Radicado: 11001-03-15-000-2024-05351-00 Accionante: Calypso del Caribe S.A. Se niega el amparo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-05351-00 Accionante: Calypso del Caribe S.A. Accionados: Sección Quinta del Consejo de Estado y otro Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Acción de cumplimiento / Violación directa de la constitución / Apelante único / Reforma en perjuicio / Se niega el amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La sala resuelve la acción de tutela presentada por Calypso del Caribe S.A. contra la sentencia del 4 de julio de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción de cumplimiento adelantada por la accionante contra el Instituto Agropecuario Colombiano. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- La sociedad Calypso del Caribe S.A. presentó a través de apoderado judicial, una acción de tutela contra (i) la sentencia del 19 de abril de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, (ii) la sentencia del 4 de julio de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, y (iii) el auto proferido el 16 de agosto de 2024 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de cumplimiento con el radicado 25000-23-41-000-2023-01705-00/01.

En su criterio, las providencias Radicado: 11001-03-15-000-2024-05351-00 Accionante: Calypso del Caribe S.A. Se niega el amparo 2 vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. 2.- En la acción de tutela se formularon las pretensiones: << Que se revoque la sentencia de segunda instancia proferida el 4 de julio de 2024 por la Sección Quinta en Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Que en su lugar se profiera la sentencia que en derecho corresponda y que se concreta en reconocer la procedencia de la acción de incumplimiento interpuesta por Calypso del Caribe, en tanto declarar su improcedencia hizo más gravosa su situación como apelante único>>. B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 15 de diciembre de 2023, las sociedades Calypso del Caribe S.A. y Food Box S.A.S. interpusieron acción de cumplimiento contra el Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante, ICA).

En la demanda, las sociedades solicitaron el cumplimiento de las normas que regulan el trámite del documento zoosanitario para importación (en adelante, DZI) en el sistema de información sanitaria para importación y exportación de productos agrícolas y pecuarios (en adelante, SISPAP)1. 3.2.- En sentencia del 19 de abril de 2024, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda porque consideró que el ICA no incumplió las normas invocadas en la acción de cumplimiento, dado que (i) el ICA suspendió temporalmente los trámites de importación de aves y productos derivados al país procedentes de países que reportaron brotes de influenza aviar2, luego las normas alegadas como incumplidas no le eran actualmente exigibles; y (ii) el artículo 4º del Decreto 735 de 20123 no 1 La sociedad accionante en el escrito de subsanación de la demanda indicó que el ICA no permitía a los importadores adelantar el trámite del DZI, por lo que incumplió con las siguientes normas: (i) artículo 17 de la ley 1255 de 2008;

(ii) artículo 4º del decreto 735 de 2012; (iii) las cartas de entendimiento de influenza aviar del 15 de abril de 2012, y (iv) la ley 1143 de 2007. 2 El ICA emitió las resoluciones 00001894 del 3 de marzo de 2023 “por la cual se establecen medidas sanitarias temporales por la presencia de Influenza Aviar de Alta Patogenicidad (IAAP) en Perú y Ecuador”, 0002478 del 17 de marzo de 2023 “por la cual se establecen medidas sanitarias temporales por la presencia de Influenza Aviar de Alta Patogenicidad (IAAP)” y 00015304 del 9 de noviembre de 2023 “por la cual se prorroga el estado de emergencia sanitaria declarado en el territorio nacional por la presencia de influencia aviar de alta patogenicidad, mediante Resolución 22990 de 2022”. 3 Por el cual se reglamenta la efectividad de la garantía prevista en los artículos 7º y siguientes de la Ley 1480 de 2011 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05351-00 Accionante: Calypso del Caribe S.A. Se niega el amparo 3 contenía un mandato claro, imperativo, inobjetable y que fuera exigible actualmente al ICA. 3.3.- La accionante agregó que el 26 de febrero de 2024 el ICA cumplió con las normas que fueron objeto de la acción de cumplimiento presentada, pues la entidad publicó un boletín de prensa en el que actualizó los requisitos sanitarios para la importación de (i) aves de un día y huevos fértiles;

(ii) productos de huevo, carne de aves fresca o congelada, y (iii) productos cárnicos procesados de aves desde Estados Unidos4. 3.4.- El 6 de mayo de 2024 la sociedad actora apeló la decisión de primera instancia. Alegó en el recurso que el proceso debía terminar anticipadamente por que el ICA cumplió las normas objeto de la acción. Adicionalmente, indicó que sí era procedente exigir el cumplimiento del inciso 2º del artículo 4º del decreto 735 de 2012, pues la norma contiene un mandato claro, expreso y exigible, en los términos señalados por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 3.5.- Mediante sentencia del 4 de julio de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia por subsidiariedad de la acción por existir otro mecanismo judicial, pues la accionante podía solicitar la nulidad de la Resolución 2478 de 2023 y demás actos administrativos emitidos por el ICA. 3.6.- A través del auto del 16 de agosto de 2024, el tribunal obedeció y cumplió lo resuelto por el Consejo de Estado.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante alega que la sentencia del tribunal desconoció la pretensión de la acción de cumplimiento que consistía en que el ICA permitiera la presentación de las solicitudes de importación de pollo y productos derivados provenientes de los Estados Unidos de América y que realizara el análisis de cada solicitud.

Adicionalmente, sostiene que el tribunal omitió valorar la configuración de la terminación anticipada del proceso por cuanto el ICA, con la publicación del boletín de prensa del 26 de febrero de 2024, acató las normas que se alegaron como incumplidas en la demanda. 4.1.- La sentencia del 4 de julio de 2024 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado empeoró la situación de la sociedad accionante, ya que valoró aspectos 4 Ley 393 de 1997.

Artículo 19.-Terminación Anticipada. Si estando en curso la Acción de Cumplimiento, la persona contra quien se hubiere dirigido la Acción desarrollare la conducta requerida por la Ley o el Acto Administrativo, se dará por terminado el trámite de la acción dictando auto en el que se declarará tal circunstancia y se condenará en costas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 24 de esta Ley.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05351-00 Accionante: Calypso del Caribe S.A. Se niega el amparo 4 que no se formularon en la impugnación y en su lugar se pronunció sobre la procedencia de la acción de cumplimiento, lo cual no fue objeto del recurso interpuesto. 4.2.- En cuanto al auto del tribunal del 16 de julio de 2024, señaló que con esta decisión se obedeció y cumplió lo dispuesto por el Consejo de Estado, sin controlar las actuaciones violatorias del ICA que motivaron la presentación de la acción de cumplimiento. 4.3.- Alega que las providencias omitieron valorar los argumentos de la demanda y desconocieron que en este caso procedía la acción de cumplimiento.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Sección Quinta del Consejo de Estado (accionada) solicita declarar improcedente la acción de tutela o en su defecto denegarla. 5.1.- Afirma que en el escrito de demanda no se señaló concretamente algún defecto para la procedencia del mecanismo constitucional. La accionante pretende propiciar una tercera instancia de la acción de cumplimiento al estar en desacuerdo con lo decidido por la autoridad judicial en segunda instancia. 5.2.- Agrega que el asunto carece de relevancia constitucional y que no existe una adecuada carga argumentativa para controvertir la sentencia del 4 de julio de 2024, pues la accionante fundamentó la tutela en su inconformidad por el rechazo de las pretensiones formuladas en la demanda, lo cual corresponde únicamente a un aspecto económico. 5.3.- En la decisión impugnada, la corporación concluyó que no se encontraba satisfecho el requisito de procedencia relacionado con la subsidiariedad de la acción de cumplimiento.

En este caso, la accionante planteó una discusión sobre presuntas irregularidades que, en esencia, implican la controversia de la legalidad del acto administrativo mediante el cual se suspendió la actividad de importación de aves al país, así como la reparación de los perjuicios causados por la suspensión de su actividad económica. Estos debates deben ser resueltos a través de los medios de control ordinarios. 5.4.- En cuanto al cargo de reforma en peor, indicó que la autoridad judicial podía revocar la sentencia de primera instancia porque no se cumplió con el requisito subsidiariedad de la acción de cumplimiento. 6.- La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionada) solicitó negar el amparo, pues se evidencia que la Radicado: 11001-03-15-000-2024-05351-00 Accionante: Calypso del Caribe S.A. Se niega el amparo 5 sentencia del 19 de abril de 2014 no desconoció derecho fundamental alguno. La accionante pretende con la tutela controvertir lo decidido en la acción de cumplimiento. 7.- El ICA (tercero interviniente) solicita que se nieguen las pretensiones porque no se evidenciar el incumplimiento de las normas alegadas por la accionante.

Así mismo, solicita que se declare la carencia actual de objeto por hecho superado, dado que ya fueron autorizadas las actividades de importación. II. CONSIDERACIONES 8. La sala negará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva invocados por la accionante porque no evidencia que la sentencia del 4 de julio de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, haya incurrido en los yerros señalados en la acción de tutela. 9.- Se aclara que el análisis del caso se centrará en la providencia de segunda instancia, por ser esta la que pone fin al proceso.

En cuanto al auto del 16 de julio de 2024, la sala considera que dicha decisión no vulnera derechos fundamentales, por cuanto corresponde a una actuación de trámite frente a la decisión del superior. E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 10.- Los requisitos se cumplen así: i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, y es posible identificar el vicio o defecto en el que habrían incurrido las providencias acusadas; iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la declaratoria de improcedencia de la acción de cumplimiento fue dada en sentencia de segunda instancia contra la cual no proceden recursos; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión acusada5 se notificó el 8 de julio de 2024, y la acción se ejerció dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación6 como por la Corte Constitucional7; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 5 Sentencia del 17 de junio de 2024 emitida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Corte Constitucional, sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05351-00 Accionante: Calypso del Caribe S.A. Se niega el amparo 6 H.- La Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en los yerros que se indican en la tutela 11.- La accionante afirma que dicha autoridad judicial trasgredió el principio constitucional de la no reformatio in pejus al resolver el recurso de apelación, debido a que no resolvió los cargos de la apelación y se pronunció sobre aspectos no decididos por el tribunal. 12.- Sobre el particular, en otras oportunidades8 esta sala ha asociado la reforma en perjuicio con el defecto de violación directa de la Constitución9.

Por tanto, analizará si la sentencia del 4 de julio de 2024 de la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en dicho defecto. 12.1.- El principio de la non reformatio in peius proscribe que el superior agrave la situación consolidada en primera instancia cuando el apelante es único. Se trata, entonces, de una garantía constitucional cuya razón fundamental es proteger el derecho a la defensa y a la doble instancia, pues promueve que las partes procesales cuestionen los fallos de primera instancia sin temor a mayores perjuicios10, así como limitar la competencia del fallador de segunda instancia, de manera que el recurso de apelación se constituya como un verdadero medio de defensa del apelante y no como una mera revisión de lo ya resuelto11. 12.2.- Ahora bien, esta garantía no es absoluta12, pues tiene como límite, entre otros, la verificación de los presupuestos procesales o las normas legales imperativas que el funcionario judicial de conocimiento debe revisar de oficio, aun cuando no fueran propuestos en el recurso de impugnación. Tal es el caso de los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento13. 12.3.- En este caso la sala no advierte que la autoridad judicial desconociera dicho principio al declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento por no cumplir el requisito de subsidiariedad, pues tal decisión podía adoptarse de manera oficiosa en la segunda instancia. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencias del 4 de diciembre de 2023 (radicado 11001- 03-15-000-2023-04843-01) y del 12 de febrero de 2024 (radicado 11001-03-15-000-2024-00057-00), con ponencia de este depachp. 9 Por trasgresión del artículo 31 de la Constitución Política de Colombia. 10 Corte Constitucional, sentencia T-455 de 2016.

M.P. Alejandro Linares Cantillo 11 Corte Constitucional, sentencia C-055 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo 12 Respecto a los límites del principio de la non reformatio in pejus, ver: (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicado 66001-23-31- 000-2009-00087, expediente 47830, y (ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de agosto de 2023.

C.P. María Adriana Marín, radicado 11001-03-15-000-2023-03585-00. 13 Previstos en la Ley 393 de 1997, artículos 8 y 9. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05351-00 Accionante: Calypso del Caribe S.A. Se niega el amparo 7 13.- En esa medida, la acción de cumplimiento era improcedente ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial idóneos para controvertir la legalidad de los actos administrativos emitidos por el ICA, mediante los cuales se suspendió temporalmente el trámite de importación de aves y otros productos al territorio nacional. 14.- Adicionalmente, no puede configurarse una reforma en peor cuando la decisión adoptada en segunda instancia coincide con la determinación de la primera instancia, que en este caso consiste en no ordenar al ICA el cumplimiento de las normas invocadas en la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Si esta decisión no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado