Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: CONCASA INVERSIONES S.A.S. Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se confirma el fallo impugnado – Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.
Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de 19 de julio de 2024, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La sociedad Concasa Inversiones S.A.S. solicitó, a través de apodero judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 19 de febrero y 3 de mayo de 2024, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, respectivamente, dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 08001-33-33-006-2022-00089-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que adquirió los derechos litigiosos del proceso ejecutivo hipotecario con radicado núm. 2014-0592, promovido por la sociedad Banco AV Villas S.A. contra la sociedad Promotora Inversiones Mar Azul y Cia. Ltda., que se seguía ante el Juzgado Primero de Ejecución del Circuito de Barranquilla. 2.2.
Manifestó que el Juzgado Primero de Ejecución del Circuito de Barranquilla, mediante providencia de 6 de agosto de 2019, decretó el embargo y secuestro de 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. los bienes que se llegasen a desembargar y el remanente de los embargados, dentro del proceso de jurisdicción coactiva seguido por la Secretaría de Hacienda de Puerto Colombia contra Promotora Inversiones Mar Azul Cia Ltda. 2.3.
Señaló que, no obstante, lo anterior, el Municipio de Puerto Colombia profirió la Resolución núm. 0000011 de 21 de agosto de 2020, a través de la cual ordenó la cancelación del embargo por jurisdicción coactiva que recaía sobre el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 040-312941, por lo que dicho bien quedó libre de gravamen. 2.4.
Señaló que, por lo anterior, promovió el medio de control de reparación directa núm. 08001-33-33-006-2022-00089-00/01 contra el Municipio de Puerto Colombia. 2.5. Precisó que el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla, autoridad judicial que, mediante sentencia de 19 de febrero de 2024, negó las pretensiones de la demanda al considerar que el levantamiento de la media cautelar no fue la causa eficiente del daño, es decir, que no se lo logró acreditar que “[…] con la respectiva comunicación del levantamiento de la medida cautelar (deber omitido) por parte del demandado, el actor ciertamente lograra satisfacer su crédito con el remate de dicho inmueble […]”. 2.6.
Refirió que apeló la sentencia de primera instancia y que el Tribunal Administrativo del Atlántico resolvió, mediante providencia de 3 de mayo de 2024, confirmar la decisión de 19 de febrero de este año, al concluir que “[…] los hechos planteados por la parte actora no son constitutivos de un error jurisdiccional; en cualquier caso, la Sala denota la ausencia de conductas activas de la parte actora en defensa de su acreencia, que le hubieran permitido –si ese era su interés- evitar la dación en pago del inmueble, mediante la interposición de los recursos procedentes, pero nada de ello ocurrió […]”. 2.7.
Sostuvo que en “[…]el caso que nos ocupa es viable la acción de tutela ya que se dan los requisitos generales, pues el tema es de relevancia constitucional ya que se están violando los derechos fundamentales antes señalados, se han agotado los medios procedimentales, ello es las dos instancias, se han identificado debidamente los hechos, la irregularidad procesal tiene injerencia directa en la sentencia y no es un fallo de tutela, teniéndose finalmente que estamos en una [sic] defecto procedimental absoluto y una flagrante violación de la constitución […]”. 2.8.
Agregó que las autoridades judiciales no tuvieron en cuenta lo dispuesto en los artículos 839 y 839-1 del Estatuto Tributario1 y 466 y s.s. de la Ley 1564 de 12 de julio de 20122, y que tampoco se tuvo en cuenta la sentencia de 26 de febrero de esta Corporación, dentro del expediente con radicado núm. 25000-23-26-000-2001- 01333-01 (30270). 1 Decreto 624 de 30 de marzo de 1989.
"Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”. 2 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. III. PRETENSIONES 3.
La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. TUTELAR; los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia y acceso a la administración de justicia, a la igualdad, y a la eficacia de la administración publica [sic], de la mi poderdante de SOCIEDAD CONCASA INVERSIONES S.A.S. 2.
Dejar sin efecto en su integridad la sentencia emitida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO [sic] DESPACHO 003 SALA DECISION [sic] ORAL SECCION [sic] B, el 03 de mayo de 2024, dentro del proceso de REPARACION [sic] DIRECTA DE CONCASA INVERSIONES SAS CONTRA EL MUNICIPIO DE PUERTO COLOMBIA, radicado 08001333300620220008901. sentencia en la cual se resolvió: 1.
Confirmase la sentencia de diecinueve (19) de febrero dos mil veinticuatro, proferida por el Juzgado Sexto administrativo de Barranquilla, mediante el cual se negaron las suplicas de la demanda, objeto de apelación de fecha 4 de marzo de 2024, proferida por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE BARRANQUILLA. 1.3. En consecuencia, a lo anterior se ordene al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO [sic] DESPACHO 003 SALA DECISION [sic] ORAL SECCION [sic] B, emitir una nueva sentencia que en derecho corresponda, atendiendo las consideraciones jurídicas de la presente acción, con la debida valoración probatoria y con el apego de las normas legales […]”. [Mayúscula y negrilla original del texto].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 21 de junio de 2024, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela. Asimismo, ordenó vincular en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso “[…] al municipio de Puerto Colombia (Atlántico) y a las personas que participaron dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 08001-33-33-006-2022-00089-01 […]”.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Juez Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla solicitó que se declarara improcedente la presenta acción de tutela porque la parte accionante no acreditó que se cumplieran los requisitos generales de su procedencia contra providencias judiciales, al igual que tampoco demostró que se satisficieran algunas de las causales específicas de procedibilidad. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. 5.2.
El Municipio de Puerto Colombia señaló, a través de apoderado judicial, que las decisiones objeto del mecanismo constitucional estuvieron soportadas en las normas sustanciales y procedimentales aplicables al caso en concreto, por lo solicitó que se denegara lo solicitado por la sociedad Concasa Inversiones S.A.S. 5.3. El Tribunal Administrativo del Atlántico explicó, a través del magistrado ponente de la decisión de 3 de mayo de 2024, que en la decisión objeto de la presente acción de tutela “[…] se esgrimieron las razones por las cuales se consideró la inexistencia del daño antijurídico alegado que implicara imputarle responsabilidad al Municipio de Puerto Colombia – Atlántico, consistente en que la parte actora, según su dicho, no pudo obtener el pago de su crédito insoluto dentro del proceso ejecutivo hipotecario seguido en el Juzgado 1° Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Barranquilla, ante la omisión del ente territorial accionado de colocar a disposición de dicho operador judicial el bien inmueble desembargado dentro del proceso de jurisdicción coactiva […]”. 5.4.
Por lo anterior, solicitó que se declarara improcedente la presente acción de tutela, porque no se incurrió en una causal específica que permita su procedencia. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 19 de julio de 2024, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela porque “[…] los reparos presentados en sede de tutela corresponden a una inconformidad con la interpretación normativa que realizó el juez natural, frente a sus pretensiones de reparación en el proceso ordinario, la cual resultó contraria a sus intereses.
Así, los cargos expuestos no cumplieron con los criterios para demostrar la configuración de una causal específica de procedibilidad, ya que le exigirían al juez de tutela, para emitir un pronunciamiento de fondo, volver sobre un asunto que ya fue objeto de discusión y análisis por parte de las autoridades judiciales que resolvieron el caso en el medio de control de reparación directa […]”. 7.
Lo anterior en razón a que la sola inconformidad del accionante con lo resuelto en el proceso ordinario no habilita al juez constitucional a realizar un nuevo estudio del asunto, “[…] por lo que le compete al interesado demostrar, en función de los requisitos enunciados por la jurisprudencia, que la actuación de aquella en el proceso ordinario tuvo como consecuencia una afectación al debido proceso […]”.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 8. La accionante impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, esto es que las autoridades judiciales incurrieron en un defecto sustantivo al desconocer y aplicar de manera errónea los artículos 839 y 839-1 del Estatuto Tributario y 466 de la Ley 1564 de 2012, que son muy claros frente a los procedimientos que se deben seguir en los procesos de 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. cobro coactivo, para la notificación de embargos y levantamiento de medidas cautelares. 9.
Insistió en que se desconoció el precedente de la sentencia de 26 de febrero de 2015 del Consejo de Estado, que establece que la omisión de la notificación por parte de una entidad estatal en procesos de cobro coactivo constituye una falla del servicio que genera responsabilidad del Estado. 10. Finalmente, sostuvo que la decisión se profirió sin “[…] motivación adecuada y suficiente respecto a la interpretación de las normas aplicables y la valoración de las pruebas presentadas.
La falta de una motivación clara y detallada en las decisiones judiciales constituye un defecto procedimental que afecta el derecho al debido proceso, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional en varias de sus sentencias […]”. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 11. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19913, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20154, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20215, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20196.
VIII.2. Problemas jurídicos 12. El extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las sentencias de 19 de febrero y 3 de mayo de 2024, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, respectivamente. Sin embargo, la Sala sólo analizará si la providencia de 3 de mayo de 2024, proferida en segunda instancia por el Tribunal accionado, vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la que finiquitó la litis e hizo tránsito a cosa juzgada. 13.
De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado7, la Sala debe establecer: 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 5 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 6 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante al haber incurrido, presuntamente, en una violación directa de la Constitución, en un defecto sustantivo, en una decisión sin motivación y en un desconocimiento del precedente judicial. 14.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 15. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20128, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 16.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 17. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 18.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial9, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución10. 19.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”11 que encaje en dichos parámetros. 20.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 21.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 22. La sociedad Concasa Inversiones S.A.S. solicitó, a través de apodero judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las sentencias de 19 de febrero y 3 de mayo de 2024, proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, respectivamente, dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 08001-33-33-006-2022-00089-00/01. 10 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 11 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. 23.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VIII.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 24. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental12 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones13. 25.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales14, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces15. 26.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación16, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto]. 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 14 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 15 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 16 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. 27. La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202217 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. 17 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 28.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202318. 29. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales19. 30.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 31.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales citados supra, por haber incurrido, presuntamente, en una violación directa de la Constitución, en un defecto sustantivo, en una decisión sin motivación y en un desconocimiento del precedente judicial. 32.
Aseguró que en “[…] el caso que nos ocupa es viable la acción de tutela ya que se dan los requisitos generales, pues el tema es de relevancia constitucional ya que se están violando los derechos fundamentales antes señalados, se han agotado los medios procedimentales, ello es las dos instancias, se han identificado debidamente los hechos, la irregularidad procesal tiene injerencia directa en la sentencia y no es un fallo de tutela, teniéndose finalmente que estamos en una [sic] defecto procedimental absoluto y una flagrante violación de la constitución […]”. 33.
Señaló que se presentó un defecto sustantivo “[…] al desconocer y aplicar de manera errónea los artículos 839 y 839-1 del Estatuto Tributario y 466 de la Ley 1564 de 2012, que es muy claro frente a los procedimientos que se deben seguir 18 Corte Constitucional. Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. en los procesos de cobro coactivo, para la notificación de embargos y levantamiento de medidas cautelares […]”. 34.
Frente a lo anterior agregó que la decisión no tuvo una “[…] motivación adecuada y suficiente respecto a la interpretación de las normas aplicables y la valoración de las pruebas presentadas. La falta de una motivación clara y detallada en las decisiones judiciales constituye un defecto procedimental que afecta el derecho al debido proceso, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional en varias de sus sentencias […]”. 35.
Finalmente, precisó que se desconoció el precedente de la sentencia de 26 de febrero de 2015 del Consejo de Estado, que establece que la omisión de la notificación por parte de una entidad estatal en procesos de cobro coactivo constituye una falla del servicio que genera responsabilidad del Estado. 36. En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 37.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 38.
En esta ocasión el debate planteado por la accionante se contrae a determinar si la sentencia de 3 de mayo de 2024 incurrió en los defectos enunciados por haber confirmado la decisión de primera instancia, en la que se concluyó que la sociedad Concasa Inversiones S.A.S. actuó en forma pasiva frente a expedición de la Resolución núm. 0000011 del 21 de agosto de 2020. 39.
En este punto, se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada en forma razonable por el Tribunal Administrativo del Atlántico en la providencia de 3 de mayo de 2024: “[…] Descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra que en el presente asunto se cuestiona la responsabilidad extracontractual del Estado por el supuesto error judicial en el que habría incurrido el municipio de Puerto Colombia – Atlántico, al decidir, en particular, el levantamiento de la medida cautelar de embargo que limitaba el derecho de dominio respecto del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 040-312941 y referencia catastral No. 00-03-00-0000-0474-0-00-0000, dentro del proceso de jurisdicción coactiva seguido por la Secretaria de Hacienda del municipio de Puerto Colombia contra Promotora Inversiones Mar Azul y Cía. Ltda. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. El yerro del ente territorial que intervino en este asunto, según la parte actora, fue permitir el desembargo del bien inmueble referenciado, omitiendo ponerlo a disposición del Juzgado Primero de Ejecución del Circuito de Barranquilla, dentro del proceso ejecutivo hipotecario identificado con el radicado 2014- 0592, conforme se ordenó en auto del 6 de agosto de 2019, y comunicado con el Oficio N° 2896 del 16 de agosto de 2019 a la Secretaría de Hacienda de Puerto Colombia. […] En primer lugar, el artículo 466 del C.G.P., en su redacción vigente al momento de ocurrencia de los hechos, expresamente establecía: […] Por otra parte, el artículo 1521 del Código Civil expresamente consideró con objeto ilícito los negocios que pretendieran la enajenación “[d]e las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello”.
La lectura en conjunto de dichas disposiciones normativas admite dos interpretaciones posibles: a. Que una vez se comunique que el embargo de remanentes no se consumó, por existir otra solicitud con anterioridad en el mismo sentido, el acreedor que lo solicitó haya perdido la posibilidad de dicho beneficio frente a esa posibilidad en concreto; o, b. Que aun cuando se consume solo uno de los embargos de remanentes, cada vez que se levante el embargo de remanentes consumado se entenderá automáticamente embargado el remante para el que seguía en orden de llegada, sin que resulte necesaria decisión judicial al respecto, puesto que se mantendrá el orden de las solicitudes.
Independientemente de la mencionada dualidad interpretativa –en cuyo caso la decisión de acoger una u otra hipótesis resulta, se reitera, avalada por el ordenamiento jurídico- resulta pertinente señalar que en caso de que el acreedor se encontrara en desacuerdo con la decisión de levantar las medidas cautelares debieron haberse interpuesto los recursos procedentes, con el fin de evitar el desembargo; pues bien, en el sub lite ocurre que las providencias que ordenaban el levantamiento de la pluricitada medida cautelar no fueron objeto –o al menos tal situación no se acreditó en el expediente- de recursos o de cualquier otro medio de impugnación que hubiere podido poner de presente la supuesta irregularidad.
En similar dirección, brilla por su ausencia en el expediente, algún medio de convicción que dé cuenta de las actuaciones judiciales tendientes a la anulación de la DACIÓN EN PAGO que efectuara la PROMOTORA INVERSIONES MAR AZUL Y CIA LTDA., a favor de URBAMORAS S.A.S., mediante escritura número 2.352 del 29 de septiembre de 2020, respecto del bien inmueble identificado con folio de matrícula número 040-312941, o de los actos registrales mediante los cuales se inscribieron dichos negocios jurídicos. […] Los medios de convicción allegados al expediente, permiten concluir que la sociedad Concasa Inversiones S.A.S. –hoy demandante- no se opuso, recurrió, discutió y/o impugnó en manera alguna la decisión contenida en la Resolución 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. No. 0000011 del 21 de agosto de 2020 expedida por la Alcaldía de Puerto Colombia – Atlántico20, en la que se dispuso la cancelación administrativa del embargo por jurisdicción coactiva, quedando el inmueble libre de gravamen, o la decisión del juez de la jurisdicción coactiva de no tenerlo como titular del embargo de los bienes que se pudieren desembargar o de los remanentes que allí quedaren, como quedo expuesto en el Oficio No. SOH-20210413-277 de 13 de abril de 2021; tampoco obra intervención alguna en el sentido de impugnar la decisión de levantar las medidas cautelares respecto de ellos.
Es necesario precisar en primer lugar que estos actos administrativos, si bien no corresponden a las resoluciones que fallan excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, a que se refiere el artículo 835 del Estatuto Tributario como los únicos demandables ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, son susceptibles de control judicial pues, como lo ha considerado la máxima Corporación de lo Contencioso en anteriores oportunidades21 existen ciertas decisiones de la Administración en los procesos de cobro coactivo que los administrados pueden controvertir y que de no ser así quedarían desprovistas de tutela jurídica y de control jurisdiccional.
Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales o recientes, o las surgidas con posterioridad a la expedición y notificación de las 'resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución', esto es, aquéllas que se generaran por actuaciones como los embargos de que trata el artículo 86 de la Ley 6 de 1992 (ad. art. 839-1, E.T.), o el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, situaciones a las que, a falta de norma en el sistema tributario específico, cabe aplicar las pertinentes del Código General del Proceso, conforme a lo previsto por los artículos 839-2 y 840 del Estatuto Tributario.
Así las cosas, para la Sala no existe duda de que los hechos planteados por la parte actora no son constitutivos de un error jurisdiccional; en cualquier caso, la Sala denota la ausencia de conductas activas de la parte actora en defensa de su acreencia, que le hubieran permitido –si ese era su interés- evitar la dación en pago del inmueble, mediante la interposición de los recursos procedentes, pero nada de ello ocurrió. Recuérdese que de conformidad con el citado artículo 466 del C.G.P. por tratarse de bienes sujetos a registro, la medida debió ser comunicada al registrador de instrumentos públicos para el registro del embargo correspondiente, con lo cual se habría podido evitar la libre disposición del bien […]”. [Negrilla original del texto y subrayado por fuera del texto]. 40.
La transcripción permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la autoridad contenciosa administrativa y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo. 20 Visible en la anotación No. 005 del 16 de septiembre de 2020, del folio de matrícula No. 040-312941 21 Autos de fechas julio 1º de 1994, Expediente 5591, Consejero Ponente Dr. Jaime Abella Zarate y septiembre 24 de 1994, expediente 5590, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva, reiterados entre otros, en auto de 19 de julio de 2002, Expediente 12733, Consejero Ponente Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié y sentencia de 29 de enero de 2004, Expediente 12498, Consejera Ponente Dra. Ligia López Díaz. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S. 41.
De hecho, lo que se aprecia es que el juez realizó un estudio de las normas aplicables al caso en concreto, entre las que se encuentran las mencionadas por la accionante como presuntamente desconocidas, entre las que están los artículos 466 y s.s. del Código General del Proceso y 839 – 2 y 840 del Estatuto Tributario. 42. Igualmente, observa la Sala que la accionante no ejerció todos los medios de defensa procedentes contra la Resolución núm. 0000011 del 21 de agosto de 2020 expedida por la Alcaldía de Puerto Colombia – Atlántico, por la cual se dispuso la cancelación administrativa del embargo por jurisdicción coactiva, siendo esta la actuación reprochada y que supuestamente le generó un daño a la sociedad accionante. 43.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”22. 44. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”23.
En esa medida, “[…] si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”24. 45. Con fundamento en lo anterior, esta Sección confirmará el fallo impugnado, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de julio de 2024, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 22 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 23 Ibidem. 24 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03154-01 Accionante: Concasa Inversiones S.A.S.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.