11001031500020230143000 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 25 Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-15-000-2023-01430-00 (REV) Recurrente: Ana María Franco Molina Demandado: Nación - Ministerio de Educación y departamento de Risaralda Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021) I.

ANTECEDENTES 1. La señora Ana María Franco Molina, a través de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 contra la Nación - Ministerio de Educación y el departamento de Risaralda, con el fin de que se anulara el oficio No. 20968 de 2015, por medio del cual le fue negada la solicitud de reconocimiento de intereses moratorios generados con el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2.

Surtido el trámite legal correspondiente, en fallo del 23 de abril de 20212, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las súplicas de la demanda, decisión respecto de la cual la parte accionante presentó recurso de apelación3. 3. A través de sentencia dictada el 17 de febrero de 20224, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó el fallo impugnado. 4.

El 17 de marzo de 20235, la señora Ana María Franco Molina formuló recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia de segunda instancia, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuyos argumentos se expondrán más adelante. 5. Por auto del 29 de marzo de 20236, se admitió la demanda de revisión de la referencia, providencia que fue notificada a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado7. 1 Folios 1 a 15 del cuaderno principal No. 1 (índice No. 41 de Samai). 2 Índice No. 41 de Samai. 3 Índice No. 41 de Samai. 4 Índice No. 41 de Samai. 5 Índice No. 2 de Samai. 6 Índice No. 4 de Samai. 7 Esta providencia fue notificada electrónicamente a las partes y demás sujetos procesales el 31 de marzo de 2023 (índices Nos. 9 y 10 de Samai).

Esgrimió que tal medio de impugnación no era procedente, en tanto la parte demandada era la legitimada para interponerlo cuando el fallo era incongruente y le resultaba desfavorable, mientras que aquí fue presentado por la demandante. Manifestó que la sentencia cuestionada no estaba viciada de nulidad por incongruencia, dado el juez se pronunció expresamente sobre las pretensiones, analizó los extremos temporales propuestos en la demanda según las etapas del procedimiento administrativo aplicable y definió la fecha de exigibilidad de la obligación de pago, con base en lo cual sustentó la improcedencia de la sanción moratoria y su incompatibilidad con la indexación. Sostuvo que la recurrente intentaba revivir la controversia judicial decidida en las instancias ordinarias. 7.

El 24 de abril de 20239, el Ministerio de Educación Nacional, por medio de apoderado judicial, radicó contestación a la demanda de revisión mediante la cual solicitó declarar infundado el recurso extraordinario y alegó la “legalidad de la sentencia 66001-23-33-000-2016-00318-02 del diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022)”.

Argumentó que en la providencia controvertida no se configuraba la causal de revisión invocada, pues era congruente con lo pedido, lo debatido y lo probado en el proceso; además, que se encontraba motivada, en la medida en que en ella se desarrolló un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales y se resolvieron las excepciones propuestas.

Señaló que la recurrente pretendía reabrir el debate jurídico y probatorio que finalizó con decisiones ejecutoriadas. II. CONSIDERACIONES Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso extraordinario de revisión10 interpuesto contra la sentencia de segunda instancia11. 8 Índice No. 13 de Samai. 9 Índice No. 14 de Samai. 10 Al sub judice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación del recurso extraordinario de revisión -17 de marzo de 2023- las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011 -con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021-, así como a las disposiciones de la Ley 1564 de 2012, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primer estatuto mencionado. 11 El asunto ingresó a despacho para dictar sentencia el 14 de julio de 2023.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01430-00 (REV) Recurrente: Ana María Franco Molina Demandado: Nación - Ministerio de Educación y departamento de Risaralda Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 3 Adicionalmente, se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales: competencia12, demanda en tiempo13 y legitimación en la causa14. 1.

Generalidades de la causal de revisión invocada y del principio de congruencia La causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 establece que podrá demandarse la revisión por “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Para la estructuración de tal causal de revisión es indispensable que se funde en la ocurrencia de: i) un supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, siempre que se prediquen de la sentencia; o ii) una de las hipótesis creadas jurisprudencialmente que comportan la violación del derecho al debido proceso, tales como15: • Haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso. • Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso. • Proferir una sentencia sin motivarla. • Dictar un fallo inhibitorio injustificado. • Faltar al principio de congruencia. La jurisprudencia ha considerado que el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal aludida, es el mecanismo judicial idóneo para alegar la posible falta de 12 Según los artículos 111 y 249 de la Ley 1437 de 2011, y en virtud del artículo 29 del Acuerdo No. 80 de 2019, la Sala es competente para conocer el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia del 17 de febrero de 2022, pues fue dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 13 La recurrente invocó la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, por lo que el plazo para presentar el recurso extraordinario de revisión es de un año contado desde el día siguiente a la ejecutoria del fallo.

La sentencia cuestionada fue notificada el 22 de marzo de 2022 -cuando transcurrieron los dos días hábiles siguientes al envío del mensaje de datos de que trata el artículo 205 (numeral 2) ejusdem- y adquirió firmeza el 25 de marzo siguiente, razón por la que tal plazo se extendió hasta el 27 de marzo de 2023. Como la demanda se formuló el 17 del mismo mes y año, se concluye que su interposición fue oportuna (índice No. 15 en el proceso ordinario con radicación No. 66001-23-33-000-2016-00318-02). 14 La señora Ana María Franco Molina se encuentra legitimada en la causa por activa para controvertir la sentencia objeto de revisión, por ser quien promovió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión que resultó adversa a sus intereses. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 13, sentencia del 7 de junio de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02493-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Al respecto, se ha indicado que la congruencia constituye un límite al contenido de las decisiones judiciales, de manera que lo resuelto guarde identidad jurídica con las peticiones y excepciones propuestas por las partes en el marco del litigio, salvo que la ley otorgue facultades oficiosas al juez17. En punto de los supuestos que dan lugar a la incongruencia de la sentencia, se ha sostenido que esta se verifica cuando al demandado se le condena por cantidad superior a la pedida (“ultra petita”), o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma (“extra petita”), o cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones (“minus petita”)18.

En la misma línea, el Consejo de Estado ha puntualizado que la alegación sobre el quebrantamiento del citado principio no admite el cuestionamiento a la valoración probatoria o a la actividad interpretativa desarrollada por el juez, así como tampoco permite calificar el acierto de la decisión censurada o examinar la posible configuración de errores in iudicando19. 2.

Caso concreto En el sub lite, la recurrente plantea que con la sentencia impugnada se vulneró su debido proceso, dado que al resolverse la causa de manera citra petita se quebrantó el principio de congruencia, pues se desconocieron las normas aplicables sobre el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, estos fueron confundidos con la indexación y no se atendió al período objeto de reclamación judicial.

Esta Sala encuentra que, en el fallo cuestionado, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó en qué consistió la descentralización de la educación en el país, así como el proceso de homologación y nivelación salarial del 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 28 de junio de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03697-00. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2013-01223-00(3095-13), C.P. César Palomino Cortés;

Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-26-000-2019-00001-00 (63.104), C.P. María Adriana Marín. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 3 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022-00580-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, entre muchas otras decisiones.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01430-00 (REV) Recurrente: Ana María Franco Molina Demandado: Nación - Ministerio de Educación y departamento de Risaralda Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 5 personal administrativo del sector educativo en el ente departamental demandado. Seguidamente, describió las figuras de la indexación y los intereses moratorios.

Indicó que la primera tiene un carácter compensatorio y opera en casos en los que existe una razón válida para la tardanza, mientras que la segunda ostenta un carácter sancionatorio y se abre paso cuando existe una norma que la regule expresamente y no media una causa que justifique la dilación en el pago. Precisó que, a pesar de sus diferencias, ambos mecanismos han sido diseñados para mitigar los efectos adversos generados con el cumplimiento tardío de obligaciones dinerarias, por lo que su compatibilidad no resulta admisible.

Al descender al caso concreto, estimó que, si bien el proceso de homologación y nivelación salarial se consolidó entre 1996 y 2009 y el pago del retroactivo se efectuó en 2013, lo cierto era que el debido agotamiento de las etapas de dicho proceso constituía una justificación razonable de la tardanza en el pago, lo cual se traducía en la viabilidad de reconocer una actualización monetaria con base en el índice de precios al consumidor -como en efecto ocurrió-.

Agregó que, como el monto correspondiente a la indexación se pagó -cuestión que la apelante no discutió-, se conjuró la pérdida del poder adquisitivo del dinero por el paso del tiempo y, dado que no existía norma expresa que prescribiera intereses moratorios y no se había acreditado dolo o mala fe por parte de la administración, no era procedente acceder a su reconocimiento.

La Sala observa que la argumentación planteada por la recurrente está encaminada a reabrir el debate jurídico que se surtió en el proceso primigenio y propiciar una tercera instancia que no es de recibo en esta sede extraordinaria, como ya lo ha advertido esta Sala en casos similares a este, provenientes, incluso, del mismo tribunal administrativo20.

En efecto, se evidencia la manera en que la parte recurrente, a través de este mecanismo excepcional, pretende controvertir el razonamiento jurídico y probatorio que condujo al juez de segunda instancia a no encontrar procedente el reconocimiento de intereses moratorios por el retardo en el pago del retroactivo, en el período indicado en el escrito inicial. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, sentencia del 5 de septiembre de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022-00368-00; sentencia del 5 de septiembre de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022-02876-00; sentencia del 15 de febrero de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2022-04494-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01430-00 (REV) Recurrente: Ana María Franco Molina Demandado: Nación - Ministerio de Educación y departamento de Risaralda Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 6 La Sala encuentra que la parte demandante profundizó en los motivos de su inconformidad con la forma en la que el ad quem abordó el origen de la obligación de homologar y nivelar los salarios de los cargos administrativos, la configuración de la mora en el pago del retroactivo, la causación de los intereses moratorios y la interpretación de las normas aplicables, puntos que se relacionan directamente con los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia cuestionada.

En esa dirección, la recurrente aseveró que “aquí lo que se busca, es la infirmación de la sentencia de 2da instancia, en aras de que se resuelva conforme a las normas aplicables al reconocimiento, pago y procedencia de intereses moratorios en el sistema jurídico colombiano” (se destaca). Por lo demás, vale la pena resaltar que en el fallo de segundo grado no se dispuso indexación alguna como lo dice la parte actora.

En efecto, en la sentencia de primer grado el tribunal negó las súplicas de la demanda, al paso de que en el fallo controvertido el Consejo de Estado se limitó a confirmarla íntegramente. Así las cosas, la Sala estima que, en ejercicio de este mecanismo de impugnación, la accionante persiste en su desacuerdo con el fallo cuestionado por resultar adverso a sus intereses, a la vez que propone un nuevo análisis jurídico y probatorio para controvertir el plasmado en tal providencia y obtener una decisión diferente mediante la reapertura integral del debate que fue zanjado en el juicio ordinario, lo cual resulta ajeno a la naturaleza y la finalidad del recurso extraordinario de revisión. En todo caso, frente al supuesto desconocimiento del principio de congruencia, se constató que el juez ad quem sí decidió sobre los aspectos materia de controversia21, por cuanto se pronunció -aunque en un sentido distinto al pedido por la actora- acerca de la discusión que se ventiló en el proceso ordinario, es decir, la procedencia del reconocimiento de intereses moratorios derivados de la tardanza en el pago del retroactivo producto de la homologación y nivelación salarial, en esta 21 En la audiencia celebrada el 20 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Risaralda consideró que el objeto del litigio se circunscribía a “determinar la legalidad de los actos demandados, conforme a las causales y argumentos de nulidad planteados en la demanda, a efectos de establecer si le asiste el derecho a la demandante al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría Departamental de Risaralda”, decisión que se notificó en estrados y frente a la cual no se interpusieron recursos (índice No. 41 de Samai).

Asimismo, el Consejo de Estado planteó el problema jurídico que debía resolverse en segunda instancia en los siguientes términos: “¿A la señora Ana María Franco Molina le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del Departamento de Risaralda?” (índice No. 41 de Samai).

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01430-00 (REV) Recurrente: Ana María Franco Molina Demandado: Nación - Ministerio de Educación y departamento de Risaralda Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 7 ocasión, para confirmar su negativa con base en las consideraciones legales y jurisprudenciales desarrolladas en la providencia bajo examen.

Conviene poner de presente que el hecho de negar las pretensiones de la demanda, o confirmar tal determinación, no deviene automáticamente en un quebrantamiento del debido proceso22, toda vez que lo que se censura en los fallos minus petita o citra petita no es la resolución de fondo propiamente dicha -favorable o no a lo pedido-, sino la omisión de decidir sobre los asuntos que constituyeron el objeto del litigio, supuesto que no se verificó en esta oportunidad, según se desprende de lo explicado líneas atrás. Habida cuenta de que la argumentación propuesta por la parte recurrente no se adecúa a la causal de revisión invocada y, en particular, a la hipótesis consistente en desconocer el principio de congruencia de la sentencia, y dado que su vulneración no se aprecia en el caso concreto, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. 3.

Condena en costas De conformidad con el artículo 255 del CPACA -modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 202123-, se condenará en costas a la parte recurrente, en tanto se declaró infundado el recurso extraordinario de revisión que formuló. Al respecto, se observa que las entidades públicas accionadas -tanto el Ministerio de Educación Nacional como el departamento de Risaralda- constituyeron sendas apoderadas judiciales para atender este asunto y, además, a través de ellas presentaron los respectivos escritos de oposición a la demanda de revisión. De este modo, la Sala estima que la actividad realizada por las abogadas de las entidades mencionadas es suficiente para disponer la fijación de agencias en derecho a su favor en la liquidación de costas, de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012.

Para el efecto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión adelantada por las mandatarias judiciales de las entidades demandadas. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Octava Especial de Decisión, sentencia del 31 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022-00723-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia del 6 de junio de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022- 00373-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 23 “Artículo 255.

Sentencia [modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021] (…) “Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01430-00 (REV) Recurrente: Ana María Franco Molina Demandado: Nación - Ministerio de Educación y departamento de Risaralda Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 8 Asimismo, según la última norma citada, esta decisión se apoya en el Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, en el cual se dispone que, tratándose de recursos extraordinarios como el sub examine, las agencias en derecho se tasan entre 1 y 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes (artículo 5, numeral 9).

En esa línea, toda vez que en esta actuación las entidades que conforman el extremo pasivo designaron apoderado judicial e intervinieron en su trámite, se fijarán las agencias en derecho a su favor y a cargo de la señora Ana María Franco Molina en un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada una de las entidades, es decir, en total dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia. Adicionalmente, conviene indicar que, como este es un proceso de única instancia ante esta Corporación, la liquidación de las costas será realizada por la secretaría general, según los parámetros señalados en el artículo 366 de la Ley 1564 de 2012.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en Sala Especial de Decisión No. 25, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Ana María Franco Molina en contra de la sentencia dictada el 17 de febrero de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la recurrente y en favor del Ministerio de Educación Nacional y del departamento de Risaralda.

TERCERO: FIJAR como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta decisión, a favor de cada una de las entidades demandadas, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por parte de la recurrente.

CUARTO: En firme esta providencia y realizada la liquidación de costas, el expediente deberá regresar al despacho de la magistrada ponente para considerar su aprobación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01430-00 (REV) Recurrente: Ana María Franco Molina Demandado: Nación - Ministerio de Educación y departamento de Risaralda Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 - Ley 2080 de 2021) 9

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE CÉSAR PALOMINO CORTÉS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILSON RAMOS GIRÓN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. EZS-JPDC [EXPEDIENTE DIGITAL]