CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: CLAUDIA MILENA SÁNCHEZ VARGAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo porque no se cumplieron los requisitos de relevancia constitucional y de subsidiariedad.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – La parte demandante pretende convertir la acción de tutela en instancia adicional del proceso ordinario. SUBSIDIARIEDAD – La discusión en torno a la incongruencia de la sentencia debe plantearse por vía del recurso extraordinario de revisión. La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Claudia Milena Sánchez Vargas contra el Tribunal Administrativo de Casanare.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 2 de febrero de la presente anualidad 1, la señora Claudia Milena Sánchez Vargas, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Casanare, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia2, con ocasión de la sentencia dictada el 3 de agosto de 2023, en el proceso de reparación directa con radicado 85001-33-33-002-2015-00551-02.
Formuló las siguientes pretensiones (se transcriben textualmente):
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, 1 Se advierte que, el 29 de febrero de 2024, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el correspondiente proyecto de sentencia. 2 También alegó la afectación de los principios de iura novit curia, prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades y seguridad jurídica.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 2 AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, A LA SEGURIDAD JURIDICA, IURA NOVIT CURIA, PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL, toda vez que EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en sentencia del 03 de agosto de 2023 incurrió en un defecto sustantivo o material al aplicar un medio de control y su caducidad no aplicable al caso en concreto.
SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 03 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal de Administrativo de Casanare dentro de proceso de reparación directa No. 2015-00551-00.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Casanare, que, en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro medio de control de reparación directa No. 2015-00551-00, teniendo en cuenta que el medio de control adecuado e idóneo es la reparación directa y no el de controversias contractuales, en todo caso, atendiendo los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre el objeto de discusión y litis. 1.2.
Hechos De la demanda de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: La señora Claudia Milena Sánchez Vargas instauró demanda de reparación directa contra el Departamento de Casanare, para que este fuera declarado responsable de la ocupación temporal del inmueble ubicado en la carrera 22 # 9- 40 del municipio de Aguazul y, como consecuencia, se le condenara al pago de los perjuicios por concepto de daño moral, daño emergente y lucro cesante.
La demanda se fundamentó en que la señora Sánchez Vargas, en calidad de administradora de los bienes de los menores Diego Alberto Contreras Sánchez y Sebastián Camilo Contreras Hernández, propietarios del citado inmueble, suscribió un contrato de arrendamiento con el Departamento de Casanare para el funcionamiento de la Oficina de Tránsito y Transporte de Casanare.
Se alegó en el proceso ordinario que, pese al vencimiento del contrato, el ente territorial continuó gozando de la ocupación, goce y disfrute del inmueble, sin efectuar el pago de los cánones correspondientes. En el proceso de reparación directa, el Departamento de Casanare propuso las excepciones de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, inepta demanda por indebida escogencia de la acción y caducidad del medio de control, las cuales fueron desestimadas por el Juzgado Segundo Administrativo de Yopal Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 3 en la audiencia inicial celebrada el 1 de junio de 2017.
La decisión fue apelada, y el 30 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo de Casanare la confirmó. Posteriormente, mediante sentencia del 27 de noviembre de 2020, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Yopal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró la responsabilidad patrimonial del ente territorial por la ocupación temporal del inmueble y lo condenó en abstracto.
La sentencia fue apelada por la parte demandada, y el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante providencia del 3 de agosto de 2023, declaró probada de oficio la excepción de caducidad. 1.3. Argumentos de la tutela La parte actora sostuvo que la autoridad judicial vulnero los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al igual que el principio de seguridad jurídica, pues en una primera oportunidad, al resolver las excepciones previas, el Tribunal sostuvo que no había operado la caducidad y que el medio de control idóneo era la reparación directa dado que se trataba de una discusión por la ocupación temporal de un inmueble, sin embargo, en la providencia que se cuestiona, revocó la sentencia apelada porque en su sentir la discusión correspondía a una controversia contractual derivada de un contrato de arrendamiento, respecto de la cual operó la caducidad.
Adujo que decisiones de esa naturaleza «generan inseguridad jurídica y violación de derechos fundamentales» pues, lejos de respetar el debido proceso, se «contravino el control de legalidad que ya había efectuado el mismo Tribunal», incluso, «desviándose» del objeto del proceso porque centró su atención en un medio de control que no es el adecuado ni el que ejerció la parte actora, por lo que, esa «discrepancia e incongruencia» violaba los derechos de la parte.
En resumen, señala que la decisión «presenta un trato diferenciado e incongruente frente a lo perseguido para con lo dictaminado por el tribunal». De otra parte, insistió en que se afectaron los derechos alegados en la tutela porque existe una «inconsistencia en el proceso de apelación», pues, el Tribunal había descartado la indebida escogencia del medio de control y la existencia de Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 4 caducidad, y, sin embargo, omitió tener en cuenta su propio análisis al emitir la sentencia. 2.
Trámite impartido e intervenciones Previa inadmisión 3, mediante auto del 20 de febrero de 2024, el Despacho sustanciador admitió la solicitud de amparo y ordenó que aquel se notificara a la autoridad accionada y a los terceros con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. El Tribunal Administrativo de Casanare se opuso a las pretensiones de la tutela, con fundamento en que la sentencia dio aplicación al inciso segundo del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, por lo que, al encontrar probada la caducidad del medio de control la declaró y dispuso la terminación del proceso. 2.2.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema Jurídico En primer lugar, la Sala determinará si se cumplen los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales. De acreditarse, se abordará el estudio de fondo, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Casanare al dictar la sentencia del 3 de agosto de 2023, incurrió en un defecto sustantivo y, como consecuencia, vulneró los derechos fundamentales de la demandante. 2.
Análisis del caso 2.1. Requisitos generales de procedibilidad 2.1.1. Inmediatez: la tutela cumple con este requisito, toda vez que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 3 de agosto de 2023 y notificada el 8 de agosto 3 La tutela fue inadmitida mediante auto del 7 de febrero de 2024. El 15 de febrero siguiente ingresó al despacho con subsanación de la parte demandante.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 5 siguiente, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 2 de febrero de 2024, esto es, dentro de los seis meses siguientes. Este término resulta razonable. 2.1.2.
La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 2.1.3. Subsidiariedad: la parte actora interpuso los recursos disponibles dentro del proceso ordinario, sin que las inconformidades enunciadas en la tutela encuadren en algunos de los recursos extraordinarios establecidos en la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, sin perjuicio de alguna consideración específica en torno a los argumentos atinentes a la «contradicción» o «incongruencia» que se achaca al Tribunal. 2.1.4.
De la relevancia constitucional. Esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
Sobre este requisito, en sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.
Esta tesis se ajusta al precedente5 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.
De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 6 La tutela sólo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. • Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto.
En el asunto bajo examen, se observa que la demanda cuenta con una mínima carga argumentativa y si bien la parte actora no identificó de manera explícita en sus argumentos los defectos que supuestamente contiene la decisión judicial cuestionada, pues solo en las pretensiones se alude al sustantivo sin clarificar las disposiciones normativas desconocidas o interpretadas de manera irracional, lo cierto es que de los cuestionamientos que logran extraerse la Sala encuentra que están orientados a convertir este mecanismo en una instancia adicional al proceso de reparación directa porque no está de acuerdo con el razonamiento judicial ni con la definición que del litigio hizo el Tribunal como juez de segundo grado.
Dicho en otras palabras, aun cuando la solicitud de amparo refiere la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, amén de los principios de seguridad jurídica, de prevalencia del derecho sustancial e iura novit curia, los argumentos propuestos no se orientan a poner en evidencia la falta de razonabilidad del análisis del Tribunal.
En realidad, lo que se presenta es un desacuerdo que no tiene la fuerza para justificar la intervención del juez constitucional, puesto que, como se verá, de la protesta de la demandante contra el juicio de intelección realizado por la autoridad judicial accionada, no se infiere reproche alguno desde una perspectiva constitucional que revele una arbitrariedad judicial.
En el proceso ordinario, la demandante reclamó por vía de reparación directa una responsabilidad estatal por ocupación temporal de un inmueble cuyo uso por el ente territorial venía precedido de un contrato de arrendamiento, que se habría terminado y, a pesar de ello, continuó por un tiempo adicional bajo el uso del allí demandado. Aunque el Juzgado Administrativo de Descongestión de Yopal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda pues declaró la responsabilidad Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 7 del departamento por ocupación temporal del inmueble y lo condenó en abstracto porque las sumas reclamadas no estaban soportadas ni era el claro el valor del canon de arrendamiento sobre los periodos a reconocer, cierto es que el Tribunal se abstuvo de adentrarse en un análisis de fondo al determinar que la vía judicial idónea para el debate era la de controversias contractuales y que no se ejerció en forma oportuna.
Así, consta que la sentencia del Juzgado fue apelada por el Departamento de Casanare bajo tres argumentos: (i) que se encontraba configurada la caducidad del medio del control, (ii) que el hecho dañoso no enmarcaba dentro de la aplicación del enriquecimiento sin causa, (iii) y porque la fecha de devolución del inmueble no corresponde a la reconocida en la sentencia. Al resolver la alzada, el Tribunal Administrativo de Casanare sostuvo que el medio de control que debió ejercerse era el de controversias contractuales porque se trataba de un debate sobre el cumplimiento de un contrato de arrendamiento, y al verificar la oportunidad para presentar la demanda, encontró que se configuraba la caducidad.
Así se advierte en la sentencia: [E]n casos como el sub lite el medio de control que debió incoarse fue el de controversias contractuales y no el de reparación directa; razón por la cual el juez de primera instancia debió tramitarla por el que correspondía, empero como ello no ocurrió atañe a la Corporación aplicar los presupuestos procesales que lo rigen.
(…) Clarificado lo anterior y en lo que a la caducidad del medio de control de controversias contractuales hace referencia, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) vigente para la época de los hechos objeto del presente proceso (marzo de 2012) atendiendo lo preceptuado por el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, en relación con la oportunidad para presentar la demanda (…) Con fundamento en la documental obrante en el expediente se establece que, el contrato de arrendamiento celebrado entre las partes debía liquidarse, lo que no aconteció ni bilateral ni unilateralmente.
Ahora, para determinar cuál es el punto de partida del cómputo del término de caducidad debe precisarse lo siguiente: a. Las partes celebraron el contrato de arrendamiento No. 0576 el 4 de mayo de 2011 y establecieron en su cláusula cuarta que el mismo tendría una duración de diez (10) meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio (fls. 20 a 23 c. primera instancia).
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 8 b. El acta de inició del referido acuerdo se firmó por las partes el 13 de mayo de 2011 (fl. 24 c. primera instancia) c. Mediante carta del 26 de mayo de 2012 el DEPARTAMENTO DE CASANARE informó a la accionante que, como ninguna de las partes efectuó el trámite para terminar el contrato, este se renovó por un término de doce (12) meses adicionales (fl. 34 c. primera instancia).
Pues bien, respecto de la prórroga automática y de la renovación tacita de los contratos de arrendamiento celebrados por entidades públicas, el H. Consejo de Estado refirió: “ (…) Por lo tanto, la mencionada prohibición legal, encaminada a evitar que las partes de los contratos de derecho público pudieren convenir estipulaciones para evitar que sus contratos terminen y lograr así perpetuarlos en el tiempo, encuentra claro y evidente fundamento tanto en el principio democrático de libre concurrencia, como en los principios generales de igualdad, de imparcialidad, de prevalencia del interés general y de transparencia, entre otros, con arreglo a los cuales debe adelantarse toda actuación de índole contractual, en virtud de los cuales se debe permitir y garantizar, a toda persona que cumpla los requisitos establecidos para el efecto en las normas vigentes, la posibilidad cierta, efectiva y real de poder presentar sus ofertas ante las entidades públicas por manera que, en cuanto dichas propuestas consulten adecuadamente el interés general que esas entidades están en el deber de satisfacer y objetivamente sean las más favorables, también podrán acceder a la contratación correspondiente.
En reciente providencia, se consideró sobre las prórrogas automáticas, lo siguiente: “En primer lugar, la Sala reitera la jurisprudencia vigente en el sentido de que en el contrato de arrendamiento estatal no tiene lugar la cláusula de prórroga automática, ni la renovación tácita prevista en el artículo 2014 del Código Civil. (…) Corolario de lo indicado previamente y teniendo en cuenta que: a. El acta de inicio del contrato de arrendamiento aludido se suscribió el 13 de mayo de 2011. b. El plazo de diez (10) meses pactado por las partes para la ejecución del contrato feneció el 13 de marzo de 2012, por lo que el término de caducidad inició al día siguiente. c. El 19 de febrero de 2014 la accionante elevó solicitud de conciliación prejudicial ante la PROCURADURÍA 53 JUDICIAL II PARA ASUNTOS ADMINISTRATIVOS. d. El 2 de abril del mismo año las partes conciliaron. e. El JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE YOPAL mediante proveído del 31 de julio del mismo año la improbó, decisión que se notificó el 1°. de agosto siguiente y quedó ejecutoriada el 8 de agosto de 2014, fecha en la se reanudó el conteo del término de caducidad (fls. 37 a 41 ítem 1 c. primera instancia), es decir, faltando veinticinco (25) días para que venciera. f. Como la demanda se presentó el 7 de diciembre de 2015 (fl. 17 ítem 1 c. primera instancia), la acción se encuentra caducada de acuerdo con la norma antes referida, porque el plazo para acudir a la jurisdicción venció el 2 de septiembre de 2014.
Así las cosas, deberá declararse probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control; y, en consecuencia, revocar la sentencia de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 9 Ahora bien, la parte actora presentó la tutela porque, en su sentir, el asunto en torno a la elección del medio de control y de la caducidad había sido dilucidado en la audiencia inicial y en la apelación a esa providencia, por lo que el Tribunal no podía desconocer la decisión anterior; sin embargo, la Sala estima que, de hecho, sobre ese punto la tutela no contiene suficientes argumentos para derruir la razonabilidad de la decisión del Tribunal, o poner en evidencia que la conclusión es arbitraria, irracional o absurda.
Simplemente se enuncia que como el asunto ya había sido abordado, debía tenerse en cuenta las razones anteriores pero no se reflexiona por qué existe arbitrariedad en la resolución del caso, bajo la senda del contencioso contractual que dio lugar a la declaratoria de caducidad. En ese sentido, encuentra la Sala no solo falta de contundencia en los argumentos de la tutela, sino, además, una intención de suscitar una instancia adicional respecto a la determinación del Tribunal sobre la elección del medio de control y de caducidad, por el hecho de que la parte actora se encuentra inconforme con la determinación del juez de segundo grado.
Las razones expuestas en la tutela son más una réplica insuficiente contra la sentencia que revocó la decisión de primera instancia, como si se tratara de una instancia adicional del proceso ordinario, a pesar de que esa no fue la intención del legislador, ni la finalidad de este mecanismo constitucional. Con mayor razón si, como se observa, el Tribunal hizo un estudio razonable de los presupuestos procesales, como condición necesaria para analizar el fondo del asunto.
Cierto es que, compártanse o no los argumentos y la decisión de la autoridad judicial accionada, y aun si esta Sala estuviera en desacuerdo con la interpretación realizada, no podría como juez de tutela adentrarse en un juicio de corrección de una labor que es propia del juez ordinario. No es competencia del juez de tutela fijar el criterio de interpretación correcto y único que debe guiar la labor de los jueces naturales de la causa en los asuntos que, precisamente, el legislador les confió al determinar tanto el objeto de la jurisdicción como la competencia de cada una de las autoridades judiciales que la integran.
En todo caso, la decisión del Tribunal se advierte razonable pues no puede perderse de vista que la caducidad es un presupuesto procesal —ejercicio de la demanda en tiempo— sobre el cual el juez tiene competencia para su análisis en Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 10 distintas fases del proceso como la ha reconocido en diferentes6 oportunidades el mismo Consejo de Estado.
Ello se determina previa constatación del acierto de la parte en la elección del medio de control, debido a que, aunque la pretensión hace parte del ejercicio del derecho de acción en cabeza del demandante, su determinación no es absoluta ni caprichosa, en la medida en que debe ajustarse a la finalidad de cada uno de los medios de control, a partir de la causa del daño, del derecho discutido o del interés verdaderamente perseguido.
Ahora bien, la Ley 1437 de 2011 en el artículo 187 confiere competencia al juez contencioso administrativo para reconocer en primera o segunda instancia las excepciones que encuentre acreditadas, sean alegados o no:
ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen. 6Por ejemplo, la Subsección C de la Sección Tercera en providencia del 24 de julio de 2013, expediente 27.155, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, señaló: Conviene precisar que con fundamento en la posición actual de la Sala Plena de Sección Tercera, en relación con la regla general, según la cual aquellos temas no propuestos en el recurso de alzada estarían llamados a excluirse del conocimiento del juez ad quem, la misma debe entenderse y admitirse junto con las excepciones que se derivan, por ejemplo, i) de las normas o los principios previstos en la Constitución Política; ii) de los compromisos vinculantes asumidos por el Estado a través de la celebración y consiguiente ratificación de Tratados Internacionales relacionados con la protección de los Derechos Humanos y la vigencia del Derecho Internacional Humanitario, o iii) de las normas legales de carácter imperativo, dentro de las cuales se encuentran, a título puramente ilustrativo, aquellos temas procesales que, de configurarse, el juez de la causa debe decretar de manera oficiosa, no obstante que no hubieren sido propuestos por la parte impugnante como fundamento de su inconformidad para con la decisión censurada. 6 (Resalta esta Sala) En igual sentido, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 6 de junio de 2019, radicado 73001-23-33-000-2016-00224-01(1107-17), M.P. William Hernández Gómez, al resolver un recurso de apelación formulado por la parte demandante en un caso en que le fue negadas las pretensiones, pese a que no era el objeto de la apelación, revocó la sentencia de primera instancia y declaró de oficio la excepción de cosa juzgada, para lo cual, sostuvo: Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo algunas excepciones, revisar temas del fallo de primera instancia que no fueron objeto de impugnación, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia, ello en garantía de los derechos a la defensa, doble instancia y debido proceso que le asiste a los sujetos procesales.
(…) En este sentido, se observa que al juez de segunda instancia le corresponde declarar probada de oficio o a petición de parte, cualquier excepción que encuentre demostrada, haya sido o no objeto de pronunciamiento por parte del a quo. De esta forma, es claro entonces que sin que se desconozca el principio de congruencia exigido en las providencias judiciales, el ad quem en virtud de los hechos demostrados en el debate judicial, puede declarar excepciones de oficio con el fin de proferir un fallo que obedezca a la realidad procesal.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 11 En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.
Además, las excepciones previas (y mixtas), al igual que los presupuestos procesales por ser elementos dirigidos, en gran medida, a la purificación e idoneidad del trámite del proceso para tener las condiciones de una sentencia de mérito o estar relacionados con la extinción del derecho de acción o el sustancial perseguido, pueden ser declaradas de manera oficiosa en primera o en segunda instancia, sean propuestas como excepción o no, esté siendo apelada esa determinación o no, con apelante único o disenso múltiple, incluso, así el asunto haya sido objeto de pronunciamiento anterior, debido a que las decisiones anteriores a la sentencia sobre aspectos procesales no necesariamente atan al juez al momento de dictar la sentencia. Todo ello para apuntalar la premisa de que existen aspectos procesales en los que el juez tiene poderes oficiosos, y aun si no fuera de esa manera, resulta que uno de los puntos de la apelación en el proceso ordinario fue el debate de la caducidad del medio de control.
Precisado lo anterior, conviene considerar que, en sentencia de unificación SU- 215 de 2022, la Corte Constitucional insistió en la relevancia constitucional, como un requisito necesario para la procedencia de la tutela contra providencia judicial, a fin de impedir que se convierta en instancia adicional a los procesos o se resuelvan aspectos legales sin trascendencia constitucional: […]según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales7.
Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos 7 Cita original de la providencia: En la sentencia T-131 de 2021, “la Corte resumió los escenarios en los que un asunto reviste relevancia constitucional, así: (i) se desconoce, a priori, el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su faceta constitucional;
(ii) no se emplea como una tercera instancia judicial para reabrir el proceso; (iii) está orientado a resolver aspectos que trascienden cuestiones legales; (iv) no tiene la pretensión de cuestionar el criterio de los árbitros para decidir el caso; (v) pretende cuestionar la falta de aplicación de normas constitucionales; y (vi) busca evitar la afectación del patrimonio público cuando se cumplen determinadas condiciones”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 12 fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales8.
(Se destaca). De manera que, mientras la parte no soporte en forma verdadera y no aparente, la existencia de argumentos constitucionales desconocidos por la autoridad judicial accionada, el contenido de la providencia es razonable, goza de presunción de acierto y se acompasa con los principios de independencia y autonomía judiciales, que no pueden ser desconocidos por el juez de tutela, razón por la cual la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.
Aún más, si lo que considera la parte actora es que la sentencia incurrió en una falta de congruencia, como se deduce de algunos apartes del escrito de tutela, entonces la tutela también sería improcedente por falta de subsidiariedad, pues es doctrina pacífica al interior del Consejo de Estado que dicha discusión encuadra en la causal de revisión de nulidad origina en la sentencia; de suerte que el recurso extraordinario de revisión es el remedio judicial para conjurar la irregularidad que, en sentir de la demandante, se presentó al resolver la alzada.
Dicho en otras palabras, mientras el ataque a la sentencia del Tribunal sea por la senda de la incongruencia, la parte demandante cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 2489 de la Ley 1437 de 2011, específicamente, bajo la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación» (art. 250.5 ejusdem), que incluye el vicio bajo examen, según lo ha definido esta Corporación. En ese sentido, la Sala Especial de Decisión No. 22 de lo Contencioso Administrativo señaló: 2.6.
Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia. [L]a jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 9 «Artículo 248. Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 13 Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi.
Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…)En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.10 La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda.
En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.
Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda. 10 Cita original del texto: «Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié». Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 14 Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA11 (se resalta).
De otra parte, frente al recurso extraordinario de revisión, como mecanismo idóneo y eficaz, la Corte Constitucional, en sentencia SU-659 de 2015, señaló: La Sala Plena ha expuesto que este mecanismo judicial, prima facie, es un espacio de protección de derechos fundamentales; su finalidad es revertir decisiones que hacen tránsito a cosa juzgadas al vulnerar la justicia material; así como eventos en los que nuevos hechos evidencian que una providencia se tomó a partir de evidencia ilegal. […] La Corte ha sostenido que para concluir que el mecanismo ordinario es idóneo y eficaz, el actor debe estar en la capacidad de encuadrar el defecto que considera tiene la sentencia dentro de alguna de las causales taxativas establecidas en el código correspondiente.
De lo contrario, no puede considerarse improcedente la tutela. Tratándose del recurso extraordinario de revisión en la jurisdicción contenciosa administrativa, la Corte ha apuntado que cuando una decisión de un juez administrativo, potencialmente vulnera no solo el debido proceso, sino otros derechos, y estos tienen el carácter de fundamental, el recurso de revisión pierde eficacia e idoneidad.
Esto lo ha desarrollado a propósito del proceso de nulidad electoral. En él, un juez administrativo puede, eventualmente vulnerar el derecho al debido proceso. Hasta este momento, el recurso de revisión es procedente. Sin embargo, cuando implica, además la restricción del ejercicio de un derecho político (elegir y ser elegido a cargos públicos), u otros fundamentales, el recurso extraordinario pierde idoneidad.
Concluye que el recurso será eficaz cuando: i) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o ii) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (a) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho12 (se destaca).
Bajo ese entendimiento, no hay duda de que los reparos atribuidos a la supuesta falta de congruencia de la sentencia no pueden ser examinados por el juez de tutela y, en consecuencia, ese aspecto también torna improcedente la tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 11 Sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente No. 11001-03-15-000-2015-02342-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 12 Sala Plena de la Corte Constitucional, expediente T-3.795.843, M.P. Alberto Rojas Ríos.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-00503-00 Demandante: Claudia Milena Sánchez Vargas Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Sentencia de tutela de primera instancia 15 FALLA PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Claudia Milena Sánchez Vargas, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en Sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.