CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Referencia: Acción de tutela Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA INMEDIATEZ.

DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, MÍNIMO VITAL, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1. I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud 1 En adelante la Sección Segunda. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La señora MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, al acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA al proferir la providencia de 4 de septiembre de 2014, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-23-31-000-2005-01082-01.

I.2. Hechos Afirmó que su esposo, el señor MARIO GÓMEZ RODRÍGUEZ, se desempeñaba como Agente de la POLICÍA NACIONAL cuando falleció en actos de servicio en una emboscada organizada por un grupo al margen de la ley. Relató que el señor MARIO GÓMEZ RODRÍGUEZ laboró al servicio del Departamento de Policía de Antioquia por un período de 5 años, 7 meses y 8 días. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que solicitó al MINISTERIO DE DEFENSA- POLÍCIA NACIONAL2 el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente en calidad de cónyuge supérstite, petición que fue denegada mediante el Oficio núm. 9675 GRUSO UNDIN RAD-4678-13493 de 2 agosto de 2004.

Afirmó que inconforme con lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la POLICÍA NACIONAL con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. Señaló que la anterior demanda fue identificada con el número único de radicación 05001-23-31-000-2005-01082-00 y le correspondió por reparto en primera instancia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA3 que, mediante sentencia de 23 de agosto de 2012, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, le ordenó a la POLICÍA NACIONAL reconocer y pagar en su favor la pensión de sobreviviente a partir del 24 de febrero de 2001.

Manifestó que, inconforme con la anterior decisión, la entidad 2 En adelante la POLICÍA NACIONAL. 3 En adelante el JUZGADO. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la SECCIÓN SEGUNDA que, mediante providencia de 4 de septiembre de 2014, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.

I.3 Fundamentos de la solicitud Asevero que la providencia proferida por la SECCIÓN SEGUNDA incurrió en el defecto material o sustantivo, por cuanto al negar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, no tuvo en cuenta la aplicación del principio de favorabilidad y progresividad de los derechos sociales de conformidad con la Ley 100 de 19934.

Sostuvo que la SECCIÓN SEGUNDA omitió la aplicación de la Ley 1448 de 20115, toda vez que, a su juicio, al ser cónyuge de un miembro de la fuerza pública muerto en combate debió otorgársele su condición de víctima del conflicto armado, por lo tanto […] le asiste el derecho a recibir medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas que permitan la efectividad de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación, asegurando la no repetición de tales hechos […]. 4 "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones" 5 Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones." 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, manifestó que la sentencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente al no aplicar la Sentencia C-161 de 2016, pues al negarle la posibilidad de acceder a la pensión de sobreviviente la SECCIÓN SEGUNDA desafió los principios de favorabilidad, equidad y trato diferenciado dada su condición de víctima del conflicto armado.

Finalmente, señaló que la decisión cuestionada incurrió en violación directa de la Constitución, por cuanto […] la denegación de la pensión de sobrevivientes a la demandante podría constituir una violación directa a principios constitucionales consagrados. La jurisprudencia y la normativa vigente, como la Ley 1448, respaldan la protección integral de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado.

La omisión en reconocer la pensión de sobrevivientes en casos como el presente podría interpretarse como una omisión en garantizar la dignidad, la vida y la integridad de quienes han sufrido las consecuencias más profundas del conflicto […]. I.4. Pretensiones La actora solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Primero: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, AL MÍNIMO VITAL, Y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que EL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBCESIÓN (sic), en sentencia del 04 de septiembre de 2014 incurrió en un defecto sustantivo pues se observa que de manera errada, se desconocieron precedentes judiciales, lo dispuesto en los artículos 46, 47 y 49 de la ley 100 de 1993, lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011 en, y lo establecido en el artículo 13 de la Constitución Política.

Segundo: ORDENAR al TRIBUNA (sic) ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA DE DECISIÓN y al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBCESIÓN B, dar traslado de todo el expediente a la honorable CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL, para que sea estudiado y así pueda proferir una sentencia de fono (sic) de acuerdo con la jurisprudencia y los diversos pronunciamientos de la honorable Corte constitucional.

Tercero: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 04 de septiembre de 2014, proferida por la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, de la magistrada ponente Dra. Berta Lucia Ramírez Páez (sic), expediente No 050012331000200501082-01. Cuarto: ORDENAR que, conforme a lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011, se me reconozca oficialmente como víctima del conflicto colombiano. Esta solicitud se fundamenta no solo en la afectación directa de mi esposo durante dicho conflicto, sino también en las consecuencias derivadas de esta situación, las cuales impactaron con el asesinato de mi hija.

En virtud de estas circunstancias, solicito que la unidad de víctimas se vincule a este proceso, dado que en el pasado se me negó el reconocimiento como víctima del conflicto interno colombiano. Quinto: ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBCESIÓN B que, en el plazo concedido por esta providencia, emita una nueva sentencia en el marco del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentado.

Deberá tener en cuenta los lineamientos establecidos por la Ley 100 de 1993, especialmente en lo referente a sus artículos 46, 47 y 49, así como las disposiciones de la Ley 1448 de 2011 relacionadas con integrantes de la fuerza pública y lo estipulado en el artículo 13 de la Constitución Política. Además, se deben considerar las directrices de la sentencia C-161/16, con la ponencia del honorable magistrado Luis Ernesto Vargas. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sexto: ORDENAR a la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL, que, en el término de esta providencia, emita una nueva sentencia en el marco del proceso ordinario Laboral actualmente en curso.

Se solicita que se consideren los recientes pronunciamientos de la honorable Corte Constitucional, en particular la sentencia C-161/16, la cual detalla exhaustivamente el reconocimiento de los derechos de los integrantes de la fuerza pública […]”. (Negrilla pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- La SECCIÓN SEGUNDA afirmó que la acción de tutela es improcedente, por cuanto no se dio cumplimiento al presupuesto de la inmediatez.

Aseguró que […] la tutela se formuló luego de transcurridos 8 años de haberse dictado la sentencia objeto de censura, lo que supera ampliamente el lapso razonable establecido por la jurisprudencia del Consejo de Estado para acudir a esta acción constitucional, sin que se advierta o se haya planteado alguna circunstancia que invalide la exigencia del presupuesto de inmediatez y habilite su estudio de fondo […].

Finalmente, señaló que la sentencia reprochada determinó que no era posible reconocer la pensión de sobreviviente, por cuanto no se cumplió con los 12 años o más de servicios que regulaba el Decreto 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núm. 2063 de 19846 para el reconocimiento de dicha prestación, pues para el momento del fallecimiento el señor Mario Gómez Rodríguez sólo se habían completado 5 años, 7 meses y 9 días de servicio.

I.6.- Intervinientes I.6.1.- El TRIBUNAL, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, se limitó a remitir el expediente digital del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis, sin realizar pronunciamiento alguno frente al objeto de la acción de tutela. I.6.2.- La POLÍCIA NACIONAL manifestó que la acción de tutela es improcedente por cuanto la actora no demostró la existencia de una perjuicio irremediable derivado de la decisión adoptada por la autoridad judicial cuestionada.

Aseguró que en el asunto no se observa una amenaza inminente e injustificada que amerite el estudio del mecanismo constitucional para acceder a las pretensiones, máxime cuando el problema jurídico fue ventilado a través de otras vías jurídicas idóneas. 6 “Por el cual se reorganiza la carrera de Agentes de la Policía Nacional”. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, indicó que la acción de tutela no cumple con el requisito general de la inmediatez, pues la decisión proferida por la SECCIÓN SEGUNDA el 4 de septiembre de 2014 fue notificada a la parte actora por edicto el 16 de enero de 2015 y la interposición de la acción de tutela se realizó el 20 de noviembre de 2023, es decir, 8 años, 10 meses y 4 días luego de la ejecutoria de la providencia sin que se justifique la tardanza en la radicación de la solicitud de amparo.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 4 de septiembre de 2014, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-23-31-000-2005-01082-01.

A la citada providencia la actora le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió el defecto material o sustantivo, por cuanto al negar el reconocimiento de la pensión de sobreviviente no tuvo en cuenta la aplicación de la Ley 1448 de 2011, a su juicio, al ser cónyuge de un miembro de la fuerza pública muerto en combate debió otorgársele su condición de víctima del conflicto armado.

Asimismo, manifestó que la sentencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente al no aplicar la Sentencia C-161 de 2016, pues al negarle la posibilidad de acceder a la pensión de 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobreviviente la SECCIÓN SEGUNDA desafió los principios de favorabilidad, equidad y trato diferenciado dada su condición de víctima del conflicto armado.

Finalmente, señaló que la decisión cuestionada incurrió en violación directa de la Constitución, pues al rechazar el reconocimiento y pago de la prestación pensional se trasgredieron las garantías constitucionales relacionadas con la dignidad, la vida y la integridad de las víctimas del conflicto armado. Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si la SECCIÓN SEGUNDA vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos alegados.

Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la inmediatez. Requisito general de procedencia de la inmediatez cuando se 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controvierten providencias judiciales La jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”7.

Desde luego que el juez debe valorar las circunstancias de cada caso, para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la presunta vulneración de los derechos y la instauración de la tutela. Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y de salvaguardar el interés de terceros, 7 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional.

En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que8: “[…] Según la Jurisprudencia Constitucional, la exigencia de inmediatez responde a necesidades adicionales. En primer lugar, proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable, caso en el que ‘se rompe la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas’.

En segundo lugar, impedir que el amparo ‘se convierta en factor de inseguridad [jurídica]’. En tercer lugar, evitar ‘el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia’ en la agencia de los derechos […]”. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al unificar la jurisprudencia en torno a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, sostuvo9: “[…] Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. […] De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece.

Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como 8 Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, op. cit. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’.

Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. […] [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente […]”.

(Destacado fuera de texto). La Sala resalta que revisado el expediente digital10 contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de tutela, se advierte que la sentencia de 4 de septiembre de 2014, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA, aquí cuestionada, fue notificada mediante edicto desfijado el 20 de enero de 2015 en vigencia del artículo 173 del CCA11 y en la forma prevista en el artículo 323 del CPC12, mientras que la presente acción de tutela 10Aplicativo Samai expediente digital índice No. 11 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1100103150002023070 45001100103 11 “Código Contencioso Administrativo” 12 “Código de Procedimiento Civil” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se presentó hasta el 20 de noviembre de 202313, esto es, transcurridos 8 año, 9 meses y 25 días, superando así los 6 meses que han sido estimados por la jurisprudencia como término razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial, sin que se hubiesen presentado razones válidas para la inactividad de la parte actora o que justifiquen la tardanza en la presentación de la solicitud de amparo.

Sobre el punto, la Corte Constitucional ha precisado que en casos como el presente el juez debe verificar si la acción se instauró en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración14. Tal presupuesto va ligado con la finalidad del amparo que se pretende, el cual, en caso de transcurrir el tiempo y consumarse un daño, sería ineficaz.

En tal sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la precitada sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, estableció como razonable el término de 6 meses, sin perjuicio de que el mismo pueda variar ante circunstancias especiales, como ocurre, entre otras, cuando se trata de prestaciones periódicas, en aras de proteger los derechos al “mínimo vital, la 13Aplicativo Samai reparto y radicación índice No.1 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1100103150002023070 45001100103 14 Corte Constitucional, Sentencia T–315 de 1o. de abril de 2005, M.P. Ponente Jaime Córdoba Triviño 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional”.

En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-374 de 18 de mayo de 201215, al referirse a la inaplicación del requisito de inmediatez cuando se trata de prestaciones periódicas de carácter vitalicio, así: “[…] La jurisprudencia constitucional también ha dado un alcance específico al requisito de inmediatez en la interposición de la acción de tutela en este tipo de casos.

Si bien a lo largo de sus pronunciamientos la Corte Constitucional ha exigido, como regla general, que entre el hecho que supuestamente da lugar a la violación o amenaza de derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela medie un término razonable, el contenido mismo del requisito de inmediatez varía cuando se trata de una prestación periódica que, como las mesadas pensionales, se vincula directamente al ejercicio de los derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional.

En suma, dado el carácter periódico y la particular importancia de las mesadas pensionales para el ejercicio de los derechos más básicos de los pensionados, la Corte ha considerado que la actualización continua de los perjuicios presentes y sustantivos derivados de la falta de indexación de la mesada resta relevancia al requisito de inmediatez en la presentación de la tutela.

En otras palabras, como la afectación de los derechos fundamentales por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones se renueva mes a mes y día a día, en forma presente, las personas afectadas en su mínimo vital por esta situación pueden recurrir a la acción de tutela, cumpliendo eso sí con unas reglas que hacen admisible el que se haya prolongado en el tiempo la presentación de la acción [ ]” (Resaltado fuera de texto).

Cabe precisar que con fundamento en la mencionada sentencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de esta Sección, relacionada 15 Corte Constitucional, Sentencia T–315 de 1o. de abril de 2005, M.P. Ponente Jaime Córdoba Triviño 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con acciones de tutelas promovidas contra providencias judiciales en las que se controvirtieron asuntos sobre prestaciones periódicas, como ocurre en el caso sub lite, la Sala concluyó que “[…] siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta16 […]”.

En lo que respecta al primer requisito mencionado en precedencia, esto es, que se trate de una prestación periódica y, de contera, una vulneración continua y actual, en sentencia de 30 de julio de 20158, la Sala señaló: “[…] La Sección Segunda de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada y uniforme en relación a qué debe entenderse por prestaciones periódicas.

Así, en proveído de 1° de octubre de 20149, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consideró lo siguiente: 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 11001-03- 15-000-2013-02423-01. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “No es de recibo la tesis planteada por el recurrente, según la cual el tema que aquí se discute corresponde a la reclamación de prestaciones periódicas, ya que tal calidad se predica tan sólo del derecho a la pensión de jubilación de las personas de la tercera edad como claramente lo tiene sentado esta Corporación en su jurisprudencia, como a continuación se precisa en uno de sus apartes10: “Si la interpretación sobre lo que debe entenderse por prestación periódica fuera el significado lingüístico de las palabras, sería elemental que el actor tendría razón. No obstante, tal método, cuando la ley se encarga de poner ejemplos sobre los cuales son las prestaciones periódicas, no es eficaz y debe atenderse a la orientación que brinda aquella.

En efecto, el artículo 131,6 letra b) del CCA, se refiere a las pensiones de jubilación y de invalidez como prestaciones periódicas, referencia que debe observase para los efectos del inciso 3º del artículo 136 ibídem, pues la norma en últimas lo que da a entender es que tratándose de derechos que existen durante la vida del titular y después respecto de los beneficiarios llamados a sustituirse también en forma vitalicia (cónyuge, compañera o hijo inválidos), es lógico, justificable y razonable que en cualquier tiempo pueda discutirse tales prestaciones, para diferenciarlas de los demás derechos laborales que no son vitalicios y por consiguiente la definición de las controversias sobre los mismos, debe hacerse en los términos de la caducidad establecida para ellos, vale decir, a meses. […] Visto lo anterior, resulta claro para la Sala que las prestaciones periódicas son aquellos emolumentos que se reciben de manera vitalicia e indefinida y que son susceptibles de ser sustituidos a sus beneficiarios (cónyuge, hijos, hermanos, etc.).

Asimismo, se consideran como tales, aquellos valores devengados de manera constante, en virtud de un vínculo laborar vigente, de tal manera, que si éste se termina, desaparece la calidad de periodicidad de dichos reconocimientos […]”. (Resaltado fuera del texto). Frente a lo anterior, para la Sala es importante resaltar que en el presente caso se trata de una prestación periódica, pues, como quedó visto en párrafos anteriores, la actora pretende que a través del medio de protección constitucional se deje sin efecto la 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia de 4 de septiembre de 2014 y se ordene el reconocimiento y pago de la sustitución pensional desde la fecha de fallecimiento del causante.

En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta, conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 201517, a través de la cual unificó su jurisprudencia frente a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en la que señaló: “[…]Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.” Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 11001- 03-15-000-2015-00001-01. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo […] Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna.

Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección […]”. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se advierte que la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara la tardanza en la presentación de la acción de tutela contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados.

Para la Sala es claro que el cumplimiento del requisito de inmediatez se determina con fundamento en la fecha en que se produce o conoce el hecho generador de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados y en tratándose de las acciones de tutela contra providencia judicial, dicha fecha no puede ser otra que el día en el que se notifica la misma.

Corolario de lo anterior, la Sala señala que para que proceda el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, debe ser actual y las medidas que se requieran para conjurarlo han de ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; y la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, debido a que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, se destaca que, en la sentencia SU-354 de 201718, la Corte Constitucional, además de reiterar la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencia judicial, para resolver el caso concreto exceptuó el término de los seis meses establecido por regla general como tiempo razonable, dadas las particularidades especiales del asunto que allí se estudiaba en el que existió un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la solicitud de amparo.

Empero, tal situación no se observa en el presente caso. En las condiciones anotadas y en la medida en que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de alguna de las causales mencionadas, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción constitucional, la Sala concluye que el mecanismo constitucional carece del requisito de inmediatez.

En consecuencia, se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la actora, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 18 Magistrado ponente: doctor Iván Humberto Escrucería Mayolo. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por carecer del requisito general de inmediatez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de diciembre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-07045-00 Actora: MARÍA ROSA MUÑOZ AGUDELO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.