CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Bogotá D. C., tres (03) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación Núm.: 73001-23-33-000-2017-00514-02 (2738-2021) Actor: FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO Y OTRO Demandados: NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, relacionadas con el reconocimiento y pago de la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada por los artículos 138, 152 numeral 2, 156 numeral 2 y 3, los artículos 157, 161, 162 y 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), por intermedio de apoderado legalmente constituido, los señores FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO y PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN, interpusieron demanda contra LA NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN (en adelante LA FISCALÍA) y solicitan que se acceda a las siguientes: 1.
Pretensiones: Los actores plantean como pretensiones de su reclamación las siguientes: “PRIMERA: Declarar la nulidad de los Actos Administrativos que a continuación se relacionan, emanados de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, mediante los cuales se les negó a los demandantes el reconocimiento y pago de la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y reconocida para los fiscales en el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 y artículo 1 de la Ley 476 de 1998, como adición o agregado a la asignación básica mensual, la reliquidación de todas sus prestaciones sociales, equivalente al 30% de la asignación básica y el pago de las diferencias salariales existentes entre lo liquidado y lo que se le debe liquidar, incluyendo la prima como factor salarial. a) Para el Doctor FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO, actual Fiscal 30 Seccional Delegado ante los Jueces del Circuito de El Espinal-Tolima, el acto administrativo contenido en el oficio DS-SSAG-14-12-02605 del 19 de diciembre de 2016, y la Resolución No. 20971 de fecha de 06 de abril de 2017. b) Para el Doctor PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN, actual Fiscal 35 Seccional Delegado ante los Jueces del Circuito de El Espinal-Tolima, el Acto Administrativo contenido en el Oficio DS-SSAG-14-12-00305 de fecha de 14 de febrero de 2017, y la Resolución No. 21702 de fecha de 07 de junio de 2017.
SEGUNDA: Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a LA NACIÓN-FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar a mis poderdantes desde su vinculación hasta la fecha de la sentencia y en adelante, mientras permanezcan vinculados, la prima especial mensual equivalente al 30% de la asignación básica mensual legal, prevista en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, como agregado, adición o incremento a la remuneración básica mensual, que hasta ahora no se les ha reconocido ni pagado, así: a) Para el Doctor FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO, desde el 16 de abril de 2010, hasta la fecha de la sentencia y en adelante mientras permanezca vinculado. b) Para el Doctor PEDRO ALONSO ARCE BELTRÁN, desde el 05 de febrero de 2014, hasta la fecha de la sentencia y en adelante mientras permanezca vinculado.
TERCERA: Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, se condene a LA NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reliquidar, reconocer y pagar a mis poderdantes desde su vinculación, hasta la fecha de la sentencia y en adelante mientras permanezcan vinculados, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, primordialmente, la seguridad social en pensión y en salud y demás emolumentos y derechos laborales, que se pueden ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo con carácter salarial la prima especial mensual prevista en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992, equivalente al 30% de la asignación básica mensual. a) Para el Doctor FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO, desde el 26 de abril de 2010, hasta la fecha de la sentencia y en adelante mientras permanezca vinculado. b) Para el Doctor PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN, desde el 05 de febrero de 2014, hasta la fecha de la sentencia y en adelante mientras permanezca vinculado.
CUARTO: Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a LA NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reliquidar, reconocer y pagar a mis poderdantes, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales, primordialmente la relativa a la seguridad social en salud y pensión, existente entre la liquidación que hasta ahora le ha hecho la administración y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y seguridad social incluyendo con carácter salarial, la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico prevista en la Ley 4ª de 1992, así: a) Doctor FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO, desde el 26 de abril de 2010, hasta la fecha de la sentencia y en adelante mientras permanezca vinculado. b) Doctor PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN, desde el 05 de febrero de 2014, hasta la fecha de la sentencia y en adelante mientras permanezca vinculado.
QUINTA: Que, como consecuencia de lo anterior, se condene a la NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a ajustar y actualizar los valores reclamados de acuerdo al índice de precios al consumidor, con el reconocimiento de intereses, de conformidad con el art. 187 del CPACA. SEXTA: Hacer las declaraciones ultra y extra petita por los derechos ciertos e irrenunciables que resulten probados.
SÉPTIMA: Que se condene a la entidad demandada a las costas procesales. 2. Hechos en que se fundamenta la demanda: Los fundamentos fácticos de las pretensiones se exponen, en síntesis, de la siguiente manera: 2.1. Los demandantes se encuentran vinculados a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Por un lado, el señor FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO se encuentra vinculado desde el 22 de agosto de 1994 hasta la fecha, desempeñándose inicialmente como empleado y luego como fiscal, ejerciendo actualmente el cargo de Fiscal 30 Seccional Delegado en El Espinal – Tolima.
Por otra parte, el señor PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN está vinculado a LA FISCALÍA desde el 06 de julio de 1994 hasta la fecha, desempeñándose inicialmente como empleado y luego como fiscal, ejerciendo en la actualidad el cargo de Fiscal 35 Seccional Delegado en El Espinal – Tolima. 2.2. Los demandantes se vincularon a LA FISCALÍA con posterioridad al decreto 53 de 1993, por lo que se les aplica el régimen salarial previsto en dicha norma, llamado régimen de los acogidos. 2.3.
En el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el Congreso creó para Jueces, Magistrados, Fiscales delegados ante Tribunal, entre otras autoridades judiciales, la prima mensual sin carácter salarial, que el gobierno debía reglamentar, sin que fuese inferior al 30% ni superior al 60% de la remuneración básica mensual legalmente creada. 2.4. La prima creada por el art. 14 de la Ley 4 de 1992 fue establecida y plenamente reconocida para los fiscales por el art. 1 de la Ley 332 de 1996, aclarado por el art. 1 de la Ley 476 de 1998, al expresar esta disposición que dicha prestación hará parte del ingreso base de liquidación de la pensión de los fiscales de LA FISCALÍA. 2.5.
Durante el tiempo de vinculación de los actores, LA FISCALÍA no les ha pagado la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de su remuneración básica, como una adición, incremento, sobresueldo o agregado al salario. 2.6. El señor FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO solicitó el 25 de noviembre de 2016 a LA FISCALÍA, en ejercicio del derecho de petición, el pago de la prima mensual equivalente al 30% del salario básico prevista en la Ley 4 de 1992, como un valor agregado o adición al salario básico, así como la reliquidación de todas sus prestaciones para que se incluya esta prima con carácter salarial y prestacional, con las indexaciones correspondientes.
Esta petición fue negada por LA FISCALÍA mediante oficio DS-SSAG-14-12-02605 del 19 de diciembre de 2016 y ratificada mediante Resolución No. 20971 de 6 de abril de 2017. 2.7. Por su parte, el señor PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN solicitó el 30 de enero de 2017 a LA FISCALÍA, en ejercicio del derecho de petición, el pago de la prima mensual equivalente al 30% del salario básico prevista en la Ley 4 de 1992, como un valor agregado o adición al salario básico, así como la reliquidación de todas sus prestaciones para que se incluya esta prima con carácter salarial y prestacional, con las indexaciones correspondientes.
La petición del señor ARCE BELTRÁN fue negada por LA FISCALÍA mediante oficio DS-SSAG-14-12-00305 del 14 de febrero de 2017 y ratificada mediante Resolución No. 21702 de 7 de junio de 2017. 3.- Normas violadas y concepto de la violación: La demanda señala como normas desconocidas los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 53 y 209 de la Constitución, así como los artículos 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992, el numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 y el artículo 1 de la Ley 446 de 1998.
Los cargos planteados contra los actos administrativos atacados pueden sintetizarse de la siguiente manera: Afirman los demandantes que la prima especial creada por el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, fue establecida legalmente como derecho para los fiscales por el artículo 1º de la ley 332 de 1996 al señalarse que tal prestación hace parte del ingreso base de liquidación de la pensión de los fiscales de LA FISCALÍA. Asimismo, con posterioridad, la ley 476 de 1998 se encargó de aclarar que ni los fiscales que se hubieran acogido al régimen del Decreto 53 de 1993 ni los que se vincularan con posterioridad a este decreto quedaban exceptuados de la prima.
Por lo que resulta claro que los fiscales tienen derecho a que se les pague la prima creada por el artículo 14 de la ley 4ª de 1992. Señalan que los decretos anualmente proferidos por el Gobierno Nacional con el objeto de reglamentar la prima especial se apartaron de lo previsto en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, al considerar que dicha prima no constituía un plus a la remuneración mensual, sino que correspondía al 30 % de la asignación básica, reduciendo el salario al 70 % para efectos prestacionales.
Por lo que LA RAMA JUDICIAL y LA FISCALÍA fraccionaron la remuneración básica en dos partes: (i) un 70 % al que se le atribuyó el carácter de sueldo básico mensual, y (ii) un 30 % correspondiente a la prima especial de servicios sin carácter salarial. Precisan que, por cuenta de la indebida reglamentación de la prima efectuada por el Gobierno Nacional respecto de fiscales, magistrados y jueces, el Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos reglamentarios por ser manifiestamente inconstitucionales e ilegales.
Particularmente, respecto de los fiscales, los artículos 6 del Decreto 53 de 1993, 7 del Decreto 108 de 1994, 7 del Decreto 49 de 1995, 7 del Decreto 108 de 1996 y 7 del Decreto 52 de 1997 fueron declarados nulos por medio de la sentencia del 3 de marzo de 2005; los artículos 7 del Decreto 50 de 1998 y 8 del decreto 2729 de 2001 se declararon nulos en sentencia del 13 de septiembre de 2007; el artículo 7 del Decreto 38 de 1999 se declaró nulo en sentencia del 14 de febrero de 2002; y el artículo 7 del Decreto 685 de 2002 fue declarado nulo en sentencia del 15 de julio de 2004.
Manifiestan que LA FISCALÍA nunca les ha pagado la prima de servicios, ya que mientras estuvieron vigentes los decretos reglamentarios proferidos por el Gobierno Nacional, lo que se pagaba a título de prima de servicios era la parte que restaba del salario básico. Y afirman que una vez el Consejo de Estado declaró la nulidad de dichos decretos, desde el año 2003, se eliminó el concepto de prima del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en los decretos anuales que fijan el régimen salarial para esta entidad.
En este sentido, consideran los actores que los actos administrativos impugnados desconocen el precedente judicial del Consejo de Estado sobre la prima de servicios, fijado, por ejemplo, en sentencia de 29 de abril de 2014, pues en criterio de este alto tribunal la prima del artículo 14 de la ley 4ª de 1992 debe pagarse a los fiscales, jueces y magistrados por un valor equivalente al 30 % del salario básico, como agregado o adición de este.
Según se sostiene en la demanda, el presente caso es sustancialmente idéntico en sus circunstancias fácticas y jurídicas respecto del precedente invocado, establecido por el Consejo de Estado, ya que se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado respecto de la prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992.
De igual manera, estiman que con la supresión de la prima especial se desconoce la protección de los derechos adquiridos, prevista en el artículo 58 constitucional, ya que el Consejo de Estado en su jurisprudencia no dispuso la desaparición de la prima, sino que, en realidad, precisó que ella debía entenderse como un agregado al salario. Para los actores, en últimas, los actos impugnados que niegan el pago de la prima especial quebrantan manifiestamente el artículo 53 constitucional pues desconocen su derecho a percibir un salario igual al que percibe el juez ante quien es delegado y ejerce sus funciones.
Asimismo, se configura una transgresión a los artículos 25 y 53 de la Constitución, al artículo 2º de la ley 4ª de 1992 y al artículo 152.7 de la ley Estatutaria de la Administración de Justicia, ya que se les desprotege en sus garantías mínimas laborales, desmejorándose su situación en materia salarial y prestacional, y se atenta igualmente contra el derecho de los funcionarios judiciales a percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía que, en todo caso, no podrá ser disminuida de manera alguna.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandada contestó la demanda, expresó su oposición a todas y cada una de las pretensiones formuladas en la demanda y señaló que LA FISCALÍA efectuó la liquidación de los salarios y prestaciones sociales de los actores con fundamento en disposiciones legales, dando aplicación correcta a estas normas y sin que haya mediado ninguna irregularidad.
En síntesis, sentó su postura frente a la reclamación impetrada en los siguientes términos: Afirma que no es dable la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión del 30% correspondiente a la prima especial solicitada por los señores FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO y PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN puesto que existe en la litis una carencia actual de objeto para pedir, teniendo en cuenta que a partir del año 2003 se eliminó de los Decretos salariales 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 14 de 2014, derogado por el Decreto 205 de 2014, 1087 de 2015 y 219 de 2016, la prima especial del 30% como no salarial, de donde se desprende que la entidad no adeuda ningún emolumento correspondiente a estas vigencias, pues para los años a los cuales hacen referencia los demandantes, los salarios y prestaciones sociales se liquidaron con base en el 100% de su salario.
De ahí que, sostiene que el eje central de estos periodos posteriores al año 2003 no es otro que la carencia de objeto para pedir, pues los accionantes no resultan ser destinatarios de una prima que la ley no concede y que no puede LA FISCALÍA reconocer motu proprio, ni interpretarla, pues de hacerlo se estaría extralimitando en el ejercicio de sus funciones, reconociendo algo que ley no otorga, de modo que LA FISCALÍA ha pagado los salarios y prestaciones con base en el 100% del salario, lo que ratifica que la petición carece de objeto.
Lo anterior significa que para las vigencias del año 2003 y siguientes, por mandato legal, LA FISCALÍA debía liquidar las prestaciones de FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO y PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN con base en el 100% del salario, de conformidad con la normatividad vigente al momento de liquidar y pagar tales emolumentos y, en efecto, así procedió. Igualmente, señala que por disposición del artículo 249 constitucional, LA FISCALÍA forma parte de la Rama Judicial y tiene autonomía administrativa y presupuestal, por lo que anualmente el Gobierno Nacional expide los decretos salariales aplicables tanto para la Rama Judicial como para LA FISCALÍA y los mismos, por mandato expreso de la ley, no son extensibles ni aplicables a otros funcionarios ni instituciones, por lo que por sustracción de materia, aplicar un régimen y decreto diferente al fijado para LA FISCALÍA, es improcedente.
Agrega que de acceder a lo pretendido por la parte accionante se desconocería de forma abierta e ilegal la presunción de legalidad que se predica de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, que fijaron el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de LA FISCALÍA, desde el año 2003 en adelante. Finaliza señalando que de acceder a lo pretendido en la demanda se estaría realizando un reconocimiento al cual no tienen derecho alguno los demandantes; en primer lugar, por la existencia de la prescripción del derecho para el periodo pretendido (1992 a 2006) y, por otro parte, al no haber sido destinatarios o beneficiarios de la prima especial de servicios, pues reitera que a partir de 2003 los decretos salariales no contemplaban esa prima.
Por lo anterior, precisa que las pretensiones planteadas por la parte actora están necesariamente llamadas a fracasar. III.- LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 28 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo del Tolima accedió a las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: Frente al análisis de la prescripción, señala que de acuerdos con las normas que regulan el fenómeno prescriptivo, esta se empieza a contar en contra del trabajador únicamente a partir del momento en el que el derecho se hace exigible y, por ende, proceder en sentido contrario sería cercenar los derechos laborales, ya que se estaría castigando por no haber reclamado antes de que se le indicara la existencia de un beneficio.
En el caso sub lite, plantea que como los demandantes FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO y PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN peticionaron el 25 de noviembre de 2016 y 30 de enero de 2017, respectivamente, y la prescripción trienal se debe contar desde la primera petición hacia atrás, los derechos que les corresponden a los demandantes tres años atrás de sus peticiones, se analizan así: FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO, desde el 25 de noviembre de 2013 en adelante, y PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN, desde el 30 de enero de 2014 en adelante.
Por lo anterior, declara parcialmente probada la excepción de prescripción solo respecto del primer demandante, por cuando su solicitud data del 26 de abril de 2010, estando prescritos los derechos entre esta fecha y el 25 de noviembre de 2013; para el segundo demandante indica que no ha operado la prescripción por cuanto peticionó dentro de los tres años siguientes a su pretensión. Respecto del reconocimiento o no de la prima especial de servicios en la controversia, indica que es claro que la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no tiene carácter salarial, por así disponerlo este dispositivo normativo que le sirve de fuente, lo cual no se discute porque lo que es realmente contrario a la Constitución y a las demás normas inferiores del sistema jurídico, es tomar una parte del salario para darle la categoría de prima, ya que allí no se estaría creando un beneficio o adición al salario, sino que este termina reduciéndose en sus efectos prestacionales al no tener la prima carácter salarial.
Manifiesta que los decretos que reglamentan la prima especial sin carácter salarial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, tomando el 30% del salario básico para entenderlo por prima alguna, en realidad no crean prima, lo que generan en realidad es una reducción del salario de los servidores judiciales, puesto que le quitan carácter prestacional a un 30% del salario, quebrantando con ello los principios de progresividad, de no regresión, la prohibición de desmejorar los salarios de un trabajador y el derecho al trabajo de los servidores judiciales, debiéndose por tanto inaplicar de conformidad con el artículo 4º de la Constitución, al ser manifiestamente inconstitucionales.
Precisa que al confrontar la remuneración básica mensual establecida en casa uno de los decretos anuales con lo pagado por la Administración a los demandantes, se encuentra que en cada mensualidad y durante todo el año, LA FISCALÍA no pagó prima alguna y si dividió el salario en un 70%, dejándolo como salario básico, y un 30% que llama prima, lo deja sin carácter salarial y prestacional.
Así las cosas, concluye que es claro que los actos administrativos demandados, así como los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, que consideran el 30% del salario como prima especial, son contrarios al ordenamiento jurídico superior y, por ende, accede a las pretensiones de la demanda; para lo cual, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, inaplica las normas que regulan la prima especial de servicios al actor, en cuanto ordenaron que la misma fuera considerada como un porcentaje de la asignación básica.
De esta forma, resolvió declarar la nulidad de los actos demandados (Punto Tercero del decisum) y condenar a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar, previa aplicación de la prescripción estudiada (Punto Primero del decisum), en favor del señor FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO, desde el 25 de noviembre de 2013 hasta la sentencia y en adelante, mientras permanezca vinculado en el cargo que da origen a la prima reclamada; y a PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN, desde el 5 de febrero de 2014 hasta la sentencia y en adelante, mientras permanezca vinculado en el cargo que da origen a la prima reclamada, la cuantía equivalente al 30% de la asignación básica legal mensual, como un valor adicional sobre la misma y no como parte integrante del salario (Punto Cuarto del decisum).
Adicionalmente condena a la FISCALÍA a pagar, como restablecimiento del derecho, “la suma que resulte como diferencia existente entre lo pagado hasta ahora con el 70% de su remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos que resulte teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora ha tenido como prima especial” (Punto Quinto del decisum); lo mismo que “la totalidad de sus prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, cesantías y seguridad social, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación básica legal, incluyendo el 30% de esta que hasta ahora ha considerado como prima” (Punto Sexto del decisum).
IV.- LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la parte demandada interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Los fundamentos de la impugnación se sintetizan en los siguientes argumentos: Sostiene que yerra el a quo al olvidar que a partir del año 2003 con ocasión del Decreto 3549 del 10 de diciembre, “por medio del cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, se derogó el Decreto 685 de 2002 en su artículo 17 y suprimió el artículo referente a la prima del 30%, incluyendo este porcentaje dentro de su salario.
Menciona que dicha situación se ha mantenido en cada uno de los decretos salariales expedidos anualmente por el Gobierno Nacional, por lo que a partir del año 2003 LA FISCALÍA ha liquidado los salarios y prestaciones sociales con base en el 100% del salario. De modo que, agrega, desconocer las previsiones contenidas en la ley, implicarían consecuencias fiscales y disciplinarias para el funcionario que así lo autorice, por extralimitación en sus funciones, de acuerdo con lo previsto por el artículo 6º de la Constitución Política.
Apunta que la prima especial constituye factor salarial solo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, de manera que no se puede proceder conforme a lo dispuesto por el fallo recurrido, dado que ello constituiría un comportamiento contrario al orden jurisprudencial imperante, toda vez que la sentencia de unificación SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 estableció una parametrización para la aplicación de esta prima.
Finaliza argumentando que al reconocer la prima establecida no se puede superar el límite previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como, por ejemplo, en aquellos casos en que los fiscales son destinatarios de la bonificación por compensación, donde el ordenamiento jurídico determinó un tope a su remuneración consistente en no poder superar el 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de Altas Cortes, de acuerdo con lo que establece el artículo 1º del Decreto 1102 de 2012.
Por ello, solicita la revocación del fallo. V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN ANTE LA SEGUNDA INSTANCIA El Despacho Ponente no ordenó correr traslado para alegar de conclusión, en cumplimiento de lo previsto por el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia delegada del Ministerio Público ante la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio.
VII.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia: De conformidad con lo previsto por el artículo 150 del CPACA (modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012 y por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. 2. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado: Una vez arribado el expediente a la Corporación e ingresado por reparto a Despacho, los miembros de la Sección Segunda, por auto de 2 de diciembre de 2021, se declararon impedidos para conocer de este proceso, con fundamento en numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso (CGP), conforme al cual deben declararse impedidos cuando tengan “interés directo o indirecto en el proceso”, por la naturaleza del tema involucrado.
Por encontrar fundada dicha manifestación de impedimento, esta Sala de Conjueces admitió y declaró fundado el impedimento manifestado mediante auto de 12 de septiembre de 2022; razón por la cual se procede al análisis y resolución del caso sub lite. 3. Problema jurídico: De conformidad con los argumentos del recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala definir si en el sub examine la sentencia impugnada debe ser o no confirmada, en cuanto reconoce a la parte accionante el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial prevista por el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, como adición o agregado de su asignación básica mensual, y el derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales en correspondencia con lo anterior.
Para abordar la cuestión planteada, resulta forzoso realizar una valoración general del marco normativo y jurisprudencial que rige la materia objeto de análisis, para examinar después el caso concreto y pasar después a dejar sentada la forma como se resolverá el sub lite. 4. Marco normativo y jurisprudencial de análisis del caso: Para resolver el recurso de apelación interpuesto resulta indispensable abordar los siguientes puntos: i) procedencia de la prima especial para los funcionarios de LA FISCALÍA, ii) aplicación de la prescripción trienal y iii) diferencia existente entre la posibilidad de reclamar en cualquier momento un derecho laboral por tratarse de una prestación periódica y la prescriptibilidad de las consecuencias económicas derivadas de éste. 4.1.
Procedencia de la prima especial para los funcionarios de LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN: En cumplimiento de lo establecido en el 19 del artículo 150 de la Constitución Política, se profirió la ley marco que fija los criterios para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, esto es, ley 4ª de 1992. Dentro de los aspectos desarrollados por esta norma, se encuentra en el artículo 14 el reconocimiento de la llamada prima especial para empleados públicos de diferentes entidades.
En su primera formulación, esta norma excluyó de manera expresa a quienes se acogieron al régimen salarial de la Fiscalía General de la Nación previsto en el artículo 54 del Decreto 2699 de 1991. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Si se observa con detalle, el reconocimiento del derecho a una prima especial comienza a tener efectos desde del 1º de enero de 1993.
Esto es importante porque en tratándose de LA FISCALÍA, a partir de ese año el Gobierno Nacional comienza a regular mediante decreto reglamentario el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de esta entidad. De esta forma, el Decreto 53 de 1993 en su artículo 2º replicó la posibilidad de elegir, de tal forma que se presentan tres situaciones distintas: 1.
Los servidores públicos de LA FISCALÍA no acogidos según lo dispuesto por el Decreto 2699 de 1991, los cuales podían decidir no optar por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y, por lo tanto, continuar con el régimen salarial que les regía en las entidades en las que se encontraban vinculados antes de su incorporación en la planta de personal de esta entidad, creada por la Constitución de 1991. 2.
Los servidores públicos que se encontraban en la anterior situación o que se regían por el artículo 54 del Decreto 2699 de 1991 y que decidieron acogerse al nuevo régimen salarial y prestacional establecido en el decreto 53 de 1993 para LA FISCALÍA. 3. Los servidores públicos que se vincularon de manera posterior al 28 de febrero de 1993 a LA FISCALÍA, quienes quedan sometidos al régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 53 de 1993.
Bajo estas tres hipótesis, el Decreto 53 de 1993 reguló la prima especial en su artículo 6, reconociéndola a favor del Jefe de Unidad de Fiscalía ante Tribunal Nacional; Jefe de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito; Fiscal ante Tribunal Nacional; Jefe Unidad Regional de Fiscalía; Fiscal ante Tribunal de Distrito; Fiscal Regional;
Jefe Unidad Seccional de la Fiscalía; Fiscal Seccional; Secretario General; Directores Nacionales; Directores Regionales; Directores Seccionales; Jefe de Oficina; y Jefes de División. La disposición normativa estableció de manera clara que el 30% del salario básico mensual de estos dependientes laborales se consideraba prima especial de servicios sin carácter salarial.
Sin embargo, este reconocimiento se mantuvo hasta el año 2002, como se evidencia en las normas que lo desarrollaron, a saber: artículo 7 del Decreto 108 de 1994; artículo 7 del Decreto 49 de 1995; artículo 7 del Decreto 108 de 1996; artículo 7 del Decreto 52 de 1997; artículo 7 del Decreto 50 de 1998; artículo 7 del Decreto 38 de 1999; artículo 8 del Decreto 2743 de 2000; artículo 8 del Decreto 1480 de 2001; artículo 8 del Decreto 2729 de 2001; y artículo 7 Decreto 685 de 2002.
Adicionalmente, con ocasión de las declaratorias de nulidad simple de estas disposiciones por parte de esta Corporación, la prima especial desapareció desde el año 2003 de los reglamentos expedidos por el Presidente de la República en los que se desarrolló el régimen salarial y prestacional de LA FISCALÍA. Con todo, pese a su incidencia práctica, es claro que esta determinación gubernamental no hace inane ni suprime el derecho que legalmente asiste a los funcionarios del ente investigador para devengar dicho beneficio patrimonial.
Para aclarar el alcance de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, respecto de los servidores públicos de LA FISCALÍA, el legislador expidió la Ley 332 de 1996, que en su artículo 1, determinó que la prima especial, en los supuestos que resulte aplicable para esta entidad, constituye parte del ingreso básico de liquidación sólo para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Según este precepto: La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.
A pesar de su intento por solucionar la contradicción normativa, el legislador consideró que existía confusión respecto de la aplicación de la prima especial a los servidores públicos de LA FISCALÍA, razón por la cual profirió la Ley 476 de 1998, la cual en su artículo primero dispuso lo siguiente: Aclárase el artículo 1o. de la Ley 332 de 1996, en el sentido de que la excepción allí consagrada que hace alusión a la Ley 4a. de 1992, no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6o. del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adiciona, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. Del artículo 1º de la Ley 476 de 1998 surge una nueva confusión al señalar que esta excepción no cobija a quienes se sometieron al Decreto 53 de 1993 y a los que se vincularon de manera posterior a la entidad.
De manera que esta Corporación, en sentencia de unificación de 15 de diciembre de 2020, con el objeto de despejar toda duda al respecto, estableció que: [L]a ley 476 de 1998 modificó el artículo 14 de ley 4 de 1992, por lo que a partir de la entrada en vigor de esta norma, la prima especial debe reconocerse a los Fiscales que se hayan acogido al régimen salarial y prestacional consagrado en el Decreto 53 de 1993, así como a quienes se hayan vinculado de manera posterior.
Con base en lo señalado, el reconocimiento de la prima especial se desprende de la regulación contenida en la Ley 476 de 1998. Con todo, posteriormente, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, la jurisprudencia dispuso que aquello que se había reconocido constituía una parte del salario y no un incremento del sueldo reclamado por la accionante.
No obstante, es necesario recordar que desde el año 2003 el Gobierno Nacional, en los Decretos que fijan anualmente al régimen salarial de LA FISCALÍA, no reguló este rubro, lo cual ha dado lugar a que surja la cuestión acerca del fundamento de las reclamaciones presentadas con posterioridad al año 2002, esto es, si tienen o no la virtualidad de prosperar, dada esta particular circunstancia normativa.
Ante esta incógnita, esta Corporación ha establecido lo siguiente: La respuesta al anterior interrogante debe ser afirmativa por las siguientes tres razones: 1. La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%; 2.
La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; 3. Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral.
Teniendo en cuenta las anteriores premisas, en la precitada sentencia de unificación de 15 de diciembre de 2020, la Sala de Conjueces fijó las siguientes reglas aplicables a los empleados de LA FISCALÍA que se acogieron al régimen salarial previsto en el Decreto 53 de 1993 o que se vincularon con posterioridad a esta entidad: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Se subraya que la discusión que se presentó en sede de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, se circunscribió a determinar la naturaleza del 30% que en su momento se descontaba del salario asignándole el carácter de prima especial. Luego de varias contradicciones jurisprudenciales finalmente se reconoció que este descuento no era adecuado, sino que aquello que se pagaba correspondía en su totalidad a la asignación básica y no al sobresueldo reconocido por el legislador.
De igual manera, no se hizo un análisis particularizado de la ley 476 de 1998 sino que la confrontación se realizó entre los decretos del gobierno proferidos desde 1993 hasta el 2002 y el artículo 14 de la ley 4ª de 1992. 3. Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. Queda claro entonces que los servidores de LA FISCALÍA que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad posteriormente tienen derecho, desde 1998, al pago de lo correspondiente a la prima especial que no fue debidamente reconocida y a la subsecuente reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico o asignación básica, esto es, con la inclusión del 30% que había sido excluido o no considerado en absoluto a título de prima especial, según el caso.
No reconocer este derecho en la cuantía mínima que al respecto establece el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 equivaldría no solo a validar el desconocimiento de un precepto legal con el solo apartamiento del reglamento, sino a la negación de derechos respecto de los cuales el legislador fijó un mínimum indisponible por el Ejecutivo. 4.2.
Aplicación de la prescripción trienal: En materia de Derecho Administrativo Laboral, el análisis de la prescripción supone tener en cuenta que los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 establecen que las acciones relativas a los derechos emanados de sus preceptos prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
Por lo que se ha llegado a debatir si en casos como el sub lite, donde se discuten derechos contemplados por otra norma, tal límite temporal resulta aplicable o no. Asimismo, se ha discutido sobre el momento a partir del cual se entiende que empieza a correr la prescripción. En relación con esta materia, esta Sala de Conjueces profirió la pluricitada sentencia de unificación jurisprudencial del 15 de diciembre de 2020, en la cual se abordó puntualmente esta discusión y se estableció el necesario reconocimiento y aplicación de este instituto jurídico en el campo de las relaciones laborales jurídico-administrativas.
Al respecto se estimó, entre otras, que: En gracia de discusión, si se asumiera una posición restrictiva y se adoptara la tesis de la no aplicación del Decreto – ley 3135 de 1968 y del Decreto reglamentario 1848 de 1968, tampoco podría afirmarse la inexistencia de un límite temporal para reclamar los derechos, como quiera que, frente a un vacío o laguna normativa, corresponde al juez contencioso administrativo hacer una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico.
Esta posibilidad ya ha sido utilizada por la Sección Segunda quien de manera expresa ha afirmado que ante prestaciones no reguladas en el Decreto 3135 de 1968 es inviable apelar a la teoría de la imprescriptibilidad o incluso aplicar el Código Civil, toda vez que lo más lógico sería acudir a la legislación laboral. Así las cosas, la segunda posibilidad sería utilizar el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretende utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 188747, el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Para ofrecer mayor claridad, se transcribe lo sostenido por esta Corporación: (…) Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
“La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978”.
Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública. Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos.
Aclarado lo anterior, la Sala recuerda al actor que la prescripción trienal (de naturaleza extintiva) tiene la función, en palabras del profesor Hinestroza, de proteger el orden público y el interés general. Lo anterior, porque se trata de una institución cuyo fundamento es el generar condiciones de certeza y seguridad en el marco de las relaciones jurídicas, con independencia de si en éstas los sujetos son privados o uno de ellos tiene el carácter de público.
Por lo anterior, no es proporcionado que en un ordenamiento jurídico las reclamaciones o pretensiones no estén sujetas a un límite temporal, pues es ésta condición la que se encuentra ligada precisamente al principio de seguridad jurídica. Por ello, aunque lo normal es que la prescripción se alegue como excepción en los procesos contencioso administrativos, lo cierto es que su carácter es sustancial y no meramente formal, pues se trata de una consecuencia jurídico – negativa que prevé el legislador frente a una conducta omisiva: no ejercer a tiempo un derecho.
Por este motivo la doctrina ha sostenido: “…La presencia de la prescripción extintiva es indispensable por exigencias de tráfico jurídico y en razón de la necesidad de certeza de las relaciones jurídicas, de claridad, de seguridad y de paz jurídicas, de orden y paz social, y para sanear situaciones contractuales irregulares”. En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico.
Por consiguiente, no sólo se afecta la capacidad de accionar, sino que el derecho subjetivo a reclamar se extingue, de manera que “…el empeño de mantener la expresión obligación para designar algo que no es tal, carece por completo de la coercibilidad que identifica la figura, es del todo inconsistente. Una vez consolidada (declarada) la prescripción no hay más derecho de crédito (…)” (negrillas fuera de texto).
En consecuencia, nada obsta para que se aplique la figura de la prescripción extintiva de los derechos laborales en nuestro ordenamiento jurídico-administrativo. Esto hace necesario resaltar, además, que el mismo artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 contempla que el simple reclamo escrito del trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, por un lapso igual.
Se trata, entonces, de una carga razonable que se impone al titular de un derecho; quien deberá entonces, sin mayores formalismos ni complejas exigencias legales, interrumpir oportunamente su prescripción para asegurar su plena efectividad. 4.3. Diferencia existente la posibilidad de reclamar en cualquier momento un derecho laboral por tratarse de una prestación periódica y la prescriptibilidad de las consecuencias económicas derivadas de éste: Si bien es cierto que el numeral 1º, literal c) del artículo 164 del CPACA establece que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho procede en cualquier tiempo contra “actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas”, no puede hablarse de esta periodicidad en el caso de las consecuencias económicas de estas prestaciones.
El legislador parte de la premisa de que existen situaciones de tracto sucesivo, inherentes a toda relación de carácter laboral, por lo que mientras ésta última subsista, los derechos legales y reglamentarios podrán ser exigidos si se presentan las condiciones que el ordenamiento jurídico establece. Sin embargo, no por ello puede sostenerse que la discusión del derecho a que la prima especial se liquide correctamente implique que los montos derivados de tal reconocimiento puedan ser reclamados sin límite temporal alguno. Es lógico que la prima especial se genere en el marco de una relación laboral, pero es necesario establecer lo siguiente: el reconocimiento del derecho puede pedirse en cualquier tiempo, mientras que el efecto económico de este derecho, es decir, los estipendios o el valor mensual del mismo, está sometido al término de la prescripción trienal.
Ello obedece a que mientras el derecho, en abstracto, es irrenunciable e imprescriptible, el beneficio económico correlativo, esto es, su necesaria concreción material, no goza de tales atributos. Siendo esto así, no puede argumentarse que por estar vigente el vínculo laboral con LA FISCALÍA y ser esta relación el origen de la prestación periódica reclamada, deba entenderse que los valores a los que tiene derecho la parte demandante se encuentran amparados por un supuesto régimen de imprescriptibilidad que excluye su reclamo efectivo de todo límite temporal.
En el sub judice: (1) Los señores FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO y PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN se encuentran vinculados a LA FISCALÍA desde los días 22 de agosto de 1994 y 06 de julio de 1994, donde han desempeñado distintos cargos y últimamente como fiscales delegados ante despachos judiciales; (2) la prima especial, inicialmente no prevista para los funcionarios del ente investigador que se vincularon de manera posterior al año 1993, ella se reconoce desde 1998, conforme a lo dispuesto por la Ley 476;
(3) en el expediente se encuentra demostrado que las reclamaciones fueron realizadas el 25 de noviembre de 2016, en el caso del señor CIFUENTES LOZANO, y el 30 de enero de 2017, en el caso del señor ARCE BELTRÁN, con lo cual la prescripción se interrumpió a partir de estas fechas y, por ello, debe hacerse el reconocimiento de las prestaciones reclamadas, retrocediendo entonces desde este momento tres años atrás, a efectos de establecer el arco de tiempo cobijado por la reclamación; es decir, desde el 25 de noviembre de 2013 y desde el 30 de enero de 2014. 5.
Análisis del caso: Desde el año 2009, el Consejo de Estado ha indicado que la prima especial no puede liquidarse como parte de la asignación básica, en la medida que esta interpretación es contraria a la progresividad de los derechos laborales, contrariando abiertamente los artículos 53 de la Constitución y 2 de la Ley 4 de 1992, particularmente si se tiene en cuenta que esta última disposición impuso un límite al Gobierno Nacional al momento de reglamentar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, que consiste en el no desmejoramiento de las condiciones salariales.
Tampoco puede, como se ha dejado sentado en este fallo, entender que la falta de reglamentación o desarrollo reglamentario por parte de los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional deja sin efectos o priva a los servidores del ente investigador de su derecho legalmente atribuido, cuando menos en su cuantía mínima, conforme quedó establecido líneas atrás. Por lo tanto, en línea con la jurisprudencia de esta Sala que ha destacado que el concepto de prima es un agregado al ingreso de los servidores públicos, por lo que debe representar un aumento en la asignación básica del servidor público, corresponde reconocer en este caso el derecho a que se pague a los demandantes el valor de la prima en un porcentaje equivalente a un 30% adicional de su salario o asignación básica.
Como ya fue mencionado, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en señalar que a partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados de LA FISCALÍA que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Por ende, su no pago genera un incumplimiento de las disposiciones legales que han establecido este beneficio como un derecho legal, que no puede ser anulado ni desconocido por las autoridades administrativas responsables de las distintas acciones (normativas y ejecutivas) requeridas para su efectivo reconocimiento. 6. Resolución del caso: Con base en lo expuesto en precedencia, resulta claro que a los señores FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO y PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN no se les ha reconocido el pago efectivo de la prima especial, consistente en el sobresueldo de 30% del salario o asignación básica.
Esto lleva a que se encuentre fundamento jurídico suficiente para confirmar la sentencia apelada en lo que concierne a la declaración de nulidad de los actos demandados y al reconocimiento, como restablecimiento del derecho, del pago de dichas sumas irregularmente denegadas a los actores. Con todo, puesto que el ente investigador de tiempo atrás no realiza el pago ni el indebido descuento del 30% del salario, so pretexto de hacer efectivo el derecho a la prima especial, el restablecimiento no podría comprender una reliquidación de las prestaciones efectivamente canceladas, toda vez que en el sub lite dicho descuento no tuvo lugar.
Ello, teniendo en cuenta que según se acreditó en el proceso, LA FISCALÍA no descontó a los demandantes porción alguna de su salario y/o asignación básica, ni pagó (ni pretendió hacerlo) el beneficio consistente en el 30% correspondiente a la prima especial. Por ende, puesto que no se ha descontado del salario básico el 30% en comento, la liquidación de las prestaciones sociales se ha venido haciendo sobre el 100% de la asignación básica.
En consecuencia, nada hay que reprochar a la entidad demandada en este extremo. Por esta causa será revocado lo dispuesto en los puntos quinto y sexto de la sentencia apelada. Ahora bien, a la vista de los tiempos en los que se ha presentado la reclamación en el sub lite, de conformidad con lo expuesto en los numerales 4.2 y 4.3 de la parte motiva de esta providencia, se confirma la configuración de la prescripción de los valores a que los demandantes tendrían derecho, causados con anterioridad al 25 de noviembre de 2013, en el caso del señor FERNEY YANCEY CIFUENTES LOZANO, y al 30 de enero de 2014, en el caso del señor PEDRO ALFONSO ARCE BELTRÁN, aunque en el caso de este último sus derechos principian el 5 de febrero de 2014, por ser esa la fecha de su vinculación como fiscal delegado ante la justicia penal.
Esto, teniendo en cuenta que las reclamaciones iniciales fueron presentadas el 25 de noviembre de 2016 y el 30 de enero de 2017 respectivamente, aluden al reconocimiento de derechos y como ha sido expuesto en precedencia, la aplicación del instituto de la prescripción comporta tomar como referencia el momento en que se interrumpe la prescripción y, a efectos de establecer el marco temporal del reconocimiento a realizar, retroceder tres años desde ese momento; y aquello que resulte fuera de dicho lapso queda, entonces, cubierto por la figura extintiva en comento.
En últimas, como se establece en la pluricitada sentencia de unificación de esta Sala de Conjueces del 15 de diciembre de 2020, “[p]ara la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”.
Lo anterior significa que tanto las sumas que resultarían del no reconocimiento y pago de la prima especial antes del 25 de noviembre de 2013 y el 5 de febrero de 2014, respectivamente, se encuentran prescritas. Los valores, resultado de esta sentencia, deberán ser indexados y ajustados de acuerdo con lo regulado en el artículo 187 del CPACA; para ello, se aplicará la siguiente fórmula: R= R.H. Índice final Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH) que es dejado de percibir por concepto de prestaciones sociales, por la cifra que resulta de dividir el índice de precios del consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió efectuarse el pago.
Por último, en cuanto a las costas procesales, teniendo en cuenta que según lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 “la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, y dado que en el sub lite no se evidencia temeridad ni ausencia de fundamento en las pretensiones ni en la oposición a ellas por parte de la entidad demandada, no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR LOS PUNTOS QUINTO Y SEXTO DEL FALLO APELADO Y CONFIRMAR la sentencia del 28 de mayo de mayo de 2021, del Tribunal Administrativo del Tolima, en todo lo demás.
SEGUNDO. DISPONER que de las sumas que resulten a favor de la parte demandante en la liquidación que debe realizar la entidad demandada en cumplimiento de esta providencia, se descuenten los valores que ya hayan sido cancelados a los actores por virtud de una eventual transacción, conciliación, pago de la diferencia por orden de tutela o equivalentes.
TERCERO. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez ponente Ausente con excusa LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.