08001333300620190028801 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL Resuelve la Sala la solicitud de selección para la revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 25 de octubre de 2022, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Circuito de Barranquilla el 10 de septiembre de 2021.

ANTECEDENTES 1. Demanda El ciudadano Víctor Manuel Ríos Mercado presentó demanda de protección de los derechos e intereses colectivos1, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a la moral administrativa, la defensa del patrimonio cultural de la Nación y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrados en los literales b), f), y m), del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

La parte actora pretendió que se dejara sin efectos la Resolución 1775 de 2016 que declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 361 de 2010 y, como consecuencia, se logre la restitución de un bien catalogado como patrimonio histórico y se proceda al cobro ejecutivo de la multa que se había impuesto en este último acto. 1 Al proceso fue vinculada la señora Auriestela Mendoza Jiménez.

En el año 2010 se demolió un bien esquinero catalogado como patrimonio histórico, ubicado en la carrera 61 No 66-145 de Barranquilla, y en su lugar se levantó una estructura de 5 pisos de altura. 2. Durante la ejecución de la obra se exhibió licencia de construcción conferida supuestamente por la Curaduría Primera de Barranquilla; sin embargo, a partir de la realización de varias visitas se dispuso la apertura de un expediente administrativo contra su propietaria, Auriestela Mendoza Jiménez, así como la suspensión de la obra y la orden de demolición parcial. 3.

A pesar de lo anterior, la obra se terminó y posteriormente fue habitada por familiares de la propietaria en calidad de arrendatarios y otros en calidad de comerciantes para evitar un desalojo posterior. 4. Con la resolución 361 del 14 de septiembre de 2010, se impuso una multa por la suma de $62’486.666 a la propietaria y se ordenó la demolición del inmueble.

La suma no fue cobrada mediante cobro coactivo, tampoco se procedió a la demolición del inmueble y posterior reconstrucción por parte de la administración para restituirlo al inventario de patrimonio histórico de la ciudad. 5. El 24 de febrero de 2016, la propietaria del inmueble solicitó la pérdida de la fuerza ejecutoria de la Resolución 361 de 2010 ante la Secretaría de Control Urbano y Espacio Público de Barranquilla, la que fue concedida mediante la Resolución 1775 del 2016 en el mes de diciembre del mismo año. 2.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 10 de septiembre de 2021, adicionada el 11 de octubre del mismo año, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla accedió a las pretensiones de la demanda. Frente al derecho colectivo a la moralidad administrativa, señaló que en el proceso no se acreditó que el Distrito de Barranquilla adelantara alguna acción para el cobro de la sanción impuesta; no obstante, en lo relacionado con el desalojo y la posterior demolición, sí se acreditó un despliegue de actividad administrativa, por lo que el juzgado consideró que, si bien no se había configurado el elemento subjetivo para la violación del derecho colectivo, sí existió una ruptura del principio de legalidad al no haber procurado el efectivo cumplimiento del acto administrativo que contenía la sanción y ejercer debidamente la acción coercitiva para lograr el correspondiente cobro.

Radicación:08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 3 En lo relacionado con el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consideró el juzgado que fue transgredido en igual medida, tanto por el distrito de Barranquilla como por la señora Auriestela Mendoza, pues el distrito no realizó la correspondiente inscripción en el registro inmobiliario del bien como patrimonio arquitectónico de interés general y la propietaria efectuó modificaciones o demoliciones sin la correspondiente autorización del Ministerio de Cultura, sin la correspondiente licencia de construcción y con desconocimiento de la orden de suspensión de obra ordenada por el distrito.

Pese a que el juzgado señaló la imposibilidad de declarar la nulidad de los actos administrativos cuestionados en la acción popular, consideró pertinente dejar sin efectos la resolución No. 1775 de 2016, mediante la cual se declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución No. 361 del 14 de septiembre de 2010, esto con la finalidad de que la entidad accionada continuara con la ejecución de esta última resolución; también ordenó la afectación al interés general del inmueble, por encontrarse en un sector cobijado con la medida de declaratoria de conservación arquitectónica, esto con la finalidad de realizar adecuadamente el cobro del impuesto predial. 3.

Recursos de apelación 3.1 Auriestela Mendoza Jiménez La vinculada consideró que en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia no se indicaron los recursos que procedían en contra de la providencia, lo que significaba una omisión que violentaba el derecho al debido proceso. Indicó que existía una “falsa motivación” en la decisión de primera instancia por haber señalado que el bien inmueble objeto de la controversia se clasificaba como bien de patrimonio histórico, pues el Distrito de Barranquilla no había cumplido con la carga que le imponía la ley de registrar tal condición en el registro de instrumentos públicos.

Por último, manifestó que resultaba imposible dejar sin efectos el acto administrativo contenido en la resolución 1775 de 2016, ya que se encontraba debidamente ejecutoriado y hacía tránsito a cosa juzgada. También consideró que la figura de “dejar sin efectos” equivalía a la declaratoria de nulidad del acto administrativo, facultad que le estaba prohibida según la jurisprudencia del Consejo de Estado, por lo que conllevó a una afectación al principio de seguridad jurídica. 3.2.

Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla Señaló que con lo expuesto en la demanda no se lograba avizorar una afectación de los derechos colectivos por parte de la entidad territorial, ya que logró demostrar que Radicación:08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 4 efectivamente ejecutó toda la actividad y actos necesarios para el cumplimiento de la Resolución sancionatoria No. 361 del 2010, la cual no se pudo materializar por las actividades dilatorias de la propietaria del bien inmueble.

Manifestó su inconformidad con el fallo de primera instancia en cuanto ordenó, como mecanismo de restablecimiento de los derechos colectivos vulnerados, la “legalización” de la construcción del inmueble, pues la construcción fue ilegal. 4. Sentencia de segunda instancia El 25 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico modificó parcialmente la providencia de primera instancia. Consideró que no hubo violación del derecho al debido proceso por no indicar en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia los recursos procedentes, pues en las normas que regulan los procesos judiciales y establecen el contenido de las sentencias no se establece que esto sea un requisito sine qua non para su validez, condición que sí existe respecto de los actos administrativos.

En lo referente a la falsa motivación de la sentencia de primera instancia, por no considerar la falta de registro del bien inmueble objeto del proceso administrativo sancionatorio como de patrimonio histórico, el tribunal indicó que dicha omisión del Distrito de Barranquilla sí configuró una transgresión al derecho colectivo de protección al patrimonio cultural e histórico.

Adicionalmente, el ad quem destacó el actuar de la señora Auriestela Mendoza Jiménez en calidad de propietaria del inmueble, pues se acreditó que sí conocía la condición de patrimonio histórico que recaía sobre el bien, ya que al momento de iniciar las obras de demolición y posterior construcción la obra fue suspendida por no contar con los permisos requeridos, entre los cuales estaba el que debía expedir el Ministerio de Cultura; igualmente era beneficiaria de descuentos en el cobro del impuesto predial por la condición de patrimonio histórico y las medidas de conservación que ese tipo de bienes conlleva, de manera que no desconocía las restricciones que existían en la propiedad y por ello acudió a las vías de hecho para continuar con la construcción de la obra suspendida, con lo que generó una afectación al derecho colectivo estudiado.

Por lo anterior, el tribunal estimó improcedente revocar la sentencia de primera instancia dado que, si bien era cierto que existía una regulación normativa que determinaba los requisitos para la declaratoria de bienes como de patrimonio cultural, también lo era que había un elemento subjetivo que caracterizaba a todos los bienes materiales e inmateriales considerados como patrimonio cultural de la Nación que subsistía indistintamente de su formalización y de quién ejerciera el derecho de dominio, por lo que este elemento imposibilitaba que, aun sin el acatamiento de los requisitos legales, se desconociera el bien como de patrimonio cultural, ya que el reconocimiento no era una atribución única de la ley o un acto administrativo, razón por la que la autoridad administrativa y la judicial debían garantizar la protección y conservación. Radicación:08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 5 Sobre la improcedencia de la acción popular para el estudio de la legalidad de actuaciones administrativas, el tribunal señaló que la posición unificada del Consejo de Estado estimaba que, si bien el juez constitucional de la acción popular no tenía la facultad de declarar la nulidad de un acto administrativo, sí podía dejarlo sin efectos cuando, en el ejercicio de garantizar la protección de derechos colectivos, se encontrara que la afectación se derivaba de un acto administrativo.

El ad quem indicó que lo dispuesto en el caso concreto estuvo ajustado a lo establecido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado, dada la acreditación de la transgresión de los derechos colectivos por parte del Distrito de Barranquilla y de la señora Auriestela Mendoza Jiménez, por lo que era procedente dejar sin efectos el acto administrativo contenido en la Resolución 1775 de 2016, mediante la cual declaró la pérdida de ejecutoria de la Resolución 361 de 2010. 5.

Solicitud de revisión eventual Oportunamente, la señora Auriestela Mendoza Jiménez, mediante apoderado, solicitó la revisión de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 25 de octubre de 2022, con los siguientes argumentos: Sobre el término de caducidad de la acción popular, la parte vinculada insistió en el argumento alegado en la primera instancia, para señalar que la demanda se interpuso pasados 9 años desde que se produjo el daño; además que el juez de primera instancia omitió referirse sobre la excepción de caducidad planteada en el proceso, por lo que consideró que había una violación del derecho al debido proceso.

Acusó la providencia del tribunal de tener una “falsa motivación”, por haber considerado el bien objeto de la controversia en el proceso administrativo como bien inmueble de patrimonio histórico, pues el Distrito de Barranquilla no cumplió con los requisitos legales para que el inmueble estuviera protegido culturalmente, debido a que no realizó la debida inscripción. Alegó una violación a la seguridad jurídica y al principio de cosa juzgada por dejar sin efectos la Resolución 1775 de 2016, puesto que dicho acto se encontraba debidamente ejecutoriado e hizo tránsito a cosa juzgada, ya que no fue recurrido en su momento ni sometido a ningún control de legalidad.

Consideró que dejar sin efecto el acto anteriormente referenciado equivalía a declarar una nulidad del acto administrativo, para lo cual el juez de la acción popular no tiene competencia, pues el acto podía ser demandado mediante la acción de lesividad o la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Señaló que no había en el expediente prueba alguna que acreditara un peligro o amenaza a los vecinos o a sus predios por la construcción del edificio.

Sobre el pago del impuesto predial con descuento, por tratarse de un bien de patrimonio cultural, la solicitante indicó que lo establecido en la sentencia no era cierto, ya que el impuesto fue pagado en su totalidad sin descuento por parte de la Radicación:08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 6 propietaria, hecho que consideró probado en el proceso con ciertas actuaciones administrativas del Distrito de Barranquilla.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Régimen aplicable Al sub júdice le resultan aplicables las normas procesales vigentes para la fecha de presentación de la solicitud de revisión eventual -5 de diciembre de 2022-, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011, junto con las modificaciones establecidas en la Ley 2080 de 20212 y las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados. 2.

Competencia de la Sección El artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 estableció que el Consejo de Estado, a través de sus Secciones podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias proferidas con ocasión de las acciones populares o de grupo. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo reguló en sus artículos 272 y siguientes lo concerniente al mecanismo eventual de revisión, por ende, el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 determinó la competencia y el trámite de dicha solicitud por la sección que determine el reglamento, según la especialidad.

La Ley 1437 de 2011 en su título VIII, capítulo II, determinó de manera expresa la forma como debía tramitarse el mecanismo de la referencia y, a su vez, cuál es la autoridad judicial encargada de pronunciarse sobre su selección, para lo cual especificó que una vez el expediente sea remitido por el Tribunal de origen, la Sección a la que le corresponda según el reglamento de la Corporación, mediante auto motivado, resolverá sobre la petición de selección para revisión3. 2 Publicada en el Diario Oficial No. 51.568 de 25 de enero de 2021, razón por la cual, cumplida su promulgación, entró a regir al día siguiente. 3 La Corte Constitucional ha precisado que existen al menos tres criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre la inferior (lex superior derogat inferiori);

(ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la anterior, esto es, que en caso de incompatibilidad entre dos normas de igual jerarquía expedidas en momentos distintos debe preferirse la posterior en el tiempo (lex posterior derogat priori); y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial prima sobre la general (lex specialis derogat generali).

Con respecto a este último criterio, se sostiene que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en su ámbito de aplicación. Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-451 de 16 de julio de 2015, M.P: Jorge Iván Palacio Palacio, exp: D-10563.

Radicación:08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 7 En conclusión, si bien el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 20804, determinó las reglas para la expedición de las providencias judiciales y, en ese sentido, estableció que todas las demás decisiones que no se encuentren en el numeral 2 de esa disposición serán proferidas por el magistrado ponente, lo cierto es que el CPACA reguló de manera expresa y específica lo concerniente a la autoridad judicial competente para decidir sobre la solicitud de selección para revisión eventual5, aspecto que no ha sido modificado.

Como consecuencia, la Sala es competente para pronunciarse respecto de la solicitud de revisión eventual de la sentencia del 25 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico6. 3. Presupuestos de procedencia del mecanismo de selección para revisión eventual Como punto de partida para adoptar la decisión, se estima necesario advertir que constituyen presupuestos para la procedencia del mecanismo de revisión eventual, los siguientes: i) Que la providencia objeto de la solicitud hubiere sido proferida en un proceso iniciado en ejercicio de la acción popular o de grupo. ii) Que la jurisdicción llamada a conocer de tales acciones sea la de lo Contencioso Administrativo. 4 Artículo 125.

De la expedición de providencias. (Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021) La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja (se destaca). 5 En la exposición de motivos de la Ley 07 de 2019 -por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 – y se dictan disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción- el Senado de la República manifestó la finalidad de reformar el artículo 125 de la Ley 1437 en los siguientes términos: a) Es necesario precisar las reglas sobre competencia para proferir providencias – reforma al artículo 125–.

Esto, en la medida en que se han presentado múltiples interpretaciones sobre el funcionario competente para emitir las decisiones en los tribunales y en el Consejo de Estado, lo que en muchos casos ha dado lugar a la declaratoria de nulidad de lo actuado en los procesos. (…) Por lo tanto, la reforma precisará que solo serán de sala aquellas providencias que sean estrictamente necesarias y que expresamente estén previstas en otras normas del código como de competencia de las salas de decisión (se destaca). 6 La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha resuelto sobre la selección de solicitudes de revisión eventual con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, en los siguientes casos: i) auto de 24 de junio de 2021, C.P: Guillermo Sánchez Luque, exp: 2007- 00074-01 (AP) y ii) auto de 25 de marzo de 2021, C.P: Jaime Enrique Rodríguez Navas, exp: 2019- 00356-01 (AG).

En igual sentido han procedido otras Secciones de esta Corporación: i) Sección Quinta, auto de 10 de junio de 2021, C.P: Luis Alberto Álvarez Parra, exp: 2010-00454-01 (AG) y ii) Sección Primera, auto de 13 de mayo de 2021, C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés, exp: 2015- 00847-02(AP). Radicación:08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 8 iii) Que la solicitud haya sido formulada a petición de parte o del Ministerio Público, dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la providencia correspondiente. iv) Que la providencia cuya revisión se pretende sea de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. v) Que la providencia hubiere sido dictada por un Tribunal Administrativo. vi) Que la providencia contenga temas que reúnan los siguientes requisitos: - Cumplan con el propósito de unificar jurisprudencia. - Tengan una trascendencia e incidencia directa e inmediata en la decisión respectiva. vii) Que la petición de revisión eventual sea sustentada por el interesado.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación7 precisó que el mecanismo de revisión eventual no supone un nuevo recurso, pues su finalidad es unificar la jurisprudencia, por lo cual resulta improcedente presentar la solicitud de revisión con el propósito de ejercer un control de legalidad respecto de los fallos correspondientes.

Conviene agregar que el artículo 273 de la Ley 1437 de 2011 también prevé como requisitos de procedencia de la revisión eventual que la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales o que exista oposición a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. Con todo, cabe reiterar que la petición de revisión eventual no comporta la posibilidad de controvertir o manifestar las razones de inconformidad con la providencia objeto de la solicitud, en la medida en que dicho mecanismo no supone el trámite de una tercera instancia en la cual se pueda reabrir el debate probatorio, dado que el mismo ha debido surtirse en las dos instancias que le precedieron.

Así pues, la revisión eventual en modo alguno puede servir como excusa para replantear los temas ya ventilados y decididos en el proceso respectivo, dado que, se reitera, su fin no puede ser diferente al de la unificación de la jurisprudencia en materia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 4. Caso concreto En el caso bajo estudio se pretende la selección para revisión de un fallo proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través del cual 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, auto del 14 de julio de 2009, C.P: Mauricio Fajardo Gómez, radicación número: 20001-23-31-000-2007-00244-01(IJ) AG.

La referida demanda se dirigió contra el Distrito de Barranquilla, con el fin de que dejara sin efecto o se revocara el acto administrativo contenido en la Resolución 1775 del 2016 y se dejara vigente la Resolución 361 del 14 de setiembre de 2010, para que restituyera en un plazo razonable un bien catalogado como patrimonio histórico y se hiciera efectiva la multa impuesta en este último acto.

La Sala estima que la petición elevada por la parte vinculada cumple con algunos de los requisitos formales para su procedencia, toda vez que: i) se trata de un asunto derivado de una acción popular; ii) la competencia se radica en esta jurisdicción especializada, dado que la parte demandada la conforma una entidad pública -el Distrito de Barraquilla- en un proceso que se promovió sobre la base de una irregularidad en la expedición de una resolución que declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo; iii) la petición de revisión se efectuó en término, toda vez que el fallo de segunda instancia fue notificado el 21 de noviembre de 2022 y la solicitud fue presentada dentro de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la providencia8; iv) el escrito que contiene la petición fue sustentado por la parte interesada y v) el fallo cuya selección y posterior revisión se pretende finalizó el proceso, dado que fue dictado por un Tribunal Administrativo en segunda instancia. No obstante, en punto de la unificación de jurisprudencia, aspecto determinante para la procedencia del mecanismo de revisión eventual, la Sala estima que la petición elevada no guarda relación con la finalidad que persigue esta figura procesal, en tanto que se evidencia una clara inconformidad con los argumentos que la autoridad judicial de segunda instancia expuso como sustento de su fallo, e incluso se plantearon hipótesis tendientes a cuestionar las conclusiones a las que arribó el juzgado a quo, lo que revela que la solicitante pretende reabrir el debate que ya fue zanjado en las instancias del proceso.

Resulta imperioso indicar que la petición no señaló que el Tribunal hubiese incurrido en una contradicción o interpretación equivocada de la ley ni que se desconociera algún precedente jurisprudencial sobre la materia, dado que únicamente se planteó la necesidad de que esta Corporación analizara la posible violación al debido proceso por haber resuelto el asunto con el medio de control caducado; que se analizara que, según lo probado en el proceso, el bien nunca estuvo protegido como patrimonio cultural por la falta de inscripción de dicha afectación en el respectivo registro y, que el juez no podía dejar sin efectos el acto administrativo, pues sólo podía proceder dicha consecuencia jurídica en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 8 La solicitud fue radicada el 5 de diciembre de 2022.

Radicación:08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 10 En primer lugar, resulta oportuno recordar que, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 20119 y la jurisprudencia del Consejo de Estado10, el legislador indicó que la acción popular -hoy medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos- procede en contra de actos administrativos y, si bien se pueden adoptar medidas para evitar la amenaza o violación al derecho colectivo señalado, lo cierto es que no es dable anular dichos actos administrativos por medio de esta acción, ya que no se trata de la vía procesal para realizar el control de legalidad que, en sede de la solicitud de selección, reclaman los peticionarios.

Es necesario recordar que el Consejo de Estado unificó11 su jurisprudencia en relación con la competencia anulatoria del acto administrativo por parte del juez de la acción popular y las medidas que puede tomar para cumplir con las finalidades y naturaleza. En este sentido, la corporación indicó lo siguiente: “51. Así las cosas, si el juez de la acción popular encuentra que el acto administrativo vulnera derechos e intereses colectivos, podrá adoptar todas las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos (salvo la anulación del acto o contrato).

A guisa de ejemplo, el juez podría adoptar las siguientes medidas: (i) La inaplicación total o parcial con efectos interpartes -artículo 148 de la Ley 1437;12 (ii) interpretación condicionada del acto administrativo; (iii) la suspensión de los efectos -eficacia- sin que ello obligue al juez ordinario a declarar la nulidad del mismo, puesto que el ámbito de análisis es diferente. 52.

En este caso, pese a que desde la órbita del juez ordinario el acto sea considerado conforme al ordenamiento jurídico, podría suceder que el juez de la acción popular ordene la inaplicación, interpretación condicionada o suspensión de los efectos de aquel, total o parcialmente, mientras se supera la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos cuyo amparo se invoca13. 9 Artículo 144.

Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que, en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos (…) (se destaca). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, exp: 2012-00131-01. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 13 de febrero de 2018, radicación número 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU);

M. P. William Hernández Gómez. 12 Ley 1437 de 2011. Artículo 148. Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.

La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte. 13 Tal como lo indica la Corte Constitucional, en la acción popular el juez de la acción popular tiene la facultad de adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos sin que requiera anular el acto o contrato, según el caso.

Para tal efecto expresó que «[…] comparte la apreciación del Ministerio Público en su intervención cuando afirma que “anular el acto o contrato no es indispensable para proteger derechos e intereses, pues el juez Radicación:08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 11 53.

Ambas decisiones lejos de ser contradictorias, son complementarias, porque cada juez actúa bajo una órbita, óptica, reglas y principios diferentes: el uno en sede de legalidad abstracta o subjetiva, mientras que el segundo en sede de protección de intereses y derechos colectivos. 54. En consecuencia, la potestad de declarar la nulidad de un acto administrativo mediante la acción popular, aunque cumple con la naturaleza preventiva y restitutoria de este medio de protección, no es el único y más adecuado medio para ello, en aras de la armonía del sistema jurídico y la garantía del principio de seguridad jurídica.

Lo anterior, porque el juez puede adoptar medidas diferentes que eviten irrumpir en las atribuciones del juez ordinario y en las consecuencias propias de otras acciones, lo que garantiza: i) El derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (en ambas esferas, ordinaria y constitucional). ii) La primacía de los derechos e intereses colectivos en tanto que se pueden proteger con otras órdenes por parte del juez popular. iii) La efectividad y garantía a otros medios de acción de carácter ordinario con contenido general, o subjetivo y particular. 55.

Así las cosas, en criterio de la Sala Plena del Consejo de Estado las funciones del juez de la acción popular son diferentes a las que ejerce el juez administrativo cuando decide un conflicto para resolver si el acto administrativo adolece de alguna causal de nulidad. Como lo refirió la Corte Constitucional en Sentencia C- 644 de 2011, el juez de la acción popular, antes que dedicarse a determinar quién debía proferir un acto o cómo debía emitir el acto, debe adoptar las medidas materiales que garanticen el derecho colectivo afectado con el acto, cuya fórmula no consiste precisamente en su anulación. (…)” (negrilla fuera de texto) De lo anterior se puede extraer que el juez del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos o acción popular tiene vedado declarar la nulidad de un acto administrativo, pero se debe precisar que, con el fin de garantizar los derechos colectivos relacionados en la demanda, el juez podrá adoptar medidas como: i) la inaplicación total o parcial del acto administrativo; ii) la interpretación condicionada o diferenciada del acto administrativo y iii) la suspensión de los efectos o la eficacia de un acto administrativo, sin que esto implique una declaratoria de nulidad.

Así las cosas, lo que se constata en este caso es la insistencia de la vinculada en la hipótesis según la cual no se debió dejar sin efectos el acto administrativo contenido en la Resolución 1775 de 2016, mediante la cual se declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 361 de 2010. Esta situación no resulta suficiente para considerar que deba emitirse una sentencia de unificación sobre la posibilidad que tiene el juez constitucional del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos de dejar sin efectos un acto administrativo, pues este planteamiento ya fue objeto de unificación por parte de la corporación en la sentencia anteriormente referenciada. tiene a su alcance múltiples medidas para lograr la protección de éstos, sin necesidad de definir la validez del acto o contrato, lo cual es una tarea propia y exclusiva, conforme al principio de especialidad, de la autoridad judicial que tiene competencia para ello” […]» (sentencia C-644 de 2011) Radicación:08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 12 Por lo demás, la Sala entiende que la vinculada pretende reabrir la discusión fáctica ya definida en cuanto a la caducidad, la valoración probatoria frente a la calidad de inmueble de patrimonio histórico, la amenaza por la construcción del nuevo edificio y el pago del impuesto predial, lo cual no resulta viable, en tanto que el mecanismo de revisión no fue establecido como una instancia adicional para insistir en las pretensiones, las excepciones propuestas a lo largo del proceso ni el alcance probatorio de los medios de convicción obrantes en el expediente.

En este sentido, a manera de conclusión, resulta válido afirmar que, como lo pretendido por la vinculada es una nueva valoración jurídica y probatoria de la sentencia para desestimar el razonamiento del Tribunal ad quem, se impone concluir que, al no verificarse las causales invocadas para su revisión, la petición no está llamada a prosperar.

Con fundamento en lo expuesto y toda vez que el mecanismo de revisión eventual no constituye una tercera instancia para la prosperidad de las pretensiones o excepciones, según el caso, y que el análisis de fondo de la controversia ya se realizó en las instancias respectivas, sin que el mismo comporte, en principio, un desconocimiento del precedente judicial de esta Corporación, la Sala no seleccionará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por no reunirse los presupuestos para adoptar una decisión en tal sentido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, R E S U E L V E PRIMERO: NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 25 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente providencia a las partes y al Ministerio Público.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ MARÍA ADRIANA MARÍN Radicación:08001-33-33-006-2019-00288-01(AP)REV Actor: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL 13 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.