Demandante: Junior Rodríguez Castañeda Demandado: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 Demandante: JUNIOR RODRÍGUEZ CASTAÑEDA Demandado: JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Tema: Confirma la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 5 de agosto de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Segunda, Subsección F declaró improcedente la petición de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El ciudadano Junior Rodríguez Castañeda, actuando en nombre propio, mediante escrito presentado el 25 de julio de 2025, formuló acción de tutela contra el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y al trabajo.
Para el actor, la trasgresión alegada encontró sustento en la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada al interior del proceso ejecutivo 11001-33-35-009- 2023-00157-00 que dispuso la suspensión del trámite como consecuencia del programa de saneamiento fiscal y financiero que atraviesa la parte deudora, esto es la Subred Integrada de Servicios de Salud del Sur E. S. E. Demandante: Junior Rodríguez Castañeda Demandado: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en ese sentido, pidió: […] 2. Que se deje sin efectos el auto del 22 de julio de 2025 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá, que resolvió desfavorablemente los recursos de reposición y apelación contra la suspensión del proceso ejecutivo, incurriendo en una vía de hecho por defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y aplicación indebida del derecho. 3.
Que se ordene al juzgado accionado levantar la suspensión del proceso ejecutivo laboral promovido por el accionante contra la Subred Sur E.S.E., y continuar su trámite hasta su culminación efectiva, garantizando el cumplimiento de la sentencia judicial. 4. Que se ordene al despacho judicial accionado que, en desarrollo del proceso ejecutivo, verifique la naturaleza de los fondos de las cuentas bancarias de la entidad ejecutada, certificando si dichas cuentas han sido utilizadas para el pago de sentencias laborales, conciliaciones judiciales o extrajudiciales y pagos de seguridad social y prestaciones sociales. 5.
Que se ordene la emisión de un oficio de cumplimiento inmediato de la sentencia laboral, sin supeditar el proceso a medidas administrativas o actos internos como el Plan de Saneamiento Fiscal y Financiero, por no constituir causal legal de suspensión según lo ha establecido el Consejo de Estado1. 1.3. Hechos Mediante apoderado judicial el señor Junior Rodríguez Castañeda promovió demanda ejecutiva en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E. S. E., en la que solicitó el cobro de las sumas de dinero establecidas en las sentencias de primera y segunda instancia dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-009-2017-00038-00/01.
El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por auto del 13 de febrero de 2024, luego de constatar los requisitos establecidos en el artículo 422 del Código General del Proceso, dictó mandamiento de pago en contra de la ejecutada. Posteriormente, mediante proveído del 3 de diciembre de 2024, la autoridad judicial decretó la suspensión del citado asunto.
Lo anterior, dado que la deudora entró a un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero conforme lo dispone la Ley 1966 de 2019. 1 Transcripción original del texto con posibles errores. Demandante: Junior Rodríguez Castañeda Demandado: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contra la anterior decisión, el ejecutante interpuso recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos mediante auto del 22 de julio de 2025.
Frente al primero, éste fue resuelto de forma adversa a los intereses del demandante; y, respecto al segundo, se rechazó por improcedente. 1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo Pese a que la parte accionante no enunció cuál o cuáles son los yerros en que incurrió el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, del escrito de amparo se pueden evidenciar los siguientes reparos: Como primer argumento, refirió que no puede desconocer la primacía de la Constitución Política y las decisiones judiciales, por cuanto en el presente asunto ya se había proferido una sentencia que había reconocido unos derechos a favor del accionante y que estaban siendo desconocidos por la orden judicial.
Acto seguido, acotó que no se configura alguna de las excepciones de inembargabilidad de los recursos, pues se trata de crédito de carácter laboral que goza de prelación legal y protección constitucional. Por otro lado, refirió que el Código General del Proceso, al regular la suspensión del proceso, no estableció que el curso normal de un litigio pudiese ver afectado por un acto administrativo, como lo es el adoptado frente al estado financiero de la parte ejecutada.
Finalmente, refirió la transcendencia de los derechos fundamentales al trabajo y la seguridad social y como se pueden proteger a través de la acción de tutela. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 25 de julio de 2025, la Magistrada Ponente de la primera instancia admitió la acción constitucional, ordenó notificar al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, vinculó como tercero con interés a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E. S. E., y negó la medida provisional solicitada. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: Demandante: Junior Rodríguez Castañeda Demandado: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1.
Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Rindió informe de las actuaciones surtidas en el seno del proceso ejecutivo 11001- 33-35-009-2023-00157-00, para acto seguido indicar que no ha incurrido en trasgresión de los derechos alegados, pues las decisiones adoptadas en el asunto se han ceñido a la legalidad. 1.6.2.
Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E. S. E. Indicó que la acción de tutela no puede suplir los procedimientos establecidos por el legislador, específicamente el consignado para lograr el cumplimiento de la sentencia proferida en el marco del proceso ordinario. Acto seguido, precisó que el no pago de las sumas de dinero adeudadas al señor Rodríguez Castañeda, no obedece al actuar caprichoso de la entidad, sino que dicha situación encuentra asidero en la situación financiera que actualmente atraviesa, en la que debe darse prelación en la continuidad de la prestación del servicio de salud. 1.7.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, clausuró la primera instancia mediante sentencia del 5 de agosto de 2025, en la que declaró la improcedencia del amparo solicitado. Como punto de partida, realizó una síntesis de la causa que dio origen a la acción constitucional, las decisiones adoptadas al interior del asunto y los motivos que generan la inconformidad del señor Rodríguez Castañeda.
A partir del citado recuento, concluyó que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá no incurrió en alguna de las causales que habilita la procedencia de la acción contra providencias judiciales. Precisó que lo pretendido por la parte actora es que el proceso ejecutivo siga su cauce normal, con el consecuente decreto y práctica de medidas cautelares, lo que conllevaría la nulidad de lo actuado, pues así lo dispuso expresamente el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019.
La anterior decisión se notificó a las partes e intervinientes mediante correo electrónico remitido el 11 de agosto de 2025. Demandante: Junior Rodríguez Castañeda Demandado: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8.
Impugnación En la oportunidad procesal pertinente, la parte actora cuestionó el fallo de primera instancia. Lo anterior, por cuanto se dio por demostrado el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero de la Subred Integrada de Servicios de Salud del Sur E. S. E., cuando no existe un documento oficial aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Refirió que el artículo 9 de la Ley 1966 de 2019, no es de aplicación automática y, en ese sentido, la suspensión de los procesos ejecutivos encuentra fundamento en criterios de razonabilidad y proporcionalidad, máxime si se trata del cobro de una acreencia de carácter laboral. Explicó que la negativa a decretar medidas cautelares a partir del argumento de inembargabilidad de los recursos, es un ítem que debe analizarse en cada caso concreto y no tiene una aplicación general a todos los procesos.
Alegó que su derecho sustancialmente reconocido en una decisión judicial, fue abiertamente desconocido como consecuencia de la suspensión del proceso ejecutivo y, en ese sentido, carece de fuerza ejecutiva la sentencia que en su momento accedió a las pretensiones. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la alzada formulada por la parte actora, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. 2.2.
Problema jurídico Conforme lo establecido en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante, el material probatorio recaudado, las intervenciones presentadas, y el fallo de primera instancia corresponde a la Sala definir si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida el 5 de agosto de 2025 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. Para tal efecto, es necesario abordar los siguientes interrogantes: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? Demandante: Junior Rodríguez Castañeda Demandado: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿Se configuró la vulneración de los derechos fundamentales del señor Junior Rodríguez Castañeda, con ocasión de las decisiones adoptadas por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá al interior del proceso ejecutivo 11001-33-35-009-2023-00157-00? Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el requisito de relevancia constitucional y iii) el caso en concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20122 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3 y declaró su procedencia.4 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 4 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Junior Rodríguez Castañeda Demandado: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará improcedente la acción constitucional ante la falta de relevancia constitucional, puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 20225.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal6 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: 5 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Junior Rodríguez Castañeda Demandado: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico7; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional8. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal9”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales10”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto11, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal12. (Resaltado de la Sala) 2.5. Caso concreto Como punto de partida, resulta pertinente delimitar el estudio de la acción constitucional a los autos del 3 de diciembre de 2024 y 22 de julio de 2025 dictados por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. El primero, que dispuso la suspensión del proceso ejecutivo, y, el segundo, que decidió la reposición interpuesta.
Al respecto, basta puntualizar que la autoridad judicial accionada adoptó la citada decisión a partir de la aplicación de los artículos 8 y 9 de la Ley 1966 de 201913, que 7 Sentencia SU-103 de 2022. 8 Sentencia SU-103 de 2022. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-128 de 2021. 11 Sentencia SU-573 de 2019. 12 Ibid. 13 Por medio del cual se adoptan medidas para la gestión y transparencia en el sistema de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones Demandante: Junior Rodríguez Castañeda Demandado: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tienen como finalidad «[…] restablecer la solidez económica y financiera de estas Empresas y asegurar la continuidad, la calidad y la oportunidad en la prestación del servicio público de salud para toda la población en el territorio nacional, en especial, en las zonas marginadas o de baja densidad poblacional».
Adicionalmente, la normativa en cita estableció la consecuencia desde el punto de vista procesal respecto a los derechos de los acreedores, bien sea que hayan o no presentado la correspondiente demanda ejecutiva, esto es que «[…] no podrá iniciarse ningún proceso ejecutivo contra la ESE y se suspenderán los que se encuentren en curso».
Con base en lo anterior, se advierte que el debate planteado gira en torno a la interpretación y aplicación de las disposiciones legales enunciadas, lo cual, conforme quedó expuesto en precedencia, significa que el accionante pretende imponer su criterio hermenéutico frente al utilizado por la autoridad judicial convocada. Para la Sala, no se hace evidente un actuar caprichoso o discrecional por parte del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, sino que, por el contrario, tales decisiones se encuentran amparadas por los principios de independencia y autonomía judicial, los cuales no pueden ser socavados por la inconformidad del accionante.
Inclusive, de avalar la tesis del actor, esto es que el proceso ejecutivo no puede ser suspendido y deben ordenarse las medidas cautelares por él peticionadas, conllevaría una irregularidad procesal que pondría en riesgo la actuación judicial. La norma en comento indica que «[S]erán nulas de pleno derecho las actuaciones judiciales con inobservancia de la presente medida».
Conforme dicho panorama, se advierte que el amparo constitucional estudiado no tiene la identidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales, toda vez que la discusión planteada por la parte accionante pone en evidencia una inconformidad con la conclusión a la que llegó el juez del proceso ejecutivo.
Ahora bien, en este punto es preciso acotar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el fallo de primera instancia realizó un estudio de fondo sobre los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela para acto seguido concluir su improcedencia. No obstante, dicha solución no resulta del todo acertada, pues en los eventos que el juez de tutela advierte que no se cumplen los presupuestos generales (inmediatez, subsidiariedad, relevancia constitucional y tutela contra tutela), se debe declarar la improcedencia; mientras que, una vez superados estos requisitos, se concluye que Demandante: Junior Rodríguez Castañeda Demandado: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá Radicación: 25000-23-15-000-2025-00650-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no hubo trasgresión por la falta de configuración de alguno de los defectos, lo procedente es negar el amparo.
Conforme lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, pero con base en los argumentos acá expuestos, esto es que el debate planteado no goza de relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de agosto de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Segunda, Subsección F, declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero con la precisión realizada en la presente decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes e intervinientes.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.