa del material probatorio; vi) el cuerpo colegiado desconoció el precedente relativo a la prohibición de proferir fallos inhibitorios y a la necesidad de motivar los actos administrativos de desvinculación de nombramientos en provisionalidad en cargos de empleados públicos de carrera administrativa; y v) la petición inaplicabilidad era de obligatorio cumplimiento.

Ahora bien, desde el proceso ordinario, el Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral resolvió todas las anomalías que María Teresa Berrio Palacio planteó en esta acción de tutela: i) en efecto, el Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Medellín se declaró inhibido para pronunciarse respecto de la legalidad de los actos administrativos generales, al considerar que hubo una indebida acumulación de pretensiones, ya que esos actos debían cuestionarse a través de la acción de nulidad simple.

No obstante, sí estudió la pretensión subsidiaria relacionada con la inaplicabilidad y concluyó que tales actos no constituyeron el fundamento fáctico para la toma de decisión contenida en la Resolución 368270 del 5 de marzo de 2004; ii) contrario a lo estimado por el juzgado, esa Corporación advirtió que era importante tener en cuenta que los actos generales demandados sirvieron de sustento jurídico para la expedición de la resolución de insubsistencia y, por tanto, estudió los cargos contra estos; iii) determinó que el cargo ocupado por la actora era de libre nombramiento y remoción, de conformidad con las funciones desempeñadas; iv) la jurisprudencia no exige que la declaratoria de insubsistencia deba ser motivada; v) no se probó que el retiro del empleo de carrera fuera en contra del buen servicio; y vi) a raíz de la expedición del Decreto 1329 de 2003 la actora pasó a ser empleada pública de libre nombramiento y remoción, es decir, su vinculación contractual mutó a vinculo legal y reglamentario.

De modo que, María Teresa Berrio Palacio no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, ya que no es posible a través del mecanismo de amparo reiterar las fórmulas que considera correctas, para obtener una nueva decisión que acceda a sus pretensiones. Lo anterior, pues en virtud de la autonomía e independencia judicial, los jueces gozan de la potestad de valorar las pruebas allegadas al proceso, atendiendo las reglas de la sana crítica y los parámetros de la lógica y la experiencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 1 de junio de 2022 proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por María Teresa Berrío Palacios en contra del Tribunal Administrativo de Antioquía – Sala de Descongestión Laboral, de conformidad con la parte considerativa de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00