1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Temas: Tutela contra providencia judicial emitida en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Solicitud de reconocimiento y pago de pensión gracia. Ausencia de los defectos desconocimiento de precedente y fáctico. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia del 8 de junio de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró improcedente la acción de tutela. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la señora Belisa Palacios Vidal, por intermedio de apoderado, promovió demanda en orden a que se tutele su derecho fundamental al debido proceso y, como consecuencia, que se deje sin efectos la sentencia del 28 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 76109-33-33-001-2021-00055-01 y, en su lugar, que se ordene al Tribunal proferir un nueva decisión en la que se aplique la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1.1.2.

Los hechos 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El apoderado de la accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) La señora Belisa Palacios Vidal presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a fin de lograr el reconocimiento y pago de la pensión gracia. ii) El 31 de marzo de 2022, el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura negó las pretensiones de la demanda, al argumentar que el nombramiento en propiedad realizado por el Decreto n°. 0180 del 27 de enero de 1994 recayó en una institución del orden nacional. iii) El 28 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca confirmó la decisión, al advertir lo siguiente: «finalmente, mediante Decreto n°. 0180 del 27 de enero de 1994, la señora Belisa Palacios Vidal fue nombrada en propiedad en el Centro Docente #3, el cual fue suscrito por el gobernador del departamento del Valle del Cauca, la Secretaría de Educación Departamental y el representante del Ministerio de Educación Nacional». 1.1.3.

Los defectos invocados En sentir del apoderado de la accionante, el fallo del Tribunal incurrió en los siguientes vicios o defectos: 1.1.3.1. Desconocimiento de precedente jurisprudencial i) En la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, señaló con respecto de la prueba de la calidad de docente territorial, lo siguiente: «vi) prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales». 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) En atención a lo anterior, en las sentencias de tutela del 25 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en el expediente 11001-03-15-000-2019-02867-01, y del 16 de julio de 2020, emitida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en el expediente 11001-03-15-000-2020-00802-01, se indicó que el docente puede probar y acreditar la calidad de docente territorial a través de los actos administrativos de nombramiento y posesión. iii) Así las cosas, se puede colegir que el Tribunal dio una interpretación equivocada a la sentencia de unificación. 1.1.3.2.

Defecto fáctico i) En el Decreto n°. 180 del 27 de enero de 1994 se puede advertir que el gobernador del departamento del Valle del Cauca fue quien la nombró a la señora Belisa Palacios en el cargo de «Seccional del Centro Docente #67, San Luis Gonzaga, corregimiento El Pital, rio Cajambre del municipio de Buenaventura, Distrito Educativo #3» y, en el acta de posesión n°. 1437-3 del 23 de febrero de 1994, se da a conocer que la docente se posesionó ante la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca, luego según la sentencia de unificación se puede concluir que la vinculación era de tipo territorial. ii) Para nadie es un secreto que existe una directriz para las Secretarías de Educación que cuando el docente se encuentre con una vinculación nueva, es decir, a partir del 1 de enero de 1990, los certificados de tiempos de servicio y salarios devengados se deben expedir con la calificación de nacionales, dada la interpretación hecha a la Ley 91 de 1989, luego los jueces administrativos no pueden convertirse en meros espectadores frente al hecho, comoquiera que se perdería la esencia del proceso ordinario y la facultad de aplicar justicia, en este caso, de cara a las sentencias de unificación expedidas en la materia. 1.2.

Actuación procesal El 24 de abril de 2023, la consejera de Estado Stella Jeannette Carvajal Basto admitió la acción de tutela y, en consecuencia, ordenó notificar del proveído a los magistrados 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como demandados, así como al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura y a la UGPP, como terceros interesados en las resultas del proceso, para que dentro del término de dos días rindieran el respectivo informe; de igual forma, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso, debiéndole remitir copia del libelo.

Asimismo, ordenó oficiar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura, en el evento que el expediente haya sido devuelto, para que allegaran copia digitalizada del proceso con radicación 76109-33-33-001-2021-00055-01; y reconoció personería al abogado Francisco Javier Gómez Henao, como apoderado de la señora Belisa Palacios Vidal, de conformidad con el poder que obra en medio magnético. 1.3.

Contestación de la demanda 1.3.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. El magistrado Ronald Otto Cedeño Blume solicitó denegar las súplicas de la acción de tutela, en atención a los siguientes argumentos: i) No puede admitirse que las partes pretendan cuestionar a través de una acción de tutela asuntos que ya fueron dilucidados al interior de la jurisdicción especializada, a través de dos providencias judiciales emitidas por jueces con plena autonomía e independencia, ya que ello rompe y resquebraja la seguridad jurídica como principio de la administración de justicia. Además, las aseveraciones de la accionante se asemejan a lo planteado en el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura. ii) Ahora bien, no es cierto que se haya omitido la valoración probatoria sobre los documentos señalados en el escrito de tutela, toda vez que estos fueron analizados en el marco probatorio de la providencia impugnada, ni tampoco que se haya inaplicado el precedente jurisprudencial unificado en la materia, comoquiera que en la sentencia se esgrimieron razones de peso para llegar a las conclusiones expuestas.

Distinto es que la interpretación y la valoración probatoria que efectuó el Tribunal, a la 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co luz de la ley y la jurisprudencia aplicables al caso, haya sido contraria a los intereses procesales de la parte actora, lo cual no es motivo para suponer una violación al derecho fundamental alegado. 1.3.2.

El Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura. La jueza Sara Helen Palacios solicitó negar las pretensiones, dados los siguientes planteamientos: i) La acción de tutela es improcedente, en tanto lo querido con esta es desconocer las decisiones proferidas en las instancias ordinarias reabriendo el debate jurídico y probatorio a efectos de que se reconozca una pensión gracia a una docente que no acreditó una vinculación territorial, carga probatoria que le asistía dentro del proceso ordinario iniciado; además los argumentos expuestos no demuestran los defectos contenidos en el escrito. ii) Las decisiones objeto de reparo constitucional fueron soportadas en las pruebas legalmente arribadas al proceso y de acuerdo con su valoración integral se advirtió de manera clara que con el nombramiento en propiedad en el Centro Docente n°. 3, realizado por el gobernador del departamento del Valle del Cauca, la Secretaría de Educación Departamental y el representante del Ministerio de Educación Nacional, mediante el Decreto n°. 0180 del 27 de enero de 1994, tuvo una vinculación de orden nacional y no territorial. iii) Lo anterior, en consideración a que del acto administrativo de nombramiento en propiedad referido de la accionante —Decreto n°. 0180 del 27 de enero de 1994— no se extracta ni la calidad de docente territorial ni tampoco que la plaza a ocupar fuera de aquellas que el legislador previó como territoriales; aunado a lo anterior, en el certificado del 23 de julio de 2020, se indicó que el periodo laborado entre el 12 de enero de 1988 y el 16 de junio de 1993, fue con vinculación nacional, e igual ocurrió con el certificado de factores salariales del periodo comprendido entre el 1 enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2010 y las certificaciones de tiempo de servicio expedidos por la Alcaldía de Buenaventura. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.3.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). El subdirector de Defensa Judicial Pensional, señor Javier Andrés Sosa Pérez, solicitó declarar improcedente la acción o, en su defecto, negar el amparo, dado lo siguiente: i) La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto. ii) La providencia enjuiciada no incurrió en los defectos endilgados, por el contrario, se ajustó al ordenamiento legal y jurisprudencial que regula el reconocimiento de la pensión gracia, así como al acervo probatorio aportado al proceso judicial. 1.4.

Sentencia impugnada El 8 de junio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró improcedente la acción de tutela, al no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, dados los siguientes considerandos: i) Los reproches formulados por la parte actora en el escrito de tutela, independientemente de que se quieran encuadrar en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso con fundamento en la supuesta configuración de los defectos desconocimiento del precedente judicial y fáctico, lo que en realidad pretenden es continuar con la discusión sobre el cumplimiento del requisito de que la vinculación docente sea territorial, discusión probatoria y litigiosa que fue resuelta ampliamente en el proceso judicial ordinario. ii) El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura hicieron alusión a la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado y aplicaron las reglas allí establecidas a partir del material probatorio encontrado en el proceso, más aún, el Tribunal precisó que aunque la sentencia de unificación dispuso que era procedente para el reconocimiento de la pensión gracia los tiempos servidos a partir de la designación con visto bueno del delegado del Fondo Educativo Regional 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o del Ministerio de Educación Nacional, lo cierto es que ello no implicaba que el interesado tenga automáticamente derecho a la pensión gracia por cuanto se debe analizar todo el acervo probatorio de conformidad con el principio de la sana crítica, por consiguiente, luego de estudiar las pruebas, entre las que resaltó el Decreto n°. 0180 del 27 de enero de 1994 y el Acta de Posesión n°. 1437-3 del 23 de febrero de 1994, evidenció que la vinculación de la demandante era nacional porque el instituto en el que prestó sus servicios era del orden nacional, lo cual, además, fue certificado por la Alcaldía Distrital de Buenaventura. 1.5.

Impugnación El apoderado de la accionante impugnó la decisión de primera instancia en orden a que se revoque y, en su lugar, se concedan las pretensiones. Advirtió lo siguiente: i) En el caso no se está buscando una tercera instancia, puntualmente, se está solicitando la protección del derecho fundamental al debido proceso, en atención a que el Tribunal omitió aplicar la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, en la que de manera clara se indicó: «vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales o, en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». ii) Quiere decir lo anterior que para establecer la calidad de docente territorial hay que analizar los actos administrativos del vínculo que, para el caso, no ocurrió, y, además, se creyó en lo que certificó un funcionario administrativo, quien «de pronto ni siquiera tiene idea del tema o porque sigue instrucciones equivocadas de sus superiores quienes interpretan las leyes a su antojo, que es lo más común en Colombia, vulnerando muchas veces principios como el de favorabilidad en materia laboral». «En esta clase de procesos quien debe calificar el tipo de vinculación teniendo en cuenta el acto administrativo de nombramiento y la jurisprudencia de unificación del Consejo 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado es el operador judicial y no el funcionario administrativo que expide una certificación». iii) Ahora bien, en las sentencias del 7 de marzo de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 05001-33-33-001-2015-01420-01 y 05001-33-33-024-2014-01884-01, se refirió en torno a las certificaciones expedidas por funcionarios administrativos que para acreditar la calidad de docente territorial se requería copia de los actos administrativos en donde conste el vínculo, en los que además se pudiera establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar fuera de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales. iv) A su turno, en la sentencia de tutela del 16 de julio de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, en el proceso 11001-03-15-000-2020-00802-01, se concedieron las pretensiones de la demanda, en aplicación de la sentencia de unificación, al referir que la calidad de docente nacionalizado o territorial se puede acreditar a través de los actos administrativos de nombramiento y de posesión, en los que se demuestre la efectiva vinculación y que se prestaba el servicio en una plaza del orden territorial. 1.6.

Otras solicitudes La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). El subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad, señor Javier Andrés Sosa Pérez, solicitó confirmar el fallo de primera instancia. Refirió que la entidad compartía los argumentos de improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, pues como bien lo indicó el a quo, los fundamentos que la demandante propuso en la solicitud de amparo se plantearon de manera similar en el recurso de apelación, los cuales ya fueron analizados en la providencia objeto de reproche, siendo lo pretendido por la actora el continuar con la discusión sobre su tipo de vinculación al servicio docente. 2.

Consideraciones 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el inciso 2, artículo 25 del Acuerdo n.º 080 de 20191, según el cual «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, propuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad para controvertir la sentencia del 28 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 76109-33-33-001-2021-00055-01.

En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la adopción de la referida providencia se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la accionante. 2.3. Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,3 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. 1Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2 Sentencias C-543 de 1992,T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 3 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.

Hechos probados Del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 76109-33-33- 001-2021-00055-00 [01], la Sala establece lo siguiente: i) El 18 de noviembre de 2020, a través de la Resolución RDP 026389, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), negó el reconocimiento y pago de una pensión mensual 11 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vitalicia de jubilación gracia a la señora Belisa Palacios Vidal; y el 2 de febrero de 2021, por Resolución RDP 002327, la UGPP confirmó la decisión. ii) El 3 de mayo de 2021, la señora Belisa Palacios Vidal promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP en orden a lograr la nulidad de los anteriores actos y, como consecuencia de lo anterior, que se condenara a la demandada a reconocer y pagar la pensión gracia vitalicia de jubilación, liquidada en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado por concepto de sueldos y demás factores salariales en el último año de servicios, junto con los reajustes legales correspondientes. iii) El 31 de marzo de 2022, el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura negó las pretensiones de la demanda. iv) El 28 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, confirmó la decisión de primera instancia y condenó en costas a la parte vencida. 2.5.

Verificación del cumplimiento de las causales de procedibilidad El juez de tutela de primera instancia declaró improcedente la acción de tutela al considerar que independientemente de que los reproches formulados por la parte actora se quieran encuadrar en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso con fundamento en la supuesta configuración de los defectos desconocimiento del precedente judicial y fáctico, lo que en realidad pretenden es continuar con la discusión sobre el cumplimiento del requisito de que la vinculación docente sea territorial, discusión probatoria y litigiosa que fue resuelta ampliamente en el proceso judicial ordinario.

Pues bien, se dejó visto que en la Sentencia C-543 de 1992, la Corte Constitucional abrió la posibilidad de utilizar la acción de tutela de manera «excepcional» para cuestionar providencias judiciales, y que en la Sentencia C-590 de 20054 se desarrollaron las diferentes reglas —causales genéricas y específicas de 4 Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedibilidad— para que el juez de tutela pueda estudiar los cuestionamientos presentados, sin atentar contra el principio de la seguridad jurídica.

Sobre el particular, refirió: «no se trata de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente —es decir segura y en condiciones de igualdad— de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho».5 Así, en lo referente a la causal genérica de relevancia constitucional, la Corte ha decantado una sólida línea jurisprudencial, que puede verse, entre otras, en las Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022, en las que se reiteró que el requisito de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: «i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal o con un marcado contenido económico».6 De esta forma, estableció que para determinar si el requisito se cumple en cada caso, el juez de tutela debe analizar: i) que el asunto tenga trascendencia para interpretar, aplicar y/o desarrollar la Constitución Política o para determinar el contenido y alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal —como la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango legal o reglamentario, salvo que se explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma legal afectó garantías constitucionales—,7 o de contenido 5 Sentencia C-590 de 2005. 6 Sentencia SU-573 de 2019. 7 No significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple el requisito de relevancia constitucional […] en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.

Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto 13 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económico —por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general, salvo que se comprometa algún derecho fundamental—,8 y iii) que se justifique razonablemente una afectación grave y/o desproporcionada de derechos fundamentales, producto de una actuación arbitraria.9 En sub judice, la Sala encuentra que en el caso sí concurre el requisito de relevancia constitucional en torno a la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso, puesto que la parte actora justificó la trasgresión de su núcleo esencial en el hecho de no aplicarse lo dicho en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, respecto de la prueba de la calidad docente territorial y, como consecuencia de ello, analizarse indebidamente tanto el acto de nombramiento como el de posesión en el servicio docente, eventos que de encontrarse acreditados conducirían a encontrar lesionados los intereses de la parte actora.

Asimismo, la Sala también encuentra satisfechos los demás requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, puesto que: i) «cumple con el requisito de subsidiariedad», ya que de los hechos y argumentos narrados no se evidencia que el caso se adecúe a alguna de las causales de revisión y de unificación de jurisprudencia previstas en los artículos 250 y 258 del CPACA; ii) «se presentó con inmediatez», toda vez que la sentencia objeto de censura data del 28 de febrero de 2023, y la presente acción de tutela fue remitida al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado el 18 de abril de 2023, esto es, dentro del término de los seis meses previstos por esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial;10 iii) «no se cuestionó una irregularidad procesal» sino el sustantivo.

En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales. SU- 215 de 2022. 8 Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.

SU-215 de 2022. 9 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 10 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), como garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la 14 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hecho de resolverse el asunto bajo una indebida aplicación jurisprudencial e inadecuado análisis probatorio; iv) «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos» frente a los cuales se alegó vulneración, en tanto la parte actora narró de manera clara los hechos sujetos a examen, los derechos que estima vulnerados y adecuó sus inconformidades en los defectos desconocimiento de precedente y fáctico; y v) «no se cuestionó una sentencia de tutela», sino la proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

De esta forma, se impone en el caso abordar el estudio de los argumentos expuestos por la accionante, con fundamento en los cuales solicita el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. 2.6. Análisis de procedencia del amparo invocado Se alega en el caso que el Tribunal incurrió en un defecto por «desconocimiento de precedente jurisprudencial», al realizar una interpretación equivocada de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en torno a la probanza de la calidad de docente territorial, que sobre el particular indicó: «vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

Pues bien, se evidencia que en la providencia objeto de reproche el Tribunal accionado hizo un recuento del marco normativo de la pensión gracia, esto es, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como del desarrollo jurisprudencial dado en la materia, refiriendo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica en sostener que para ese reconocimiento prestacional es del caso acreditar que el tiempo de servicio haya sido territorial o nacionalizado y que haya notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iniciado antes del 31 de diciembre de 1980, sin importar, en este caso, si es continuo o discontinuo ni tampoco su modo de vinculación. De igual forma, se verifica que el juez colegiado se detuvo en lo expuesto por la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, respecto de la clasificación del personal docente, trayendo a colación las conclusiones que se presentaron en dicho pronunciamiento, entre estas, la expuesta en el literal vi), respecto de la prueba de calidad de docente territorial —echada de menos por la aquí accionante—, reseñando lo siguiente: [E]n dicha decisión se unificó la posición frente al reconocimiento de la pensión gracia en el caso de los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, para determinar si ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados.

En dicha providencia, se explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.

Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Hasta aquí es relevante advertir que el Tribunal sí tomó en cuenta lo referido por la sentencia de unificación, pues recapituló lo allí expuesto y resaltó, con evidente convicción, que en el análisis de los casos de reconocimiento de pensión gracia lo que se debe verificar es «la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada», por lo que, contrario a lo afirmado por la accionante, no se evidencia una interpretación equivocada del asunto y, por contera, tampoco un desconocimiento de precedente jurisprudencial.

Sumado a lo anterior, se resalta que las sentencias de tutela traídas a colación por la accionante no constituyen precedente jurisprudencial, puesto que sus efectos son inter 16 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partes, es decir, no van más allá del caso objeto de controversia, de tal suerte que las consideraciones allí planteadas solo sugieren un antecedente jurisprudencial que no obliga al operador jurídico.

La jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que solo tienen valor vinculante aquellas decisiones de tutela proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sede de control abstracto como en sede de control concreto de constitucional. En control abstracto de constitucionalidad, por cuanto la decisión hace tránsito a cosa juzgada constitucional, y en sede de control concreto, en sentencias de unificación de tutela, pues aunque en principio tienen efectos inter partes, en ocasiones pueden hacerse extensivos al resultar relevantes para la unidad del ordenamiento jurídico.

Ahora bien, la accionante también alega que en la sentencia reprochada se incurrió en un «defecto fáctico en su dimensión positiva», por desconocer las reglas de la sana crítica en la apreciación del Decreto n°. 180 del 27 de enero de 1994, del que se puede colegir que fue el gobernador del departamento del Valle del Cauca quien la nombró en el cargo de «Seccional del Centro Docente #67, San Luis Gonzaga, corregimiento El Pital, rio Cajambre del municipio de Buenaventura, Distrito Educativo #3», así como del acta n°. 1437-3 del 23 de febrero de 1994, en la que se evidencia que se posesionó ante la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca, luego según lo expuesto en la sentencia de unificación, era dable concluir que la vinculación era de tipo territorial.

Pues bien, se encuentra en el sub judice que, luego de que el Tribunal dejara sentadas las reglas jurisprudenciales a partir de las cuales se debía analizar el reconocimiento de la pensión gracia —según se dejó visto—, abordó el análisis de las pruebas aportadas al expediente a efectos de establecer el tiempo de servicio y la naturaleza del vínculo en cada uno de los períodos de servicios prestados por la demandante, a partir de lo cual presentó las siguientes conclusiones: 10.4.

No obstante, la Juez a quo adujo que no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia, porque si bien la demandante cumple con la mayoría de los requisitos, lo cierto es que ostenta una vinculación de carácter nacional a partir del nombramiento realizado mediante Decreto n°. 0180 del 27 de enero de 1994. [ ] 17 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.6.

En el caso concreto, se tiene probado que la señora Belisa Palacios Vidal fue vinculada a la docencia oficial a través del contrato administrativo de prestación de servicios suscrito entre el alcalde del municipio de Bahía Solano (departamento del Chocó) y la demandante, por lo que fue allegado el certificado adiado el 21 de octubre de 2020, en el que se evidencia que desde el 21 de febrero de 1979 hasta el 30 de diciembre de 1979, su vinculación fue municipal en la Escuela «Playa de Potes» del municipio de Bahía Solano. Posteriormente, a través del Decreto n°.1549 del 30 de diciembre de 1987, el gobernador del departamento del Valle del Cauca la nombró en el cargo de directora del Centro Docente No. 77 «Petronio Álvarez» (vereda Río Cajambre), posesionada el 12 de enero de 1988, según acta de posesión n°. 342-3 del 5 de diciembre de 1987.

Finalmente, mediante el Decreto n°. 0180 del 27 de enero de 199439, la señora Belisa Palacios Vidal fue nombrada en propiedad en el Centro Docente #67 «San Luis Gonzaga», corregimiento el Pital – Río Cajambre de Buenaventura, Distrito Educativo #3, el cual fue suscrito por el gobernador del departamento de Valle del Cauca, la Secretaría de Educación Departamental y el representante del Ministerio de Educación Nacional. 10.7.

Para la Sala, contrario a lo manifestado por la parte demandante en su apelación, es claro que el nombramiento efectuado a la señora Belisa Palacios Vidal en este último acto administrativo es de carácter nacional y no territorial, pues su nombramiento fue para un distrito educativo adscrito al orden nacional, lo cual se constata con la certificación expedida por la Alcaldía Distrital de Buenaventura a la cual ya se hizo mención, donde se evidencia que su vinculación fue nacional.

Dicha certificación tiene plena validez probatoria pues fue expedida por la Alcaldía Distrital de Buenaventura, entidad que en virtud de la descentralización de la educación tiene en sus archivos todos los soportes correspondientes a los docentes de su jurisdicción —entre ellos los de la demandante—, lo cual no puede ser ignorado por la Sala.

Además, la apelación sólo se limita a cuestionar sin sustento que la plaza de docente para la cual fue nombrada la demandante en el Decreto Departamental n°. 0180 del 27 de enero de 1994 era territorial, simplemente aduciendo que la institución es del orden municipal, sin que en el plenario exista prueba específica de su aseveración. […] No se desconoce que según la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 del Consejo de Estado pueden ser viables para la pensión gracia los tiempos servidos a partir de la designación con visto bueno del delegado del FER o del Ministerio de Educación Nacional, lo que no implica que cuando ello ocurra el reconocimiento prestacional sea automático, que es lo que plantea la parte demandante en la apelación, pues el juez debe valorar de manera integral todo el acervo probatorio conforme al principio de la sana crítica.

Entonces, aunque el Decreto Departamental n°. 0180 del 27 de enero de 1994 fue expedido con participación del FER y del gobernador, de dicho acto administrativo se infiere que la disposición de plazas es nacional, al punto que, paralelo a la designación de la demandante, hace también nombramientos en el «Instituto Técnico Industrial Gerardo Valencia de Buenaventura—, institución que es de carácter nacional.

Así mismo, la Institución Educativa «San Rafael de Buenaventura» hace parte de los establecimientos del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior — entidad pública del orden nacional— adscrita al Ministerio de Educación Nacional. Por último, manifiesta la apelación que existen inconsistencias respecto a la calidad de vinculación de la señora Belisa Palacios Vidal en el certificado allegado por la entidad territorial, cuya fecha es del 29 de marzo de 2022; sin embargo, la Sala aclara que lo 18 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co descrito en este documento son los datos de la entidad territorial, pues hace alusión a que la institución educativa tiene su localidad en un municipio, luego, en el ítem «iii.

Situación laboral» sí se constata y reafirma que la vinculación laboral de la demandante es nacional. (Resaltado de la Sala). Se infiere del extracto que el Tribunal procedió a analizar el tipo de vinculación de la demandante, de acuerdo con los actos administrativos aportados por esta, advirtiendo que, en lo que se refiere con el Decreto Departamental n°. 0180 del 27 de enero de 1994 o acto de nombramiento en el Centro Docente #67 «San Luis Gonzaga», lo que se denotaba era una vinculación de orden nacional y no territorial, lo cual, en todo caso, se reafirmaba con la certificación emitida por la Alcaldía Distrital de Buenaventura, conclusión que no se advierte irracional o desproporcionada, si se tiene en cuenta que el Tribunal fue diáfano en advertir que el Centro Docente #67 «San Luis Gonzaga» para el cual fue nombrada, correspondía a un distrito educativo adscrito al orden nacional, y que la certificación proferida por la Alcaldía de Buenaventura —que la accionante ahora pone en tela de juicio en esta instancia constitucional— no fue controvertida en sede ordinaria, por lo que era completamente válido tomarla como prueba en el asunto de marras.

Debe la Sala indicar que el hecho de no estar de acuerdo con la valoración efectuada no justifica el uso de la acción de tutela para su contradicción como si se tratara de una tercera instancia. Por tanto, lo que se avizora en el asunto es que la parte actora está inconforme con la lógica y estudio dado por el fallador en el análisis del caso y utiliza la acción de tutela para plantear un análisis de la prueba, que en su juicio, es el que debe darse, evento que el juez de tutela no puede avalar no solo porque no es de su competencia realizar este tipo de valoraciones sino porque el defecto fáctico está estructurado bajo específicas causales referenciadas por la Corte Constitucional y en ninguno de los eventos previstos se encuentra la posibilidad de analizar la prueba bajo consideraciones propias del juez de tutela so pretexto de desconocimiento de las reglas de la sana crítica.

La valoración efectuada por el Tribunal lejos de constituir un defecto fáctico corresponde a la manifestación de la autonomía e independencia judicial de que gozan los jueces al analizar el material probatorio puesto a su disposición, que como lo ha fijado la Corte Constitucional es el «campo en el que la independencia del juez se mantiene con mayor vigor […].

Ello por cuanto el juez de la causa es el que puede 19 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apreciar y valorar de la manera más certera el material probatorio que obra dentro de un proceso», sin que al juez de tutela le esté permitido «convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto», como lo pretende la parte actora.

Esta Sala de decisión ha sido constante en sostener que la tarea de decidir ante distintos medios probatorios cuál o cuáles de ellos, y con qué concreto alcance deben ser utilizados para la resolución de un determinado supuesto litigioso, es una materia de mera interpretación y valoración, conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica de la prueba, que en virtud del artículo 176 del Código General del Proceso constituye una función exclusiva de los órganos judiciales ordinarios.

Así las cosas, la Sala no encuentra que el Tribunal haya incurrido en las causales de procedencia de desconocimiento de precedente y fáctico que habiliten la procedencia del amparo deprecado, por lo que los considera infundados y, en consecuencia, no advierte vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la accionante. 3 Conclusión Dadas las consideraciones expuestas la Sala revocará la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional y, en su lugar, denegará el amparo invocado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 8 de junio de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que declaró improcedente la acción de tutela, en su lugar, se dispone: 20 Radicado: 11001-03-15-000-2023-01921-01 Demandante: Belisa Palacios Vidal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo. Denegar el amparo invocado por la señora Belisa Palacios Vidal, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.

Tercero. Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. YASM