Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02455-01 Demandante: LUZ DARY PINZÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ Temas: Tutela contra providencia judicial – declara improcedente por no encontrar superado el requisito de la relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 15 de junio de 2023, por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. En esta providencia se negó el amparo de los derechos fundamentales deprecados por la tutelante. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La señora Luz Dary Pinzón, actuando a nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caquetá1. Con su solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, a la salud y a la integridad personal. 2. Las anteriores garantías, a su juicio, fueron vulneradas con ocasión de la providencia de 22 de marzo de 2023 proferida por la autoridad judicial accionada dentro del grado de consulta de incidente de desacato de radicado 18001-33-33-001-2022-00513-01. 1.2.
Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente:
PRIMERO: TUTELAR los derechos constitucionales fundamentales AL DEBIDO 1 El 10 de mayo de 2023, a través del correo electrónico tutelaenlinea3@deaj.ramajudicial.gov.co. Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PROCESO, A LA VIDA, INTEGRIDAD PERSONAL, AL DIAGNÓSTICO, DIGNIDAD HUMANA, A LA SALUD Y SU PRESTACIÓN EN FAVOR DE LAS PERSONAS CON ENFERMEDADES CATASTRÓFICAS O RUINOSAS COMO EL CÁNCER de la aquí accionante LUZ DARY PINZÓN, identificada con cédula de ciudadanía 40.776.272 de Florencia, Caquetá, toda vez que el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Cuarta de Decisión, mediante acta No. 19 fechada del 22 de marzo de 2023, al revocar la providencia del 15 de marzo relacionada con la sanción impuesta al Gerente Departamental Caquetá de Asmet Salud S.A.S, incurrió en un defecto fáctico al no haber realizado un adecuado análisis probatorio en grado de consulta, ni haberse valorado el mismo de forma íntegra, con ello, vulnera mis derechos fundamentales invocados.
SEGUNDO: Honorables Magistrados, SÍRVASE DEJAR SIN EFECTOS el acta No. 19 fechada del 22 de marzo de 2023, con ponencia de la DRA. YANNETH REYES VILLAMIZAR, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá Sala Cuarta de Decisión, resolvió en grado de consulta revocando la providencia del 15 marzo de 2023 emitida por el Juzgado Primero Administrativo del Florencia relacionada con la sanción impuesta al Gerente Departamental Caquetá de Asmet Salud S.A.S.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, Honorables Magistrados, SIRVANSE ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, Sala Cuarta de Decisión, que en el término de diez (10) días, contados a partir del momento en que se notifique esta sentencia, profiera una nueva providencia judicial que resuelva el grado de consulta del incidente de desacato en discusión. CUATRO: Ordenar a la instancia accionada no incurrir en dilaciones y omisiones injustificadas que lleven a la vulneración de mis derechos de acceso al goce efectivo a la salud y a la vida en condiciones dignas por tratarse de una persona en una condición vulnerable y sujeto de especial protección constitucional.
(Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5. La accionante presentó una acción de tutela contra Asmet Salud EPS, la Secretaría Departamental de Salud de Antioquia y la Superintendencia Nacional de Salud. Su solicitud se fundó en que padece de «hipertensión arterial, gastritis crónica, bocio multinodular, hipotiroidismo, hiperlipidemia mixta y tumor maligno de la glándula tiroides» y se encuentra adscrita al régimen subsidiado de la entidad prestadora de salud mencionada, pero desde hace más de un año padece las citadas patologías y al no dársele un tratamiento prioritario de salud su situación se ha hecho más gravosa. 6.
En sentencia del 7 de diciembre de 2022, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia encontró configurada la vulneración alegada por la actora. En consecuencia, resolvió, entre otros: Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental a la salud de la señora LUZ DARY PINZÓN, identificada con cedula de ciudadanía No. 40.776.272, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR a ASMET SALUD EPS SAS, que dentro del término de cuarenta y ocho horas (48) contadas a partir de la notificación de esta providencia, adelante los trámites administrativos pertinentes para que se brinde una atención prioritaria, oportuna e integral a la señora LUZ DARY PINZÓN, identificada con cédula de ciudadanía No. 40.776.272, hasta que se cuente con un diagnóstico a su enfermedad, para ello, deberá prestar los servicios que se requieran sin dilaciones y demoras, brindándose el acceso a los servicios y tecnologías de la salud de manera preferente.
TERCERO: ORDENAR a ASMET SALUD EPS SAS que, de llegar a requerirse, suministre los gastos de desplazamiento, alimentación y alojamiento para la señora LUZ DARY PINZÓN y un acompañante, siempre y cuando, el procedimiento a realizar así lo exija. 7. La anterior decisión fue impugnada por Asmet Salud EPS. Sin embargo, el 7 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Caquetá confirmó la sentencia del a quo. 8.
Posteriormente, la señora Pinzón solicitó que se le requiriera a la EPS accionada en el mencionado trámite tutelar que diera cumplimiento a la sentencia de 7 de diciembre de 2022. Expuso que el 16 de enero del mismo año acudió con el especialista de anestesiología y que tras la revisión de los resultados de los exámenes, el profesional le autorizó el procedimiento quirúrgico «tiroidectomía total + vaciamiento central – prioritario».
Sin embargo, el 27 de febrero de 2023 le informaron que «no están programando ningún procedimiento a los pacientes que pertenecen a la EPS Asmet Salud, debido a que tienen problemas administrativos». 9. Con ocasión de la solicitud de la tutelante, el 1.º de marzo de 2023 el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia requirió al gerente de Asmet Salud EPS para que informara si atendió las órdenes de tutela impartidas el 7 de diciembre de 2022. 10.
Luego, por auto de 9 de marzo de 2023, el citado juzgado ordenó la apertura de incidente de desacato en contra de Alfredo Julio Bernal Cañón, en calidad de gerente departamental de Asmet Salud EPS. Lo anterior, teniendo en cuenta que la mencionada autoridad no rindió informe alguno, pese a haber sido requerido en providencia del 1.º de marzo de 2023. 11.
Posteriormente, mediante providencia de 15 de marzo de 2023 el juzgado conocedor del trámite incidental declaró que el gerente de Asmet Salud EPS no había dado cumplimiento al fallo del 7 de diciembre de 2022. Por ende, lo sancionó con la imposición de un día de arresto y la multa de un salario legal Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mensual vigente.
Asimismo, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, remitió el expediente para que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta. 12. Así las cosas, en auto de 22 de marzo de 2023 el Tribunal Administrativo de Caquetá revocó la decisión sancionatoria. En su lugar, exhortó al incidentado que fuera diligente con la realización de los procedimientos que corresponde realizarle a la señora Luz Dary Pinzón. 13.
Para arribar a tal decisión, el tribunal consideró que el a quo no analizó el componente de responsabilidad subjetiva. Precisó que el gerente de Asmet Salud EPS sí le ha dado cumplimiento al fallo tutelar. 14. Al respecto, explicó que, el primer incidente estuvo encaminado a que se leyeran los resultados de unos exámenes y ello ocurrió el 10 de enero de 2023.
Asimismo, en memorial de 16 de marzo del mismo año, el gerente incidentado indicó que le ha brindado los servicios de salud a la señora Pinzón, pero que por el cierre de la clínica que la ha atendido (Clinaltec) y la cancelación del convenio contractual, tuvo que realizar una cotización del procedimiento quirúrgico que se le debe realizar para generar un pago anticipado y así atender la orden de tutela. 15.
La autoridad judicial reprochada puso de presente que se comunicó telefónicamente con la hija de la señora Pinzón. Ella comentó que se encontraba en un examen de laboratorio y que ya tuvo la valoración con anestesiología, la cual, con base en los antecedentes, se llevó a cabo el 16 de enero de 2023. Por ende, estimó que la actora se encontraba en exámenes prequirúrgicos y ello implicaba que no existiera incumplimiento del fallo de tutela por el hecho de que no se le haya programado la cirugía. Pese a lo anterior, requirió al gerente de la EPS que continuara prestando los servicios requeridos por la actora y fuera diligente con todo lo que tiene pendiente de realizarse. 16.
El 17 de abril siguiente, la tutelante presentó un nuevo memorial tendiente a que se diera apertura de incidente de desacato contra el gerente de Asmet Salud EPS. Sostuvo que, con ocasión de la providencia de 22 de marzo de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Caquetá, se perdió la eficacia del fallo de tutela de 7 de diciembre de 2022.
Indicó que se ha acercado presencialmente a la EPS, pero le han manifestado que debe seguir esperando. Asimismo, se ha comunicado con Clinaltec, pero le comentaron que la EPS no ha desembolsado el pago. Solicitó puntualmente que se ordenara la realización de su cirugía de «tiroidectomía total + vaciamiento central – prioritario». 17.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia dictó auto del 18 de abril de 2023, en el que requirió al gerente de Asmet Salud EPS para que informara si le dio cumplimiento a la sentencia de 7 de diciembre de 2022. Posteriormente, en auto del 25 de abril de 2023 ordenó la apertura de incidente de desacato en contra de la mencionada autoridad.
Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. Sin embargo, mediante providencia de 2 de mayo de 2023, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia se abstuvo de imponerle sanción al incidentado.
Lo anterior, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el auto de 22 de marzo de 2023 y que no ha transcurrido un amplio lapso entre dicha decisión y la presente. Pese a ello, requirió al incidentado para que fuera diligente con los procedimientos que se deben realizar en el caso de la señora Luz Dary Pinzón. 1.4. Sustento de la vulneración 19.
La parte actora alegó que el auto de 22 de marzo de 2023 del Tribunal Administrativo de Caquetá incurrió en un defecto fáctico. Señaló que ese cuerpo colegiado tuvo completo acceso al expediente de tutela al resolver la impugnación y al del incidente al desatar el grado de consulta, pero no lo valoró de forma integral y adecuada. 20.
Aludió que no se tuvo en cuenta su condición de salud. Puntualmente que, padece cáncer, debilidad corporal, pérdida del cabello, cambios de humor, pérdida de peso, dolor constante de garganta y dificultad para consumir alimentos. 21. Aseveró que la cita con el especialista de cuello y cabeza y los últimos exámenes que se le han practicado no se surtieron con ocasión a la actuación diligente de la EPS, sino en virtud de las órdenes de tutela que dieron inicio a los incidentes de desacato. 22.
Arguyó que, de acuerdo con la sentencia T-259 de 2019 de la Corte Constitucional, una atención integral en salud está orientada a garantizar la continuidad en la prestación del servicio y a evitar que los pacientes deban acudir a interponer una nueva acción de tutela por cada nuevo servicio que prescriban los médicos tratantes. 23.
Dispuso que al no programarse la cirugía que requiere no se le está prestando un servicio integral, y aunado a que se pone en riesgo su vida, se desconoce que cada incidente de desacato debe ser tratado de manera individual. Reiteró que el incidente radicado el 28 de febrero de 2023, tuvo como fin que se ordenara el procedimiento quirúrgico y ello a la fecha no ha ocurrido. 24.
Respecto del cierre de Clinaltec y la cancelación de convenio, discutió que no era posible que ello no se hubiere previsto con anterioridad. Asimismo, que, pese a que la EPS solicitó una cotización para llevar a cabo el procedimiento, lo cierto es que no se ha realizado y este evento no tiene la virtualidad de exonerar de responsabilidad subjetiva al incidentado para revocar la decisión de 15 de marzo de 2023, la cual sancionó en desacato.
Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. Resaltó que su caso reviste relevancia constitucional, pues están en juego sus derechos fundamentales a la vida, la salud, la integridad personal, la dignidad humana y el debido proceso.
Asimismo, que de conformidad con la sentencia T-387 de 2018 es un sujeto de especial protección constitucional por su padecimiento de cáncer. Añadió que personas con condiciones como la suya se le debe brindar el acceso a los servicios de salud sin obstáculos y en procura de prestarles un tratamiento integral para la atención de su patología. 1.5.
Trámite de primera instancia 26. Por auto del 18 de mayo de 2023, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió esta solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionado al Tribunal Administrativo de Caquetá. Asimismo, vinculó en calidad de tercero con interés a Asmet Salud EPS, a la Secretaría de Salud de Caquetá, a la Superintendencia Nacional de Salud y comisionó al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia para que notificara a todas las personas que intervinieron dentro de la acción de tutela e incidente de desacato con radicado 18001-33-33-001-2022-00513-00 [01]. 27.
Adicionalmente, solicitó los expedientes constitucionales sobre los que versa el debate y requirió a Asmet Salud EPS para que informara sobre las medidas adoptadas para atender las patologías de la señora Luz Dary Pinzón. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Asmet Salud EPS a través del gerente departamental de Caquetá 28. Refirió que, desde la fecha en que la señora Pinzón se encuentra afiliada, le han prestado todos los servicios requeridos y ordenados por los médicos tratantes.
Sin embargo, debido al cierre de la Clínica Internacional de Alta Tecnología – Clinaltec SAS se han generado traumatismos en el acceso a los servicios que se le prestan a los pacientes. Así, dado que no tiene convenio con esta IPS, procedió a pedir la factura para generar un pago anticipado con el fin de que se le realizara el procedimiento a la actora. 29.
Precisó que está gestionando los dineros para proceder al pago y cuando cuente con la constancia, le solicitará a Clinaltec que garantice el servicio que tiene pendiente la paciente. Explicó que esta realizando todas las gestiones tendientes a cumplir lo requerido por la señora Pinzón, pero que está supeditado a los trámites administrativos por la falta de convenio con Clinaltec. 30.
Sostuvo que no está vulnerando los derechos alegados, pues se le viene garantizando la atención en salud a la usuaria. Por ende, solicitó que se niegue el amparo. Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
Agregó que los hechos que dieron lugar a la promoción de esta tutela ya fueron superados y por ello se debe declarar la carencia actual de objeto. Esto, dado que, insistió, se han prestado todos los servicios solicitados por la usuaria y ordenados por los médicos. Señaló que no existe ningún trámite pendiente con ella, pues si bien no se ha realizado la cirugía, ello no obedece a una situación que le sea imputable a Asmet Salud EPS, sino a la falta de convenio con Clinaltec. 1.6.2.
Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia 32. Citó el trámite llevado a cabo dentro de la acción de tutela y el incidente de desacato hasta que culminó con el auto de 22 de marzo de 2022, y remitió el enlace contentivo del expediente. 1.6.3. Secretaría de Salud departamental de Caquetá 33. Resaltó que no ha vulnerado los derechos sobre los que recae la presunta vulneración y solicitó que se le desvincule o absuelva de cualquier responsabilidad. 1.6.4.
La Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Caquetá guardaron silencio, pese a haber sido notificados en debida forma. 1.7. Sentencia de primera instancia 34. En providencia de 15 de junio de 2023, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó las pretensiones tutelares. 35. Para fundamentar su decisión, explicó que el tribunal encontró demostrado que el gerente departamental de Caquetá de Asmet Salud EPS dio cumplimiento a la sentencia de tutela.
Citó algunos de las consideraciones de la providencia de reproche para indicar que el cuerpo colegiado accionado sí valoró lo que ha realizado el incidentado en procura de acatar la orden de tutela y que, con el fin de verificarlo, llamó incluso a la hija de la accionante. 36. Aseveró que se encontró que la señora Pinzón estaba en el proceso de realizarse todos los exámenes requeridos para su cirugía, y que eso no configuraba un incumplimiento sino que se debía a demoras propias del trámite que escapaban de las funciones de la EPS. 37.
Concluyó que la providencia enjuiciada sí contiene un análisis integral de las pruebas y de las gestiones adelantadas por el incidentado, aunado a que expuso las razones por las que procedía levantar la sanción contra el gerente de Asmet Salud EPS. De conformidad con ello, arguyó que no se concretó el defecto fáctico. Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
Por último, indicó que la tutelante demostraba con su escrito de tutela inconformidades respecto a la valoración probatoria efectuada, pero esta se ciñó a las reglas de la sana crítica. Recordó que es al juez de la causa al que le corresponde efectuar el estudio del acervo y que el fallador de tutela no es una instancia adicional o revisora del proceso cuestionado. 1.8.
Impugnación 39. La parte actora impugnó la decisión de primer grado. Insistió en que el tribunal no tuvo en cuenta lo que dispone un tratamiento integral en salud, el cual se circunscribe a la prestación de todo tratamiento o servicio para corregir las consecuencias de las enfermedades diagnosticadas, el cual en su caso no se le ha dado. 40.
Alegó que, precisamente el no estar de acuerdo con la decisión del tribunal fue la que la llevó a presentar esta acción constitucional. Puso de presente que esta circunstancia es la que la faculta a activar el aparato judicial, pues la providencia reprochada sigue causándole efectos adversos a su salud. 41. Señaló que el juez de esta tutela sí tiene competencia para valorar si se configuró el defecto fáctico que le endilga al auto de 22 de marzo de 2022.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 42. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 15 de junio de 2023. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión previa 43. La Secretaría de Salud de Caquetá solicitó que se le desvinculara de este trámite, con fundamento en que no tiene relación con la vulneración de los derechos cuya protección se solicita en esta oportunidad. 44. La Sala negará la anterior solicitud. Se aclara que su vinculación se ordenó en calidad de tercera con interés, sin que ello implique que sea la responsable de la transgresión alegada o le corresponda satisfacer las pretensiones de la tutelante.
Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Legitimación en la causa 45. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 46.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que la señora Luz Dary Pinzón conformó el extremo accionante del proceso de tutela e incidente de desacato con radicado 18001-33-33-001-2022-00513-00/1. Por tanto, es la titular de los derechos fundamentales cuya protección reclama por esta vía y goza de legitimación en la causa por activa. 47.
Por otro lado, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Caquetá se encuentra legitimado en la causa por pasiva, por ser el operador jurídico que dictó la providencia reprochada. 2.4. Problemas jurídicos 48. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pruebas incorporadas al expediente, la intervención allegada en el trámite del proceso y el escrito de impugnación; corresponde a esta Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo de 15 de junio de 2023 de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. • ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 49.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Caquetá vulneró los derechos fundamentales cuya protección solicita la señora Luz Dary Pinzón al dictar el auto de 22 de marzo de 2023 en grado jurisdiccional de consulta? 50. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto, (iii) requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela respecto a la providencia controvertida, y finalmente, (iv) el caso concreto. 2.5.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 51. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20122.
Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema3. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales4. 52. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20145.
En esta sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia6 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial7. 53. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y examinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 4 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i). Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 7 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 54.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 55.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 56. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad.
En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones que se dictan en el trámite incidental de desacato 57. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.
Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.
Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fallo que le sirve de trasfondo.
Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada8. 58. Lo anterior, denota claramente que la acción de tutela sí es procedente en contra de las decisiones que se profieran en el trámite de un incidente de desacato, lo que está prohibido es que el juez constitucional ahonde y se pronuncie sobre la decisión que sirvió como base para promover dicho trámite. 59.
Igualmente, en la sentencia SU - 627 de 2015, el Máximo Tribunal Constitucional fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en el trámite de la acción de tutela, en los siguientes términos: 4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1.
Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. (…) 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional. 60.
Como se indicó previamente, es viable recurrir vía tutela providencias dictadas al interior de incidentes de desacato siempre que se cumplan los demás requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales. Así las cosas, teniendo en cuenta que la providencia reprochada es de esta naturaleza y procede en principio este mecanismo constitucional, la Sala entrará a analizar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad. 8 Corte Constitucional, sentencia T-482 del 25.07.2013.
Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.7. Estudio de los requisitos generales de la acción de tutela 2.7.1. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 61.
Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional9. 62.
De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 63.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 64.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 65.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 66. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.7.2.
Relevancia constitucional en el caso concreto 67. Como se expuso en precedencia, a juicio de la señora Luz Dary Pinzón la transgresión de las garantías de raigambre constitucional sobre las que invoca la protección provienen del auto del 22 de marzo de 2023. En esta decisión el Tribunal Administrativo de Caquetá revocó la providencia del 15 del mismo mes y año, en la que se declaró el incumplimiento de la sentencia de tutela de 7 de diciembre de 2022 y se sancionó al gerente de la EPS Asmet Salud. 68.
La tutelante afirmó que la anterior vulneración se concretó a partir de un defecto fáctico. En su sentir, la autoridad judicial tutelada desconoció su condición de salud y los expedientes contentivos de la tutela. Agregó que no se tuvo en cuenta en lo que consiste la atención integral en salud, de conformidad con la sentencia T-259 de 2019, en la que se decantó que esta garantía implica que se le brinden todos los servicios necesarios para atender su patología. 69.
La Sala comienza por aclarar que, para que sea viable el estudio de un cargo por defecto fáctico, quien lo propone debe cumplir con una serie de requisitos. A saber, en cuanto al presunto desconocimiento del acervo probatorio, de conformidad con la sentencia de 12 de noviembre del 2015, el interesado tiene el deber de: - Identificar los elementos de prueba no valorados por el juez. - Demostrar que fueron legal y oportunamente aportados al proceso. - Señalar las razones por las cuales tal prueba era determinante para adoptar la decisión. - Precisar, razonadamente, la incidencia de esta valoración en el sentido del fallo.
Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70. De conformidad con lo anterior, la señora Pinzón no cumplió con la carga que le asistía el reprochar una providencia judicial de incurrir en defecto fáctico.
Como se indicó, a su juicio se desconocieron los expedientes del proceso de tutela y del incidente, pero no precisó cuál fue la o las pruebas dejadas de valorar, haberlas aportado en tiempo y la incidencia y determinación sobre la providencia de 22 de marzo de 2023. 71. En ese sentido, no hay una carga argumentativa mínima que le permita al juez de tutela entrarse al estudio de dicho yerro. 72.
Por otro lado, la accionante indicó que el Tribunal accionado desconoció que la prestación del servicio de salud de forma integral también comprende todos los requerimientos por los pacientes en torno a una patología, la Sala considera que aquellos se tratan de argumentos de instancia que incluso sí analizó el tribunal accionado al momento de levantar la sanción en contra del gerente de la plurimencionada EPS. 73.
En efecto, se observa que el tribunal explicó que no existió responsabilidad subjetiva del gerente de Asmet Salud EPS que implicara que se le sancionara, teniendo en cuenta que ha ordenado todos los tratamientos requeridos por la tutelante al punto que el procedimiento quirúrgico ya se encuentra autorizado. Pese a que este no se ha podido realizar, por dificultades administrativas de la EPS, como la ausencia de convenio con Clinaltec, ello no ha obedecido a un actuar negligente o caprichoso del gerente de la entidad. 74.
No obstante, en la providencia reprochada se exhortó al incidentado para que fuera diligente con los procedimientos que requiere la señora Pinzón en torno al fallo de tutela. 75. En ese sentido, la Sala comparte los fundamentos del a quo en cuanto a que lo perseguido por la señora Pinzón redunda en inconformidades frente al auto de 22 de marzo de 2023.
De ese modo, pese a ser tal cuestión la que la movió a interponer esta acción de tutela, no puede pasar por alto que para cuestionar providencias judiciales no basta con proponer desconciertos en relación con lo que definen los jueces, sino que tiene la carga de satisfacer los requisitos generales de procedibilidad y de argumentar desde un enfoque constitucional la razón por la que se le vulneraron los derechos fundamentales que depreca, sin que recaiga ello en la simple manifestación de que ocurrió la transgresión. 76.
Así las cosas, en efecto, lo pretendido por la parte actora es utilizar este mecanismo como una instancia adicional en la que se concluya que el gerente de la EPS Asmet Salud incumplió el fallo de tutela de 7 de diciembre de 2022, sin que esta sea la vía adecuada para ello. Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.
En otras palabras, para la Sala la presente acción de tutela es improcedente, ya que el asunto objeto de estudio carece de relevancia constitucional. Lo anterior dado que el trasfondo del caso gira en torno a la aplicación o no de una sanción en el curso de un incidente de desacato. 78. Ahora bien, la Sala no pasa por alto que la accionante es una persona de 52 años de edad que padece cáncer y que, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional entre otras, en la sentencia T-387 de 2018, es un sujeto de especial protección constitucional.
Sin embargo, esta sola cuestión no configura a priori una transgresión del Tribunal Administrativo de Caquetá y en consecuencia que se deba superar el requisito de relevancia constitucional. 79. Lo anterior, porque se itera, la acción de tutela contra providencias judiciales debe estar enmarcada dentro de un «probado desconocimiento de derechos fundamentales» y su procedibilidad esta sometido al cumplimiento de unos rigurosos requisitos generales, entre ellos el de la relevancia constitucional que como viene de decirse no se encuentra acreditado en el plenario10. 80.
En otras palabras, es importante destacar que en este caso se le ha brindado el tratamiento médico que requiere en razón de su condición de salud. Por ende, en este caso no se está ante amenaza de los derechos fundamentales a la vida y a la salud de la accionante. Por el contrario, el debate planteado en esta oportunidad se centra en la procedencia o no de la imposición de la sanción en contra del gerente de Asmet Salud, sin que los fundamentos planteados en esta oportunidad además cuenten con la carga argumentativa necesaria que lleven a esta Sala a superar el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. 81.
Así las cosas, corresponde revocar la sentencia de 15 de junio de 2023 de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado que negó la protección reclamada por la parte actora. En su lugar, se declarará improcedente este mecanismo dado que no se encuentra que el debate propuesto por la actora revista relevancia constitucional que avale la intervención y análisis del juez de tutela en la providencia objetada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Secretaría Departamental de Salud de Caquetá. 10 SU-128 de 2021 de la Corte Constitucional.
Demandante: Luz Dary Pinzón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Radicado: 11001-03-15-000-2023-02455-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 15 de junio de 2023, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que negó la tutela interpuesta por la señora Luz Dary Pinzón contra el Tribunal Administrativo de Caquetá.
TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción constitucional de la referencia.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”