1 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Tema: Decisión sobre excepciones AUTO Conforme a lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, y en concordancia con el numeral 2º del artículo 101 del Código General del Proceso (en adelante CGP), se pronuncia el despacho sobre las excepciones previas formuladas en el trámite de la referencia. I. Antecedentes

1.1. CAROLINA MUNEVAR OSPINA, actuando en nombre propio, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 del CPACA contra los siguientes actos administrativos expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil: - El artículo 1° de la resolución 665 del 1º de septiembre de 2015 “Por la cual se determinan los costos asociados a la consulta de la base de datos dispuesta por la Registraduría Nacional del Estado Civil, para uso de los particulares en los procesos de autenticación biométrica”; - El artículo 9° de la resolución 028 del 22 de enero de 2016 “Por la cual se fija el incremento en las tarifas de los diferentes hechos generadores objeto de cobro por parte de la Registraduría Nacional de Estado Civil”; 2 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - La frase "de la Base de Datos Biográfica y Biométrica" contenida en el inciso 1° del artículo 33 de la resolución 5633 del 29 de junio de 2016 “Por la cual se reglamentan las condiciones y el procedimiento para el acceso a las bases de datos de la información que produce y administra la Registraduría Nacional del Estado Civil”; - El parágrafo 2° del artículo 33 de la misma resolución 5633 del 29 de junio de 2016 recién referida; - El artículo 9° de la resolución 620 del 24 de enero de 2017 “Por la cual se incrementan las tarifas de los diferentes hechos generadores por los servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil”; - El artículo 3° de la resolución 14555 del 29 de diciembre de 2017 “Por la cual se establecen las tarifas para la consulta a las bases de datos, Archivo Nacional de Identificación -ANI, Sistema de Información de Registro Civil -SIRC., Biometría y Filtros Especiales”; - El artículo 13 de la resolución 515 del 18 de enero de 2018 “Por la cual se incrementan las tarifas de los diferentes hechos generadores por los servicios que presta la Registraduría Nacional del Estado Civil”; - La resolución 3357 del 7 de marzo de 2018 “Por la cual se aplican las tarifas de la Registraduría Nacional del Estado Civil a los particulares que ejerzan funciones públicas por la consulta de la información de las bases de datos de autenticación biométrica”. 1.2.

La referida demanda fue repartida inicialmente a la Sección Cuarta de esta corporación, sin embargo, mediante auto 20 de septiembre de 2018, el despacho de conocimiento remitió el asunto a esta Sección. En consecuencia, fue sometida a reparto el 6 de noviembre de 2018, y allegada a este despacho el 13 de ese mismo mes y año. 1.3. Mediante auto de 18 de julio de 2019, este despacho inadmitió la demanda para que la actora aportara la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos administrativos acusados, ante lo cual la demandante subsanó la demanda conforme a lo solicitado.

Mediante auto de julio 1° de 2020, se decidió su admisión por 3 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reunir los requisitos legales. En el mismo auto se ordenó notificar a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en calidad de demandado, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.4.

El término para contestar la demanda venció el 29 de septiembre de 2020, dentro del cual la Registraduría Nacional del Estado Civil presentó contestación, mediante la cual se pronunció sobre los hechos y pretensiones expuestas por la parte actora. De su escrito se advierte que la demandada formuló las excepciones previas y mixtas que denominó “Excepción previa: falta de legitimación en causa por pasiva respecto al presunto incumplimiento de un convenio de cooperación suscrito por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Unión Colegiada del Notariado Colombiano” y “Excepción mixta: Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues los actos demandados son de carácter particular y concreto”.

II. Excepciones propuestas 2.1. Junto con su contestación de la demanda, la Registraduría Nacional del Estado Civil formuló excepciones previas, mixtas y de fondo. Las dos primeras, que son las que interesan para esta providencia, las formuló y desarrolló de la siguiente manera: 2.1.1. “Excepción previa: falta de legitimación en causa por pasiva respecto al presunto incumplimiento de un convenio de cooperación suscrito por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Unión Colegiada del Notariado Colombiano”: Al respecto, la demandada aseguró que uno de los argumentos presentados por la actora consistió en que la resolución número 3357 de marzo 7 de 2018 fue expedida en contravía del Convenio Interadministrativo de Cooperación número 001 celebrado entre la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Unión Colegiada de Notariado, y transgrediendo a su vez los artículos 1602 y 1603 del Código Civil.

A partir de esa afirmación, sostuvo que “la actora, no interpuso el medio de control de la referencia en representación de la Unión Colegiada del Notariado, por lo que no está legitimada para alegar el incumplimiento 4 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del respectivo Convenio interadministrativo de Cooperación Nº 001 del 27 de diciembre de 2013, ni para argumentar que en consecuencia la resolución 3357 de 2018 fue violatoria del artículo 1602 y 1603 del Código Civil. […]”.

A lo cual agregó que, en todo caso, la parte actora no aportó pruebas que permitieran acreditar dicho incumplimiento. En consecuencia, solicitó “excluir de este medio de control, el cual entre otras cosas, no es el idóneo para debatir los hechos y argumentos de esta excepción, […] y demás fundamentos fácticos y jurídicos derivados del presunto incumplimiento del convenio de cooperación […], pues no está legitimada como parte activa para pretender la nulidad de los actos impugnados, pues no es parte dentro del contrato ni ejerce representación alguna de los contratantes”. 2.1.2.

“Excepción mixta: Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues los actos demandados son de carácter particular y concreto”: En ese acápite, la demandada adujo que el medio de control instaurado por la actora, esto es, el de nulidad simple, no es el correcto, pues, a su juicio, la demanda se dirige a obtener la nulidad de actos administrativos de carácter particular y concreto.

Explicó que “[…] los actos atacados en sede judicial crearon una situación particular y concreta a los particulares que ejercen funciones públicas, los cuales son determinables y, por consiguiente, el medio de control idóneo para nulitarlos sería la nulidad y el restablecimiento del derecho, medio de control que a la fecha ya estaría caducada”.

Añadió que, en algunos eventos excepcionales los actos administrativos de carácter particular tienen como destinatario un grupo indeterminado de personas que de acuerdo con sus calidades pueden ser determinables. III. Traslado La Secretaría de la Sección Primera de esta corporación corrió traslado de las excepciones propuestas, entre el 12 y el 14 de enero de 2021, término durante el cual la demandante presentó memorial por el cual expuso las razones que en su criterio justifican la negación de tales excepciones. 5 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Particularmente, se refirió a las excepciones sobre la falta de legitimación en la causa así, como sobre la caducidad de la acción. En relación con la primera de ellas, sostuvo que su demanda no se dirige a declarar el incumplimiento del convenio de cooperación número 001 de 2013, ni tampoco persigue que se indemnice a alguna de las partes firmantes de ese negocio.

Según explicó, contrario a lo dicho por la demandada, con las pretensiones se persigue la nulidad, entre otros actos, de la resolución 3357 de 7 de marzo de 2018 por ser contraria al mencionado convenio, por tal razón, sostuvo que el planteamiento contenido en el punto 7.8. de la demanda “no equivale ni puede interpretarse como una solicitud de declaración de incumplimiento del convenio, ni como un actuar en nombre y en favor de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano”.

Respecto de la excepción sobre la caducidad de la acción, adujo que los actos objeto de censura son de carácter general en la medida que “[…] crean un nuevo tributo, y por obvias razones, la creación de tributos es un tema de interés general más no de interés particular, pues le incumbe a toda la ciudadanía y no solo a unos cuantos”. IV.

Consideraciones 4.1. Sea lo primero advertir que las excepciones son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el legislador contempló tres tipos de excepciones, a saber, las previas, las de fondo y las mixtas. Sobre las excepciones de fondo, resulta pertinente indicar que se trata de aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de dictar sentencia, pues con ellas se controvierte el derecho sustancial que se reclama por vía jurisdiccional.

Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. 6 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el carácter mixto1 radica en que éstas pueden proponerse para sanear el proceso, pero también para atacar el medio de control, al existir inconsistencias en la forma en que fue presentada la demanda, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverlas durante la primera parte del proceso, lo que también es posible, a criterio del juez, que podrá decidir sobre ellas en la audiencia inicial, si para ello hubiere requerido la práctica de pruebas, o mediante auto independiente, antes o en lugar de tal audiencia, según el caso.

De igual forma, el numeral 3º del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, que son las que la doctrina y la jurisprudencia han denominado mixtas, podrá dictar sentencia anticipada.

Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control en caso de existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las falencias encontradas no permita su trámite.

Por otra parte, las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal, y que se presenten una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento. En ese mismo sentido esta corporación ha manifestado lo siguiente: “Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquéllas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y éstas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante. 1 La denominación de mixtas no es asignada en realidad por el legislador, sino por la doctrina y la jurisprudencia, para referirse a las excepciones originalmente listadas en el numeral 6º del artículo 180 del CPACA expedido en 2011 y actualmente previstas en el numeral 3º del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, todas las cuales comparten las características aquí explicadas. 7 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.

Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal” 2.

(Destacado del despacho). Bajo tal perspectiva, es claro para el despacho que los medios exceptivos señalados en los artículos 100 del CGP y 180 del CPACA no son taxativos y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda se encuadran dentro del análisis antes descrito3, tal como quedó definido por la Sección Primera de esta corporación en el proveído de 12 de diciembre de 20194.

En materia contencioso administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda o a su reforma, mientras que el momento para resolver las de carácter previo, inicialmente previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA para la audiencia inicial ha variado, primero por cuenta del artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.

En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 definió la regla de transición normativa y aplicación de esta norma procesal, conforme a la cual, como quiera que en el caso objeto de examen la demanda fue presentada el 30 de agosto de 2018, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y que la regulación sobre la resolución de excepciones fue modificada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con efecto general inmediato, esta última es la aplicable para este caso. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto del 9 de abril de 2014.

Radicado número 27001-23-33-000-2013-00347-01(0539-14). Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 3 Así lo consideró este despacho en los autos de 20 de abril de 2021, expediente 11001-03-24-000-2016- 00516-00, actor: Central de Inversiones S.A. CISA, y 10 de septiembre de 2020, expediente 11001-03-24- 000-2018-00018-00, actor Herman Gustavo Garrido Prada. 4 Emitido dentro del proceso 11001 03 24 000 2017 00130 00, actor Carlos de Jesús Baena Eusse y otros (C. P. Oswaldo Giraldo López). 8 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, para resolver los argumentos presentados por la autoridad que expidió los actos objeto de censura, valga señalar en primer lugar que, en cuanto a la excepción que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”, de su lectura se advierte que se trataría de un lapsus, pues la demandada no dirigió sus argumentos a demostrar la ausencia de su propia legitimación en el presente asunto, sino que la falta de legitimación se predicó de la actora, en la medida que, entendiendo que la demanda se promovió buscando la declaratoria de incumplimiento del convenio de cooperación número 001 de 2013, sostuvo que la parte demandante no actuó en el presente asunto como representante de las partes firmantes del negocio jurídico en comento, y por tal razón no se encontraría legitimada para promover la acción de la referencia. En consecuencia, este despacho entiende que, en ese punto de su escrito, la autoridad demandada formuló la excepción mixta de falta de legitimación en la causa por activa.

De otro lado, en relación con la excepción relativa a la caducidad de la acción, de la lectura de su escrito el despacho infiere razonablemente que dicho argumento, en realidad, se encuentra construido en dos partes, de la siguiente manera: i) sobre la indebida escogencia del medio de control por parte de la demandante, y ii) sobre la caducidad del medio de control que, en criterio de la demandada, correspondía tramitar.

El despacho llega a los anteriores entendimientos, en ejercicio del principio iura novit curia5, según el cual “corresponde al juez la aplicación del derecho con prescindencia del invocado por las partes, constituyendo tal prerrogativa, un deber para el juzgador, a quien incumbe la determinación correcta del derecho, debiendo discernir los conflictos litigiosos y dirimirlos según el derecho vigente, calificando autónomamente, la realidad del hecho y subsumiéndolo en las normas jurídicas que lo rigen”.

En consecuencia, dado que el juez tiene la facultad de examinar los medios exceptivos y determinar la naturaleza que a cada 5 Corte Constitucional, sentencia T-851 del 28 de octubre de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). Sobre el particular la Corte Constitucional ha destacado: el “principio iura novit curia, que significa el juez conoce el derecho.

Con este principio “el juzgador posee la facultad e inclusive el deber de aplicar las disposiciones jurídicas pertinentes en una causa, aún cuando las partes no las invoquen expresamente”. Corte Constitucional sentencias T-146 de 2010 y T-047 de 2011 (en ambas M.P. María Victoria Calle Correa) y T-533 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 9 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co uno de ellos corresponde6, el despacho advierte que las excepciones formuladas son de naturaleza mixta7, a partir de lo cual pasará a pronunciarse sobre ellas en este momento procesal.

En ese orden de ideas, resulta dable afirmar que la autoridad demandada, en realidad, formuló tres excepciones de naturaleza previa y mixta, que serán resueltas en el siguiente orden, en pro de guardar armonía con el pronunciamiento que corresponde en cada caso, a saber, ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control (previa), falta de legitimación en la causa por activa (mixta), y caducidad del medio de control (mixta).

Y dado que se trata de herramientas de defensa propuestas por la parte pasiva, para su resolución deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 que, el que a su vez remite a lo señalado en los artículos 100, 101, y 102 del Código General del Proceso, veamos: “Artículo 38.

Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2°. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.

En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 Y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad. 6 De conformidad con el principio del iura novit curia, este ejercicio de interpretación se ha aplicado a casos en los que se presentan excepciones que no se encuentran enlistadas en la norma.

Al respecto véase Consejo de Estado. Sección Primera. Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López. auto de 31 de octubre de 2018. Expediente 25000-23-41-000-2013-02822-01 Actor COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. 7 En relación con la excepción que busca poner de presente que el medio de control ejercido no es el correcto, este despacho en providencias anteriores, adoptó la decisión de darle el tratamiento de excepción mixta.

Ver entre otros los autos de 20 de abril de 2021, expediente 11001-03-24-000-2016-00516-00, actor Central de Inversiones S.A. – CISA y 12 de diciembre de 2019, expediente 11001-03-24-000-2017-00130-00, actor Carlos de Jesús Baena Eusse. Así mismo, en auto dictado por este Despacho el 31 de octubre de 2018. 25000-23-41-000-2013-02822-01.

Actor. COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P., se dilucidó en relación con la naturaleza de las excepciones mixtas de la siguiente manera: “De la lectura de la anterior norma se desprende que hay dos tipos de excepciones: Las previas y las mixtas. El carácter mixto de las últimas se explica en que pueden proponerse en la audiencia inicial para sanear el proceso, y además atacan el medio de control, pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad que anota la norma.

El CPACA encontró pertinente destacar de manera enunciativa las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, sin que ello signifique que son las únicas.” (se destaca). Ver tambien el auto de 2 de noviembre de 2021, dictado por este despacho dentro del expediente 11001 03 24 000 2019 00115 00.

Actor: MVH INVERSIONES S.A.S. 10 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” Como se observa, la disposición normativa en comento ordena resolver las excepciones propuestas según lo previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP.

Tales preceptos, en relación con el procedimiento, tienen el siguiente alcance literal: “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.

El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.

Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.

Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones. Si prospera la de falta de jurisdicción o competencia, se ordenará remitir el expediente al juez que corresponda y lo actuado conservará su validez. Si prospera la de compromiso o cláusula compromisoria, se decretará la terminación del proceso y se devolverá al demandante la demanda con sus anexos.

Si prospera la de trámite inadecuado, el juez ordenará darle el trámite que legalmente le corresponda. Cuando prospere alguna de las excepciones previstas en los numerales 9, 10 y 11 del artículo 100, el juez ordenará la respectiva citación. 3. Si se hubiere corregido, aclarado o reformado la demanda, solo se tramitarán una vez vencido el traslado.

Si con aquella se subsanan los defectos alegados en las excepciones, así se declarará. Dentro del traslado de la reforma el demandado podrá proponer nuevas excepciones previas siempre que se originen en dicha reforma. Estas y las anteriores que no hubieren quedado subsanadas se tramitarán conjuntamente una vez vencido dicho traslado. 4.

Cuando como consecuencia de prosperar una excepción sea devuelta la demanda inicial o la de reconvención, el proceso continuará respecto de la otra”. 11 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Artículo 102.

Inoponibilidad posterior de los mismos hechos. Los hechos que configuran excepciones previas no podrán ser alegados como causal de nulidad por el demandante, ni por el demandado que tuvo oportunidad de proponer dichas excepciones.” (Destacado del Despacho). 4.2. Caso concreto 4.2.1. Sobre la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control: En el acápite denominado “Excepción mixta: Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues los actos demandados son de carácter particular y concreto”, la parte demandada sostuvo que el medio de control de nulidad simple de que trata el artículo 137 del CPACA, que fue ejercido por la actora no es el correcto, porque en su consideración, los actos administrativos censurados son de carácter general y concreto, en tanto que aquellos “crearon una situación particular y concreta a los particulares que ejercen funciones públicas, los cuales son determinables y, por consiguiente, el medio de control idóneo para nulitarlos sería la nulidad y el restablecimiento del derecho”.

A lo anterior, agregó que “[…] los actos singulares o particulares no necesariamente tienen un destinatario único, pues estos también pueden tener como destinatarios a un grupo indeterminado de personas que de acuerdo con sus calidades pueden ser determinables”. Al respecto, sea lo primero decir que comoquiera que la demanda se interpuso contra varios actos administrativos a través de los cuales la Registraduría Nacional del Estado Civil determinó costos, fijó un incremento de tarifas para diversos hechos generadores relacionados con los servicios que presta esa entidad y reglamentó las condiciones así como los procedimientos para el acceso a sus bases de datos, el despacho advierte que aquellos tienen el carácter de actos generales, en la medida que no individualizan o determinan un sujeto específico sobre el cual recaigan sus efectos, ni crean, modifican o extinguen una situación jurídica individual y concreta a un sujeto determinado.

Ahora bien, por regla general, la legalidad de los actos administrativos de carácter general, como los que son objeto del presente litigio, puede ser controvertida a través del ejercicio del medio de control de nulidad simple 12 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de que trata el artículo 137 del CPACA.

Sin embargo, en el parágrafo de la comentada disposición normativa, el legislador previó lo siguiente “[…] si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”, esto es, el artículo 138 ibídem que desarrolló el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Entonces, el despacho analizará si de las pretensiones de la demanda o de la causa petendi se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, caso en el cual debería prosperar la excepción que se analiza y tramitarse el proceso de acuerdo con las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y no el de nulidad.

Lo anterior, por cuanto la excepcional adecuación del medio de control de nulidad simple al de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter general, no procede porque el demandado acredite un eventual interés del demandante en las resultas del proceso, sino porque el actor, en su demanda, manifieste o de otra forma revele que el interés para demandar es particular.

Ello por cuanto, ese es el alcance de la teoría de los móviles y finalidades, que reconoce en la demanda el único elemento idóneo para determinar si el interés del demandante de un acto general es particular, caso en el cual procede, en consecuencia, la adecuación del medio de control. A este respecto, no puede olvidarse que, quien tiene un interés particular en demandar un acto de carácter general, también puede acudir a la jurisdicción para la defensa del ordenamiento y de los intereses generales, pues nada le deslegitima para ello, eso sí, siempre que de la demanda no se desprenda que en realidad busca el restablecimiento de derechos particulares, o la indemnización de perjuicios sufridos, pues en tal caso el medio de control debe ser adecuado, como lo dispone el parágrafo del artículo 137 CPACA.

En el caso bajo estudio, una vez leídas las pretensiones y la causa petendi, no se advierte que se persiga el restablecimiento de un derecho ni para la demandante ni para otra persona, tal como se muestra a continuación: “3. PRETENSIONES Pretendo la nulidad de los siguientes artículos contenidos en actos administrativos de contenido general proferidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil: 13 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Del artículo 1° de la resolución 665 del 1° de septiembre de 2015 b) Del artículo 9 de la resolución 028 del 22 de enero de 2016 c) Frase "de la Base de Datos Biográfica y Biométrica" del inciso 1° del artículo 33 de la resolución 5633 del 29 de junio de 2016 d) Parágrafo 2 del artículo 33 de la resolución 5633 del 29 de junio de 2016 e) Del artículo 9 de la resolución 620 expedida el 24 de enero de 2017 f) Del artículo 3° de la resolución 14555 del 29 de diciembre de 2017 g) Del artículo 13 de la resolución 515 del 18 de enero de 2018 h) De la resolución 3357 del 7 de marzo de 2018” En el mismo sentido, de la causa petendi lo que se desprende es un interés general en abstracto de la actora respecto de la fijación de costos e incrementos en las tasas que se cobran por hechos generadores de los servicios que presta la Registraduría Nacional del Servicio Civil.

Así por ejemplo, uno de los cargos de nulidad presentados por la demandante se sustenta en el hecho de que los actos demandados “[…] fijan, incrementan y/o cobran la tasa creada por la Ley 1163 de 2007, por el hecho de consultar la información de las bases de datos para autenticación biométrica administradas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, sin que consultar, acceder, verificar, suministrar ni realizar cruces de dicha información constituya hecho generador de esa tasa […]”.

De igual forma, la demandante sostuvo que los actos censurados “[…] son ilegales porque mediante fijación y establecimiento de costos, tarifas y cobros asociados a la consulta de información, terminan creando un nuevo tributo o contribución fiscal, en la medida en que incluyen ‘la consulta de la información de las bases de datos para autenticación biométrica - como nuevo hecho generador de la tasa creada por la Ley 1163 de 2007 y fijan directamente una base gravable compuesta por rangos de registro de consultas sobre la cual liquidar ese nuevo tributo […]”.

Tambien afirmó que la autoridad demandada, al expedir los actos, excedió la autorización que le fue asignada mediante la Ley 1163 de 2011, en la medida que con dichos actos estableció otros elementos como nuevos hechos generadores y bases gravables, cuando la facultad se le encontró asignada únicamente en cuanto a “[…] establecer la tarifa de la tasa creada por esa misma ley […]”.

Igualmente, la demandante reprochó que mediante los actos demandados se estableció “[…] un cobro ilegal e innecesario por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil sobre el hecho de consultar o acceder a las bases de datos para autenticación biométrica que ella 14 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administra; cobro que obstaculiza, o por lo menos entorpece, el trámite de comprobación o verificación de identidad de las personas a través de huella dactilar obtenida por medios electrónicos con el cual deben cumplir algunos particulares que ejercen funciones públicas; y trámite sobre el cual, no solo NO existe una Ley que haya autorizado cobrar valor alguno, sino que además existe una ley que expresamente prohíbe cobrar cualquier costo, pues el artículo 18 del Decreto Nacional 019 de 2012 dispone claramente que el trámite de comprobación de identidad no tendrá costo […]”.

Por todo lo anterior, el despacho no advierte que de la demanda se desprenda que el móvil de la demandante sea otro más que el interés general y la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, con lo cual, el medio de control procedente es el que fuera incoado por la actora, a saber, el de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA.

En consecuencia, no prospera la excepción relativa a la indebida escogencia del medio de control formulado por la autoridad demandada. 4.2.2. Excepción de falta de legitimación en la causa por activa Ahora bien, desatada la discusión planteada en relación con el medio de control procedente en el presente asunto, es del caso decidir sobre la falta de legitimación en la causa por activa que alegó la autoridad demandada.

En síntesis, la demandada sostuvo que parte de las alegaciones presentadas por la parte actora consistieron en que la resolución número 3357 del 7 de marzo de 2018 fue expedida en contravía del Convenio Interadministrativo de Cooperación Nº 001 de 2013, el cual se celebró entre la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Unión Colegiada del Notariado, y que como la parte actora no participó en el negocio jurídico en comento, ni se identificó en el asunto de la referencia como representante de alguna de las partes firmantes del convenio, no estaría legitimada para promover la demanda.

Así las cosas, el despacho advierte que, tal como lo señaló la autoridad demandada, la señora Carolina Munévar Ospina al momento de presentar la demanda que formuló en ejercicio del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 del CPACA contra varios actos administrativos expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil, actuó en nombre 15 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propio invocando su condición de ciudadana.

Además de ello, y como ya se anotó, del escrito presentado por ella se observa que sus pretensiones se dirigen únicamente a obtener la declaratoria de nulidad de tales actos administrativos, y no la del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 001 de 2013 suscrito por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Unión Colegiada del Notariado, como tampoco la del incumplimiento del referido convenio.

Ahora bien, como el medio de control ejercido por la demandante es el de nulidad simple de que trata el artículo 137 del CPACA, en virtud del cual “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general […]”, y en tanto que aquel resulta ser el medio de control adecuado para debatir sobre la legalidad de los actos administrativos demandados, en los términos en que presentó su demanda la señora Carolina Munévar Ospina, este despacho advierte que ésta se encuentra claramente legitimada para promover sus reproches en cuanto a la legalidad de los actos expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Lo anterior es así, principalmente porque la disposición normativa en comento previó como sujeto activo para el ejercicio de esa acción judicial de nulidad simple a “toda persona”, con lo cual no resulta necesario que la demandante acredite una calidad particular para presentar su demanda en esos términos. En consecuencia, este despacho no encuentra probada la excepción formulada por la autoridad demandada. 4.2.3.

Sobre la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho En torno a este aspecto, la demandada sostuvo que, dado que el medio de control procedente para controvertir la legalidad de los actos acusados es el de nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda se habría presentado por fuera del término dispuesto por la ley para su ejercicio.

Con todo, como se advirtió a párrafos previos, en el presente asunto corresponde tramitar la demanda en los términos del artículo 137 del CPACA, en consideración a que el medio de control procedente es el de nulidad simple. Pues bien, el legislador no contempló un término para el 16 Radicado: 11001 03 27 000 2018 00039 00 Demandante: CAROLINA MUNEVAR OSPINA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercicio del medio de control en comento, y así se desprende de la simple lectura del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, así: “Artículo 164.

Oportunidad para presentar la demanda La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; […]” En consecuencia, como quiera que se trata del medio de control de nulidad simple y aquel puede ser ejercido en cualquier tiempo, esta acción judicial no se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad, y en ese orden de ideas no prospera la excepción formulada en esos términos por la autoridad demandada.

Concluido el análisis de las excepciones formuladas por la demandada, y en mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

NEGAR las excepciones de ineptitud sustancial de la demanda por indebida escogencia del medio de control, falta de legitimación en la causa por activa y caducidad, formuladas por el apoderado de la Registraduría Nacional del Estado Civil en su calidad de demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.