Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 15 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda y su subsanación1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Carmen Julia Santos Baldión, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP034744 del 13 de noviembre de 2014, que le 1 Folios 1 a 19 y 58 a 61. 2 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión negó el reconocimiento de la pensión gracia; ii) RDP001312 del 16 de enero de 2015, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y iii) RDP004044 del 30 de enero de 2015, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la UGPP.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación que resulte de incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicio; ii) pagar el valor de las mesadas pensionales y «adicionales» desde la fecha de adquisición del estatus de pensionada; iii) actualizar el monto de la condena conforme lo autoriza el artículo 187 del CPACA; iv) cancelar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) dar cumplimento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y vi) pagar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Carmen Julia Santos Baldión nació el 11 de marzo de 1957, por lo que cumplió 50 años de edad el 11 de marzo de 2007. ii) Entre el 23 de febrero de 1979 y el 31 de julio de 1982, laboró para el magisterio del departamento del Tolima como docente en propiedad, con vinculación nacionalizada. iii) Desde el 1° de agosto de 1983 hasta el 9 de julio de 1984, prestó sus servicios al municipio de Aquitania (Boy.) como docente con vinculación municipal, nombrada mediante el Decreto 025 del 25 de julio de 1983. 3 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión iv) Del 1° de febrero de 1992 al 4 de abril de 1993, trabajó como docente nacionalizada en el municipio de Socha. v) De igual modo, laboró para el municipio de Sogamoso mediante órdenes de prestación de servicios entre a) el 13 de febrero y el 13 de septiembre de 1995; b) el 13 de septiembre y el 13 de diciembre de 1995; c) el 12 de febrero y el 12 de mayo de 1996; d) el 12 de mayo y el 12 de abril de 1996; e) el 12 de junio y el 11 de julio de 1996; f) el 12 de julio y el 11 de agosto de 1996; g) el 12 de agosto y el 11 de septiembre de 1996; h) el 12 de septiembre y el 11 de octubre de 1996; i) el 12 de octubre y el 11 de diciembre de 1996; j) del 1° al 30 de abril de 1997; k) del 1° al 30 de mayo de 1997; y l) del 1° de junio al 31 de agosto de 1997. vi) Posteriormente, fue nombrada como docente en propiedad en el municipio de «Duitama» mediante el Decreto 1008 del 1° de julio de 1999, a partir del 12 de julio de 1999. vii) El 30 de julio de 2013, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 3 y 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989. Asimismo, se invocó como vulnerado el Decreto 081 de 1976.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso que el acto administrativo atacado desconoce sus derechos y vulneró expresamente las normas señaladas, pues la UGPP estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora Santos Baldión sumó más de 20 años de servicio a la docencia a través de vinculaciones de orden territorial 4 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión y nacionalizadas, y 50 años de edad. 1.2.

Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) Revisadas las pruebas allegadas a la actuación administrativa se advierte que la actora no estuvo vinculada como docente antes del 31 de diciembre de 1980, por cuanto no fueron aportados los actos de nombramiento y/o posesión que acrediten el vínculo, siendo estos los documentos idóneos para verificar la relación legal y reglamentaria y la fuente de los recursos con los cuales se le cancelaron los salarios. ii) Aun cuando la demandante allegó sendos certificados con los cuales pretende demostrar los 20 años de servicio al magisterio como docente del orden nacionalizado y/o territorial, lo cierto es que de la lectura de estos se puede entrever medianamente que aquella inició sus labores en el departamento del Tolima supuestamente como docente nacionalizada desde el 23 de febrero de 1979 hasta el 31 de julio de 1982 y luego en el municipio de Duitama como docente del orden nacional entre el «12 de julio de 1979» y el 30 de diciembre de 2009. iii) Adicionalmente, laboró como docente en los municipios de Aquitania, Socha y Sogamoso; empero, de dichas relaciones laborales no es posible determinar ciertamente la clase de vinculación, es decir, si los tiempos de prestación de servicios a dichas entidades lo fue como docente nacionalizada o no menos importante establecer de dónde provinieron los dineros que sufragaron el costo de sus servicios. 2 Folios 79 a 90. 5 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión iv) Ahora, los contratos de prestación de servicios que la accionante suscribió con el municipio de Sogamoso no deben tenerse en cuenta con el fin de demostrar el tiempo de servicio y la calidad de la vinculación, en la medida que estos no generaban relación directa con la entidad territorial, luego no se puede establecer el régimen prestacional con el cual desempeñó sus funciones como docente, por cuanto no se trata de una relación legal y reglamentaria. v) De igual modo y en gracia de discusión, no sería posible contabilizar para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, los tiempos en que los servicios de la docente fueron cancelados con recursos del situado fiscal, pues se entiende que su vinculación fue de carácter nacional.

Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, y prescripción de mesadas. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 15 de junio de 2017, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) La razón para denegar la pensión por parte de la entidad demandada obedeció a la falta de acreditación del vinculó de la demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; sin embargo, en desarrollo del proceso se certificó por la autoridad competente (departamento del Tolima) la existencia de los servicios docentes, así como la sede de trabajo a partir del 23 de febrero de 1979 en la Escuela Rural Pajonales del municipio de Ambalema.

Así las cosas, el requisito de la vinculación con carácter territorial con anterioridad a la citada fecha sí fue probado. 3 Folios 360 al 381. Con ponencia de la magistrada Clara Elisa Cifuentes Ortiz. 6 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión ii) De igual modo, al dosier se aportó certificado de tiempo de servicio expedido por la gobernación del Tolima en la que se hace constar que la actora laboró como docente de jornada completa desde el 23 de febrero de 1979 hasta el 31 de julio de 1982, y que se inscribió en el escalafón docente a través de la Resolución 079 del 31 de marzo de 1980, con efectos fiscales desde el 1° de enero de 1980, de suerte que dicho lapso sea computable para efectos de la prestación que se reclama. iii) Asimismo, habrá de admitirse que el período comprendido entre el 1° de agosto de 1983 y el 9 de julio de 1984 también es válido para el reclamo objeto de estudio, pues según la certificación expedida por la Secretaría de Gobierno del municipio de Aquitania (Boy.), mediante los Decretos 025 del 27 de julio de 1983 y 024 del 6 de julio de 1984 la actora fue nombrada como profesora de la Concentración Kennedy, que fue declarado insubsistente su nombramiento el 9 de julio de 1984, y que la fuente de financiación para la cancelación de sus salarios fue con recursos propios del municipio. iv) A su turno, el alcalde del municipio de Socha (Boy.) certificó que la señora Santos Baldión laboró como docente en la Escuela Rural Nacionalizada Costa Rica jurisdicción de ese poblado entre el 1° de febrero de 1992 y el 4 de abril de 1993, sin que se probara en el proceso que el pago de ese servicio se hizo con recursos del situado fiscal, luego dicho lapso también sirve para realizar el cálculo concerniente a la pensión gracia. v) Respecto a la labor desarrollada en el municipio de Sogamoso se probó en el plenario la suscripción de sendos contratos de prestación de servicios entre el 7 de marzo de 1995 y el 3 de junio de 1997, sufragados con recursos propios del municipio, vinculación que habrá de tenerse en cuenta como laborada al servicio del ente territorial de conformidad con las reglas plasmadas en la jurisprudencia del Consejo de Estado. vi) No ocurrió lo mismo respecto de los servicios prestados al municipio de 7 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión Duitama, por cuanto mediante el Oficio 2016EE2121 de octubre de 2016, expedido por la Secretaría de Educación del municipio, se certificó que los salarios y prestaciones devengados por la actora desde el 9 de julio de 1999 hasta la fecha de presentación de la demanda fueron cancelados con recursos nacionales con cargo al Sistema General de Participaciones, lo que implica que no cumple con el requisito exigido en el numeral 3° del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, conforme al cual para ser acreedora de la pensión gracia no podía recibir recompensa del carácter nacional. vii) En suma, la señora Santos Baldión acreditó como tiempo docente territorial solo 7 años, 7 meses y un día, esto es, un lapso inferior a los 20 años exigidos por la Ley 114 de 1913, por lo que no tiene derecho a percibir la prestación reclamada. viii) Además, para el 29 de diciembre de 1989, sumaba 4 años, 3 meses y 28 días de servicios docentes y contaba con 32 años, 9 meses y 18 días de edad, y tal como lo dispone la sentencia C-489 de 2000 de la Corte Constitucional, a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 era necesario tener cumplidos todos los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, es decir, consolidado el derecho. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la accionante interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) En la sentencia se sostiene que los tiempos laborados desde julio de 1999 no son computables para reclamar la prestación objeto de controversia, por cuanto la vinculación de la actora se reputa de carácter nacional, bajo el argumento de que en el acto administrativo de nombramiento se precisó que el Ministerio de Educación Nacional «certificó la disponibilidad presupuestal para el nombramiento de los docentes». 4 Folios 384 al 390. 8 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión ii) Sin embargo, en el artículo 10 del Decreto 1706 de 1989 se indicó que, tanto para los docentes nacionales como para los nacionalizados, en cuestión de nombramientos y/o traslados se dan los mismos parámetros y, en ambos casos, se exige la aprobación del delegado permanente del Ministerio de Educación y no por ello se puede concluir que el nombramiento sea de carácter nacional. iii) Significa lo anterior que los tiempos laborados por la demandante al servicio del magisterio del departamento de Boyacá desde el 9 de julio de 1999 hasta la fecha de presentación del recurso son válidos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, atendiendo al hecho inobjetable de que su vinculación es de carácter departamental. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Carmen Julia Santos Baldión no emitió pronunciamiento alguno en esta etapa procesal.5 1.5.2. La demandada La UGPP, por conducto de apoderado, descorrió el término para alegar y reiteró los argumentos invocados en la contestación de la demanda.6 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 5 Folio 439. 6 Folios 433 a 438. 7 Folio 439 9 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión 2. Consideraciones 2.1.

El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra 8 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión pensión o recompensa de carácter nacional».11 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.

(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.

(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 11 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 12 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 14 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de 15 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios i) Conforme al registro de nacimiento, la señora Carmen Julia Santos Baldión nació el 11 de marzo de 1957, es decir, cumplió 50 años de edad el 11 de marzo de 2007.20 ii) Mediante el Decreto 0159 del 23 de febrero de 1979, «por el cual se dictan unas disposiciones en el ramo de la enseñanza elemental» el gobernador del departamento del Tolima, en uso de sus atribuciones legales, nombró a la accionante en la Escuela Rural Mixta Pajonales del municipio de Ambalema como docente, en remplazo de otra educadora, empleo del que tomó posesión el 5 de marzo siguiente.21 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Folio 21. 21 Folios 301, 302, 327 y 328. 16 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión iii) Entre el 23 de febrero de 1979 y el 31 de julio de 1982, prestó sus servicios como docente en el nivel básica primaria, vinculación en propiedad «como nacionalizado en forma continua» en la Escuela Rural Mixta Pajonales y fue incluida en el escalafón docente a través de la Resolución 079 del 21 de agosto de 1980, según se extrae de la certificación suscrita por la coordinadora de talento humano de la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima.22 iv) El director administrativo y financiero de la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Tolima hizo constar que «con recursos del situado fiscal asignado por la Nación al departamento del Tolima, se financió el pago de los salarios y demás prestaciones sociales de la docente Carmen Julia, durante el período comprendido entre el 03/05/1979 al 01/08/1982».23 v) El 27 de julio de 1983, con el Decreto 025, «por medio del cual se hacen unos nombramientos de profesores municipales», el alcalde del municipio de 22 Folios 22, 220, 269, 318 y 332. 23 Folio 305, certificación del 20 de febrero de 2017. 17 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión Aquitania (Boy.), en uso de sus atribuciones legales, nombró a la demandante como profesora municipal en la Concentración Kennedy, Escuela Rural de Toquilla Cuarto Laverderos, en remplazo de otro educador, quien tomó posesión del cargo el 1° de agosto de 1983, vínculo que se prorrogó hasta el 9 de julio de 1984, fecha en que se declaró insubsistente su nombramiento mediante el Decreto 024 de 1984.24 En las consideraciones del acto se señala textualmente que «es deber del ejecutivo llenar las vacantes que se presentan dentro de los cargos municipales y cuyo nombramiento le compita hacerlo, como en el presente caso». vi) La Secretaría de Gobierno del municipio de Aquitania certificó que «entre los años 1983 a 1984 la fuente de Financiación para la cancelación de salarios es con RECURSOS PROPIOS DEL MUNICIPIO».25 24 Folios 24, 208, 218 al 220. 25 Folios 171, 209 y 221. 18 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión vii) El 1° de febrero de 1992, a través del Decreto 007 «por medio del cual se nombra un remplazo», el alcalde municipal de Socha (Boy.) nombró a la actora de forma provisional en la Escuela Rural Nacionalizada de la Vereda Costa Rica en el cargo de director mientras durara la comisión de estudios no remunerada concedida mediante el Decreto 006 de 1992, esto es, hasta el 4 de abril de 1993.26 Tomó posesión del empleo el mismo día. viii) El 20 de junio de 2014, el jefe de la oficina asesora jurídica del municipio de Sogamoso certificó que ese ente territorial suscribió 12 órdenes de prestación de servicios con la señora Santos Baldión, las cuales se relacionan a continuación.27 26 Folios 25, 206, 214 y 215. 27 Folios 26 a 28. 19 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión Órdenes de prestación de servicios con la Secretaría de Educación del municipio de Sogamoso núm. Fecha inicio Duración Objeto 059/1995 13/02/1995 7 meses El contratista se obliga para con el municipio a prestar el servicio como docente adscrito a la Secretaría de Educación del municipio de Sogamoso 237/1995 (Fl. 236) 13/09/1995 3 meses 078/1996 (Fl. 234) 12/02/1996 3 meses 200/1996 (Fl. 235) 12/05/1996 1 mes 309/1996 (Fl. 237) 12/06/1996 1 mes 410/1996 12/07/1996 1 mes 515/1996 (Fl. 239) 12/08/1996 1 mes 595/1996 12/09/1996 1 mes 737/1996 (Fl. 240) 12/10/1996 2 meses 071/1997 01/04/1997 1 mes 147/1997 01/05/1997 1 mes 288/1997 01/06/1997 3 meses ix) Además, mediante certificación del 28 de diciembre de 2016, el referido funcionario indicó que los pagos de los contratos suscritos se efectuaron con cargo al rubro denominado «pago Personal Docente Sector Urbano» de la respectiva vigencia.28 x) El 1° de julio de 1999, a través del Decreto 1008 «por el cual se hace un nombramiento en propiedad en educación», el gobernador del departamento de Boyacá nombró en propiedad a la accionante como docente en la Escuela Rural La Romaza del municipio de Socotá (Boy.) en reemplazo de otra educadora, e hizo constar que sus salarios y demás emolumentos serian cancelados con cargo a los recursos del situado fiscal; empleo del que tomó posesión el 9 de julio siguiente ante el secretario de educación departamental.29 En las consideraciones de este nombramiento se indicó que la Secretaría de Educación de Boyacá convocó a un concurso mediante Decreto 0186 del 10 de marzo de 1999, para 28 Folios 226 y 227, y 232 y 233. 29 Folio 257 y 258. 20 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión proveer cargos docentes y qué mediante el Decreto 663 del 4 de junio de 1999 se acogió el listado de elegibles para el cargo de docente en el nivel de primaria del municipio de Socotá, «entre los cuales figura la demandante». xi) Según el formato único para expedición de certificado de historia laboral 3549 del 25 de junio de 2014, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – en adelante FOMAG la señora Santos Baldión fue trasladada a partir del 5 de julio de 2001, al municipio de Duitama para prestar servicios en la sede de Aguatendida, vínculo que se sostuvo hasta la fecha de suscripción del documento.30 xii) El 10 de octubre de 2016, la Secretaría de Educación del municipio de Duitama hizo constar que los salarios y prestaciones que devengó la docente 30 Folio 29 y 30 21 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión Carmen Julia, producto de su vinculación laboral con esa entidad territorial, provenían del sistema general de participaciones.31 xiii) El 14 de octubre de 2016, la oficina de nómina de la Secretaría de Educación de la Gobernación de Boyacá hizo constar que «revisada la planta de personal de la Secretaría, se constató que la señora Carmen Julia Santos Bladión, de acuerdo con la descentralización de la educación, fue entregada a la planta de cargos del municipio de Duitama».32 xiv) En el expediente reposan sendos certificados, tanto de la oficina de gestión de carrera de la Gobernación de Boyacá, como de la Gobernación del Tolima y del 31 Folio 161. 32 Folios 176, 204 y 212. 22 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión municipio de Sogamoso, en las que se hizo constar que la actora no registraba antecedentes disciplinarios.33 2.3.2.

Actuación administrativa i) El 13 de noviembre de 2014, la UGPP profirió la Resolución RDP 034744 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 30 de julio de 2014, toda vez que la peticionaria no logró acreditar en debida forma 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital o municipal o nacionalizado.34 ii) Los días 16 y 30 de enero de 2015, la UGPP expidió las Resoluciones RDP 001312 y RDP 004044, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.35 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Carmen Julia Santos Baldíon demostró que laboró en el magisterio oficial por más de 20 años como docente, en plazas clasificadas como nacionalizadas y/o territoriales.

Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. 33 Folios 163, 203, 209, 211 y 300. 34 Folios 31 al 37. 35 Folios 38 al 44 y 45 al 47. 23 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión ii) El tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Nacionalizada (Ambalema) 23-02-1979 31-07-1982 8 5 3 Territorial (Aquitania) 01-08-1983 09-07-1984 8 11 0 Territorial (Socha) 01-02-1992 04-04-1993 3 2 1 Municipal (contratos de prestación de Servicios celebrados con la Alcaldía de Sogamoso) 13-02-1995 13-09-1995 0 7 0 13-09-1995 13-12-1995 0 3 0 12-02-1996 12-05-1996 0 3 0 12-05-1996 12-06-1996 0 1 0 12-06-1996 11-07-1996 0 1 0 12-07-1996 11-08-1996 0 1 0 12-08-1996 11-09-1996 0 1 0 12-09-1996 11-10-1996 0 1 0 12-10-1996 11-12-1996 0 2 0 01-04-1997 30-04-1997 0 1 0 01-05-1997 30-05-1997 0 1 0 01-06-1997 31-08-1997 0 3 0 Departamental (Socotá) 09-07-1999 04-07-2001 23 11 1 Departamental (Duitama) 05-07-2001 25-06-201436 20 11 12 TOTAL 4 7 22 En relación con las vinculaciones antes descritas es oportuno hacer las siguientes precisiones: El Tribunal concluyó que el tiempo de servicios acumulado entre el 23 de marzo de 1979 hasta 31 de agosto de 1997, salvo algunas interrupciones, prestado en los municipios de Ambalema, Aquitania, Socha y Sogamoso, resultan computables para efectos del reconocimiento prestacional pretendido, por cuanto i) las prestaciones sociales y demás emolumentos fueron cancelados con recursos propios de los municipios; y ii) los nombramientos fueron efectuados por las autoridades departamentales y municipales, respectivamente. 36 Fecha de expedición del certificado 3549 del 25 de junio de 2014 del FOMAG. 24 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión Dicho análisis es compartido por esta Sala, al observar, además, las siguientes circunstancias.

En primer término, el nombramiento efectuado a través del Decretos 159 de 23 de febrero de 1979, en el municipio de Ambalema, es de carácter nacionalizado, pues fue suscrito por una autoridad del orden territorial (el gobernador del Tolima, quien señaló que actuaba en uso de sus facultades legales, es decir, en calidad de representante del ente territorial, sin intervención de ningún otro funcionario o en atención a un acto de delegación).

Nótese que la vinculación en el municipio fue para prestar labores en la Escuela Rural Mixta Pajonales, en remplazo de otro servidor, luego el empleo ya existía en la institución. Asimismo, de la constancia del director administrativo y financiero de la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Tolima, obrante en el proceso, se extrae con claridad que los salarios y demás emolumentos percibidos por la docente en el referido municipio fueron cancelados con recursos del situado fiscal.

Los anteriores hallazgos encuentran respaldo además en el certificado expedido por la coordinadora de talento humano de la Secretaría de Educación y Cultura del Tolima, en el que se afirma que la vinculación de la actora fue del orden nacionalizado, pues coincide con el hecho de que en que la designación se produjo con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 43 de 1975, con ocasión de la nacionalización.37 Aunado a ello, la afirmación de que la designación tenga carácter nacionalizado también encuentra respaldo en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa 37 Al respecto, se destaca que las referidas certificaciones dan cuenta de manera inequívoca del carácter de vinculación de la educadora Santos Baldión dado que identifica a la docente, el período laborado, tipo de vinculación y las situaciones administrativas que se presentaron. 25 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite.38 En segundo término, los nombramientos efectuados a través de los Decretos 025 del 27 de julio de 1983 y 007 del 1° de febrero de 1992, en los municipios de Aquitania y Socha son de carácter territorial, pues fueron suscritos por una autoridad del orden territorial (los alcaldes de los municipios, en uso de sus facultades legales, respectivamente, sin intervención de ningún otro funcionario).

Se advierte que la vinculación en el municipio de Aquitania fue para prestar servicios en la Concentración Kennedy, Escuela Rural de Toquilla Cuarto Laverderos, donde laboró como docente municipal y en Socha desempeñó actividades en la Escuela Rural de la Vereda Costa Rica como directora, en remplazo de otros servidores, luego los empleos ya existían en las instituciones y en las plantas de los municipios.

De las pruebas obrantes en el proceso, detalladas en el acápite de hechos probados de esta providencia, se extrae con claridad que los salarios y demás emolumentos percibidos por la docente en los referidos municipios fueron cancelados con recursos propios. Aunado a ello, la afirmación de que las designaciones tengan carácter territorial también encuentra respaldo en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». 38 Es pertinente aclarar que estas directrices normativas y jurisprudenciales operan en el presente asunto por cuanto las pruebas aportadas son suficientes para ratificar la vinculación nacionalizada de la actora; sin embargo, en cada caso concreto deberá analizarse si existen otros elementos de juicio que conduzcan a establecer una conclusión distinta. 26 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión En consecuencia, de acuerdo con el análisis integral de los actos de nombramiento mencionados, se concluye que la vinculación con los referidos municipios es del orden territorial, interpretación que coincide con, para el caso del municipio de Aquitania con la certificación expedida por la entidad nominadora.

En tercer término, el tiempo laborado en el municipio de Sogamoso entre 1995 y 1997 bajo la figura del contrato de prestación de servicios, tiene carácter municipal, esto es, territorial pues resulta innegable que el objeto contractual hace referencia expresa a la vinculación para prestar servicios docentes en el ente territorial de forma directa, cuyos honorarios fueron pactados con el alcalde como contratante y cancelados, con recursos propios con cargo al rubro denominado «pago Personal Docente Sector Urbano»; al paso que no existe duda de que el carácter de la vinculación y de las plazas ocupadas, se itera, es territorial, pues la actora, en cumplimiento de las obligaciones adquiridas contractualmente, se desempeñó como profesora municipal de los establecimientos educativos asignados por la Secretaría de Educación del referido municipio.

Además, no se puede desconocer que el tiempo de servicios prestado por los docentes mediante órdenes o contratos de prestación de servicios, sí es computable para a efectos de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia en el nivel territorial o nacionalizado requeridos para ser beneficiario del derecho pensional reclamado. En reciente providencia, esta Sala sostuvo lo siguiente:39 En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo es modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. 39 Ver entre otras sentencias del: 10 de noviembre de 2022, rad. 05001-23-33-000-2014-1000-01 (0823-2017);15 de julio de 2010.

Rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-09); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-14); del 19 de febrero de 2018, Rad: 25000234200020150003201 (2300–2017); 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016- 00499-01(2298-19); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14). 27 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión De igual forma, en lo que respecta a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[ ] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional [ ]», y si el intérprete judicial, «[ ] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente- contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP [ ]».

En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia. En cuarto término, la misma suerte se predica de la vinculación ocurrida a través del Decreto 1008 del 1° de julio de 1999, (tiene carácter territorial/departamental) ya que el gobernador de Boyacá nombró en propiedad a la señora Santos Blandión (en el acto de designación no intervino ningún otro funcionario), como docente en la Escuela Rural La Romaza del municipio de Socotá, en remplazo de otro educador, en vigencia de la Ley 60 de 1993.

No se puede perder de vista que la Ley 60 de 1993 se estableció la descentralización de la educación, así que en virtud de dicho proceso los departamentos prestarían directamente ese servicio. Esta norma en su artículo 3 dispuso que «La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio». 28 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión De igual modo, la demandante con el traslado efectuado a partir del 5 de julio de 2001 al municipio de Duitama para prestar servicios en la sede Educativa de Aguatendida conservó su carácter de docente departamental, pues tal como lo certificó la oficina de nómina de la Secretaría de Educación de la Gobernación de Boyacá la señora Carmen Julia Santos Bladión, «de acuerdo con la descentralización de la educación, fue entregada a la planta de cargos del municipio de Duitama», es decir, que se ratificó el proceso de descentralización o territorialización de la educación que se surtió con atención a los cánones legales en el departamento de Boyacá. Pese a la contundencia de las pruebas y el marco normativo antes expuesto, el a quo negó la pensión gracia, en razón a que en algunas ocasiones los salarios de la actora se pagaron con recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

Sin embargo, tal argumento no es suficiente para no computar dichos tiempos para obtener la pensión gracia objeto de controversia. Luego, contrario a lo afirmado en la sentencia de primera instancia, el tiempo que la demandante prestó sus servicios como docente tanto en la Escuela Rural La Romaza del municipio de Socotá y cuyos salarios, prestaciones y demás emolumentos fueron cancelados con cargo a los recursos del situado fiscal, como para el municipio de Duitama en la sede Aguatendida, sufragados con recursos provenientes del Sistema General de Participaciones, pueden ser computados.

Lo anterior, por cuanto, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ2-11/18 los tiempos laborados con vinculación territorial, pero con cargo a recursos girados por la Nación son válidos para efectos del reconocimiento pensional, pues a pesar de que la designación que se produjo a través del Decreto 1008 de 1° de julio de 1999 en el que se indicó que, «los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos serán cancelados con cargo a los Recursos del Situado Fiscal» y la certificación expedida por la Secretaría de Educación del municipio de Duitama según la cual los pagos producto de la vinculación de la demandante provenían del Sistema General de 29 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión Participaciones, se tiene que tal circunstancia no determina el tipo de vinculación de la demandante, debido a que en virtud del nombramiento efectuado por el gobernador de Boyacá y lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, la actora ostenta el carácter de docente departamental o territorial, independientemente de que los salarios hayan sido sufragados con dineros provenientes de la Nación. En efecto, en la citada providencia de unificación se concluyó que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.40 Al respecto, esta Sala en reciente pronunciamiento señaló lo siguiente:41 Además, dicha designación es de carácter nacionalizado, pues al tenor del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, tal condición la adquieren «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Es oportuno resaltar que el a quo desestimó el referido tiempo en consideración a que los salarios fueron financiados por la Nación; sin embargo, conforme se expuso en acápites anteriores, esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que tal argumento no podía oponerse para reconocer la prestación en comento, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales 40 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 3 de octubre de 2022, radicado: 52001-23- 33-000-2014-00540-01 (2892-2016). 30 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».42 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación».

De acuerdo con lo expuesto, el nombramiento efectuado inicialmente a través del Decreto 1008 del 1° de julio de 1999 por parte del gobernador de Boyacá y que corrió ininterrumpidamente desde el 9 de julio de 1999 hasta el 25 de junio de 2014,43 es de carácter departamental o territorial. De acuerdo con lo explicado, los tiempos laborados como docente por parte de la señora Santos Baldión tienen la denominación de nacionalizados y/o territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, denominados como nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.

El otro argumento en el que se fundó el tribunal de primera instancia para negar las pretensiones fue que, a su juicio, la accionante no acreditaba los supuestos de la norma para ser acreedora de la prestación debido a que para el 29 de diciembre de 1989, sumaba 4 años, 3 meses y 28 días de servicios docentes y contaba con 32 años, 9 meses y 18 días de edad únicamente, lo cual no era suficiente, pues de conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-489 de 2000 de la Corte Constitucional, para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989) era necesario tener cumplidos todos los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, es decir, consolidado el derecho.

No obstante, tal como se explicó en el marco normativo de esta providencia, dicha interpretación fue recogida por la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, en donde se fijó la regla de que tienen derecho a que se les reconozca la pensión gracia aquellos docentes que hayan tenido una vinculación en una plaza 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 43 Fecha de expedición del certificado 3549 del 25 de junio de 2014 del FOMAG. 31 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logren colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Volviendo al análisis del caso, la Sala observa que la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial y nacionalizadas por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, tal como lo determinó el a quo; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida. ii) La señora Santos Baldión cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.

Ahora bien, la accionante cumplió los 20 años de servicio el 20 de noviembre de 2011, fecha para la cual contaba con más de 50 años de edad, es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de noviembre de 2010 y el 20 de noviembre de 2011, con inclusión de los factores salariales devengados en ese período.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe 32 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».44 Ahora bien, la señora Carmen Julia Santos Baldión consolidó el estatus pensional el 20 de noviembre de 2011, y la reclamación del derecho se verificó el 30 de julio de 2014, razón por la que no operó el fenómeno de la prescripción trienal.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201645, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo 44 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19). 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 33 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de ninguna de las partes con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada y, en 34 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión su lugar, se accederá a la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 15 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone lo siguiente: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 034744 del 13 de noviembre de 2014, RDP 001312 del 16 de enero de 2015 y RDP 004044 del 30 de enero de 2015, mediante las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora.

Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Carmen Julia Santos Baldión, identificada con cédula de ciudadanía 24.098.430, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 20 de noviembre de 2010 y el 20 de noviembre de 2011.

Cuarto. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. 35 Radicación: 15001-23-33-000-2015-00482-01 (3306-2017) Demandante: Carmen Julia Santos Baldión Quinto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

Sexto. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Séptimo. Reconocer personería al abogado John Edison Valdés Prada como apoderado de la UGPP en los términos y para los efectos del poder visible en el folio 410 del expediente. Octavo. Aceptar la renuncia al poder presentada por el abogado John Edison Valdés Prada, conforme al memorial obrante a índice 29 de Samai.

En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. AVM