Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandantes: Jomary Ortegón Osorio y otra Demandado: Presidencia de la República y otros Tema: Incidente de desacato Decisión: Declarar que no se incurrió en desacato de las órdenes impartidas en la Sentencia del 2 de noviembre de 2023 La Sala decide el incidente de desacato formulado por Rosa María Mateus Parra, coordinadora del Eje de Defensa del Territorio del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, por el supuesto incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela del 2 de noviembre de 2023.
I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo y sentencias de tutela 1. Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra, en calidad de agentes oficiosas de las familias campesinas inscritas al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) de los municipios de San José, Retorno y Calamar del departamento del Guaviare, presentaron acción de tutela contra la Presidencia de la República, la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la ART (DSCI), con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, vida en condiciones dignas, participación, mínimo vital; así como los principios de confianza legítima y buena fe, los cuales estimaron vulnerados por el presunto incumplimiento de los compromisos pactados entre aquellos y las entidades precitadas en el marco de la implementación del referido Programa PNIS. 2.
El 8 de junio de 2023, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que las pretensiones eran de contenido estrictamente económico, por lo que no se afectaban garantías fundamentales. Además, precisó que no se demostraron circunstancias de amenaza a los derechos invocados, derivadas de la falta de sustento de las familias vinculadas al PNIS con incidencia en las necesidades básicas que afectaran su mínimo vital. 3.
El 2 de noviembre de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia, en el sentido de mantener la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, frente a las pretensiones Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionadas con la exigencia de la firma de los CDU1 y la modificación de los acuerdos colectivos municipales y los formularios de vinculación en cuanto al componente presupuestal establecido por dichos actos para la implementación del PNIS, lo cual no trasciende de una órbita estrictamente económica ni es una competencia asignada al juez constitucional. 4.
Sin embargo, revocó en todo lo demás la decisión y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales al mínimo vital, vida en condiciones dignas, debido proceso administrativo y participación de las familias campesinas cuyos derechos son agenciados por las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra. En consecuencia, dispuso lo siguiente: «CUARTO: ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación Territorial que, dentro de los 30 días siguientes a la notificación de esta providencia, se ejecuten las siguientes actuaciones tendientes a salvaguardar el derecho al debido proceso administrativo de los agenciados: I. Respecto de los 6 núcleos familiares que, según la información brindada por la entidad, se encuentran suspendidos, se adelanten las etapas del procedimiento conminatorio establecido en la Resolución No. 24 de 2020, empleando canales efectivos de comunicación que permita conocer a cada hogar, de manera directa, el alcance de esa decisión y la irregularidad que se le endilga, brindándole la oportunidad real para subsanarla o aclararla antes de que se expida el acto administrativo de exclusión. Lo anterior, sujeto al monitoreo y verificación de la erradicación de cultivos de uso ilícito y la no resiembra, y demás requisitos que deban cumplir las familias inscritas conforme con los acuerdos celebrados para su permanencia en el Programa Integral de Sustitución. II.
Respecto de los 295 núcleos familiares, que según la entidad han sido excluidos, se adelanten las etapas del procedimiento conminatorio establecido en la Resolución No. 24 de 2020, empleando canales efectivos de comunicación que permita conocer a cada hogar, de manera directa, el alcance de esa decisión y la irregularidad que se le endilga, brindándole la oportunidad real de defensa.
Y únicamente en los casos necesarios, rehaga las actuaciones administrativas que correspondan, con plena observancia del derecho al debido proceso administrativo y los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política.
QUINTO: ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación Territorial que, dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de esta sentencia, determine frente a cuáles de las familias agenciadas debe realizar los pagos por asistencia alimentaria inmediata que se encuentran pendientes y efectuarlos.
Esto, previa comprobación del cumplimiento de sus compromisos respectivos. Esta orden deberá cumplirse con la respectiva remisión del comprobante de pago y, de ser necesario, con la previa comunicación del medio que se usará para hacerlo efectivo.
SEXTO: ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que, dentro de ese mismo término efectúe las gestiones administrativas para que los instalamentos adeudados se empiecen a desembolsar efectivamente. Los primeros pagos deberán empezar a entregarse en el mismo término aquí concedido, bajo su coordinación y supervisión.
SÉPTIMO: ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio para que, dentro de los 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia, se informe a cada núcleo familiar agenciado y que se encuentra activo en el PNIS sobre todos los pagos y desembolsos que se les ha realizado hasta la fecha. 1 Son una modalidad de administración de terrenos baldíos no susceptibles de adjudicación que está regulada en el Acuerdo 118 de 2020 de la ANT, que modificó el Acuerdo 58 de 2018 de la misma entidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OCTAVO: ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que en los casos en que considere que no procede el desembolso por concepto de asistencia alimentaria inmediata, dentro de los 30 días siguientes a la notificación de esta providencia, con plena observancia del derecho al debido proceso administrativo, expida los actos administrativos motivados a que haya lugar, mediante los cuales explique las razones de la negativa al pago de tal compromiso.
Tales decisiones deberán ser notificadas tanto a la familia como a las agentes oficiosas, con el fin de que los excluidos del pago por asistencia alimentaria inmediata ejerzan su derecho de contradicción, si así lo consideran pertinente.
NOVENO: ORDENAR a la Agencia Nacional de Tierras y a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que, dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de este fallo, lleve a cabo las gestiones administrativas que posibiliten la generación de espacios de socialización y concertación del procedimiento de otorgamiento de derechos de uso para la celebración de los contratos de derechos de uso.
DÉCIMO: ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio para que, de manera inmediata, continúe con la implementación del proyecto de ciclo corto e ingreso rápido y del proyecto productivo de ciclo largo, destinados a las familias de los municipios de El Retorno, Calamar y San José del Guaviare del departamento del Guaviare.
DÉCIMO PRIMERO: ORDENAR a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio y a la Agencia Nacional de Tierras que comuniquen y notifiquen a las señoras Jomary Ortegón Osorio y Rosa María Mateus Parra cada actuación que lleven a cabo en cumplimiento de esta sentencia […]». Solicitud de incidente de desacato 5.
El 23 de septiembre de 2025, Rosa María Mateus Parra, en calidad de coordinadora del Eje de Defensa del Territorio del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, interpuso incidente de desacato por el incumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo constitucional. 6. Para el efecto, indicó que el 1 de agosto de 2025, la DSCI, mediante el Oficio 20256000212791, le informó que la «no constitución del instrumento financiero denominado valor líquido cero […] dejó sin financiación operativa el proyecto [cuya] restricción tuvo como efecto práctico que la subcuenta “sustitución” del FCP no pudiera ejecutar recursos de funcionamiento dado que los fondos correspondientes ya habían sido reintegrados al Tesoro y, por tanto, […] no se habían efectuado los pagos a las familias que subsanaron su situación de suspensión ni a aquellas reintegradas al programa, y que persistían atrasos en la entrega de asistencia alimentaria, insumos y proyectos productivos». 7.
Al respecto, explicó que dicha figura presupuestal no implica la inexistencia o ausencia de recursos, sino que obedece a una particularidad en la forma en que dichos recursos son gestionados y desembolsados. En otras palabras, esta figura refleja un procedimiento administrativo y financiero en el que, si bien se cuenta con una apropiación, se trata de recursos que recauda directamente la entidad o cuya ejecución se realiza a través de giros directos al proveedor efectuados por la Dirección del Tesoro Nacional.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. En ese sentido, afirmó que en el retorno de los recursos para dar cumplimiento a las órdenes judiciales no obedeció a una falta de cartera por parte de la entidad, ni una imposibilidad financiera de cumplir; por el contrario, parece que la falta de planeación presupuestaria y la proyección necesaria para cumplir con el Programa Nacional de Cultivos de uso ilícito fue la razón por la cual se tuvo que dar retorno a los recursos dispuestos para el cumplimiento de estos. 9.
Por tanto, consideró que esa conducta no solo imposibilitó materialmente el cumplimiento de las órdenes judiciales, sino que constituye un acto de incumplimiento deliberado, pues en lugar de destinar los recursos a satisfacer derechos fundamentales de las familias beneficiarias, se optó por devolverlos al Tesoro Nacional, en abierta contradicción con el mandato constitucional.
Por tanto, solicitó lo siguiente: (i) Ordenar a la Presidencia de la República, Agencia de Renovación del Territorio, Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito presentar de forma inmediata y transparente un plan de cumplimiento integral del fallo de tutela, con cronograma claro, con los responsables, la partida presupuestaria asignada y los mecanismos de seguimiento y participación comunitaria.
(ii) Incluir en dicho plan las medidas expresas para resolver los pagos pendientes del Plan de Atención Inmediata (AAI) para todas las familias, incluyendo aquellas que fueron suspendidas, retiradas o reintegradas. (iii) Dictar medidas coercitivas para los funcionarios responsables de materializar el fallo judicial. (iv) Oficiar a la Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República y Defensoría del Pueblo; así como a las entidades ejecutoras del presupuesto asignado al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) en el departamento del Guaviare, para que corroboren la información aportada en el presente trámite, alleguen los soportes válidos que acrediten su veracidad y suficiencia, y adopten las medidas de control necesarias para garantizar el cumplimiento efectivo de la sentencia judicial.
(v) Habilitar los espacios efectivos y periódicos de participación comunitaria y seguimiento por parte de los órganos de control, comunidades campesinas y organizaciones sociales para verificar la implementación del plan, su cumplimiento y la reparación de las afectaciones identificadas. Actuación procesal previa apertura del incidente 10.
El 17 de octubre de 2025, se requirió a la Presidencia de la República, a la DSCI y a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) para que informaran sobre el cumplimiento de las órdenes de tutela contenida en la Sentencia de 2 de noviembre Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2023 de la Sección Quinta del Consejo de Estado y allegaran los respectivos soportes.
Asimismo, para que indicaran el nombre completo, identificación y dirección de notificación del funcionario o funcionarios responsables de acatar las órdenes judiciales impartidas. 11. La ART expuso que Gobierno Nacional, en procura de cumplir con los compromisos establecidos en el Punto 4 del Acuerdo suscrito con el grupo armado FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 y refrendado por el Congreso de la República el 30 de noviembre de 2016, diseñó e inició la implementación de una política pública orientada a crear condiciones para la transformación de los territorios afectados por la presencia de cultivos de uso ilícito y a fomentar el compromiso voluntario de los cultivadores para abandonar tales cultivos. 12.
Señaló que, en el marco de dicha política pública, el Gobierno Nacional creó mediante el Decreto Ley 896 de 2017 el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) con el objeto de «promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, a través del desarrollo de Programas y proyectos para contribuir a la superación de condiciones de pobreza y marginalidad de las familias campesinas que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito». 13.
Expuso que durante el año 2017 y parte del 2018 se adelantó el proceso de socialización y vinculación al PNIS en el territorio nacional en virtud de lo dispuesto en el punto 4 del Acuerdo, relacionado con la solución al problema de las drogas ilícitas, el cual previó en el numeral 4.1. como Programa de sustitución al PNIS, reglamentado en el Decreto Ley 896 de 2017, y obtuvo como resultado final la vinculación de 99.097 familias, las cuales están localizadas en 14 departamentos y 56 municipios del país. 14.
Ahora, indicó que la entidad competente para dar cumplimiento a la sentencia de tutela es la DSCI, como administradora del PNIS, en la que actualmente funge como directora Gloria María Miranda Espitia, nombrada mediante la Resolución No. 000527 del 14 de mayo de 2024. 15. Sin embargo, aclaró que, si bien es cierto que la dirección mencionada cuenta con autonomía administrativa y financiera en los términos del literal j del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, carece de personería jurídica y, en consecuencia, la Oficina Jurídica de la ART es la dependencia competente de ejercer la representación judicial y extrajudicial en todos los asuntos que involucren a la Agencia en los términos del numeral 2 del artículo 7 del Decreto 1223 de 2020. 16.
En ese sentido, respecto del acatamiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela, afirmó que, frente a la cuarta orden2, los 6 núcleos familiares que estaban suspendidos fueron reactivados en el programa. Además, sobre los 295 núcleos excluidos, indicó que realizó jornadas de socialización y notificación para 2 Se aclara que las directrices se enumeraron en la forma en que aparecen en la parte resolutiva del fallo de tutela del 2 de noviembre de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que estas familias pudieran ejercer su derecho de defensa contra la Resolución No. 24 de 2020 y se detectaron que muchas exclusiones se hicieron bajo la causal «no validación en asamblea comunitaria». 17.
En lo que concierne a la quinta orden, adujo que, al realizar una verificación y depuración de los actos administrativos en los sistemas de gestión ORFEO, NEXURA y SISPNIS, identificó 135 familias del Guaviare con pagos pendientes y con condiciones para ser beneficiarias. Así, señaló que el 21 de agosto de 2025 inició el primer desembolso, entregando $4.000.000 por núcleo familiar y que el segundo desembolso estaría programado para noviembre de 2025. 18.
En lo relativo a la sexta orden, explicó que los recursos del PNIS están en el Fondo Colombia en Paz (FCP). Sin embargo, señaló que el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS), el 18 de diciembre de 2024, decidió no constituir el Valor Líquido Cero (VLC), lo que ocasionó el reintegro de recursos al Tesoro y la falta de financiación operativa del proyecto. 19.
Frente a la séptima orden, indicó que, en febrero de 2024, la dirección realizó una jornada masiva de notificaciones personales en los municipios El Retorno, Calamar y San José del Guaviare. 20. En lo que atañe a la octava orden, manifestó que la dirección ha adelantado actuaciones orientadas a garantizar el derecho de información de los núcleos familiares involucrados para lo cual emitió comunicaciones a aquellos que se encontraban en estado de retiro del programa y respecto de las cuales no procedía el reintegro; cuya comunicación, si bien no constituye acto administrativo de improcedencia de la Asistencia Alimentaria Inmediata, sí cumple con el deber de publicidad y transparencia frente a la situación de cada núcleo familiar.
Agregó que una vez se cuente con el personal profesional requerido, procederá a proyectar y expedir los actos correspondientes. 21. A cerca de la novena orden, indicó que se generaron espacios de socialización con la ANT y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural del Acuerdo No. 315 de 2023, mediante el cual se modificaron los Acuerdos Nos. 058 de 2018 y 118 de 2020, reemplazando la figura de los Contratos de Derecho de Uso de Suelo (CDUS) por los procedimientos de regularización de la ocupación. Agregó que el plan piloto de socialización inició con 50 familias del municipio de Calamar (Guaviare), lo que constituye un avance preliminar, aunque aún insuficiente para cumplir plenamente con el mandato judicial de garantizar espacios efectivos de concertación con las comunidades beneficiarias del PNIS. 22.
En cuanto a la décima orden, afirmó que, en atención a las dificultades presupuestales que han impedido culminar de manera inmediata la atención de las familias vinculadas al Programa, el artículo 10 de la Ley 2294 de 2024 faculta a los beneficiarios del PNIS para renegociar, por una única vez, la operación de sus proyectos productivos de ciclo corto y ciclo largo, con el fin de ajustar su implementación a las condiciones actuales.
Así, comunicó que se expidieron, entre Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otras, las Resoluciones No. 0021 de 2024 para establecer la renegociación de los proyectos productivos y 0027 de 2024, en la que se creó un tratamiento diferencial para: (i) personas mayores de 70 años;
(ii) personas con discapacidad y (iii) familias con recursos inferiores a $2.000.000. 23. Por último, en lo que concierne a la orden decimoprimera, resaltó que la DSCI ha informado en múltiples oportunidades a la accionante las actuaciones que se han realizado en el marco del cumplimiento de la acción de tutela. 24. La ANT informó que la responsable de adelantar el cumplimiento de la orden judicial impartida en la sentencia de tutela era la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación (SATN), dependencia que actualmente está a cargo de Lina María Salcedo Mesa, quien a través del Oficio No. 202543000480173 del 27 de octubre de 2025, expuso un cronograma de actividades entre enero y noviembre de 2025, en las que se observa que se realizó lo siguiente: (i) socialización del Acuerdo No. 315 de 2023;
(ii) requerimientos a la DSCI para entrega de coordenadas; (iii) análisis geoespacial y observaciones técnicas; (iv) participación en mesas técnicas con la dirección mencionada, los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación; (v) conformación formal de la Junta de Baldíos Inadjudicables; identificación de limitaciones por falta de polígonos georreferenciados por parte de la DSCI;
(v) adopción de plan de trabajo y (vi) generación de espacios de socialización comunitaria. 25. La Subdirección de Administración de Tierras de la Nación (SATN) afirmó que adelantó todas las actuaciones administrativas para cumplir de manera diligente la orden constitucional impartida, puesto que: (i) adoptó un plan de trabajo específico que operacionaliza el tránsito de CDUS al procedimiento de regularización del Acuerdo No. 315 de 2023;
(ii) participó y documentó mesas interinstitucionales de seguimiento ante la Procuraduría General de la Nación; (iii) ejecutó la socialización técnica del mencionado acuerdo con actores institucionales y comunitarios; (iv) conformó la Junta de Baldíos Inadjudicables de Miraflores; y (v) gestionó las condiciones habilitantes de seguridad ante el Ministerio de Defensa Nacional, con trazabilidad ante el órgano de control.
En esos términos, solicitó su desvinculación del presente trámite incidental. 26. La Presidencia de la República explicitó que la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) no hacen parte de la estructura interna de esa entidad ni son dependencias adscritas directamente a ella, conforme al marco orgánico y funcional vigente.
Aunado a ello, aclaró que si bien la ART se encuentra adscrita al sector administrativo de la Presidencia, goza de autonomía técnica, administrativa y presupuestal, por lo cual las actuaciones y responsabilidades derivadas del cumplimiento de las órdenes judiciales recaen exclusivamente en ellas. En consecuencia, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Auto que abre incidente de desacato e intervenciones 27. El 13 de noviembre de 2025, el despacho del magistrado sustanciador dio apertura al incidente de desacato en contra de Gloria María Miranda Espitia, como directora de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, y, en consecuencia, le concedió 3 días para que planteara los argumentos que considerara pertinentes y, además, aportara las pruebas que pretendiera hacer valer.
Además, requirió al Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que se pronunciara sobre lo expuesto por la dirección mencionada. 28. La ART reiteró los argumentos expuestos en el anterior informe. Adicionalmente, sostuvo que la parte incidentante desconoció el marco jurídico y fiscal que regula la administración de los recursos del PNIS.
Indicó que la asignación y ejecución presupuestal del programa está estrictamente condicionada por las decisiones del CONFIS y por el régimen especial del Fondo Colombia en Paz (FCP). 29. En cuanto al CONFIS, explicó que ese órgano es responsable de dirigir y coordinar el sistema presupuestal, definiendo las reglas macrofiscales y los techos presupuestales que limitan la disponibilidad de recursos para todas las entidades, incluida la ART–DSCI.
Por su parte, el FCP, administrado por el DAPRE y regido por derecho privado, establece que los recursos para implementar el Acuerdo Final de Paz constituyen una reserva especial que solo puede usarse para proyectos vinculados al Plan Marco de Implementación. 30. Asimismo, expuso que dicha reserva se había sostenido mediante la figura de valor líquido cero, que permitía usar recursos comprometidos de vigencias anteriores.
Sin embargo, decisiones del CONFIS adoptadas el 18 de diciembre de 2024, en las que la DSCI no participó, impidieron mantener esta figura y bloquearon el uso de $ 896.132 millones de pesos que ya estaban identificados para el PNIS. Resaltó que estos recursos eran fundamentales para cubrir compromisos previamente adquiridos, incluidos los procesos de renegociación y la atención a más de 75.000 familias vinculadas al programa. 31.
Agregó que otras fuentes de financiación previstas, como el impuesto al carbono y los recursos del FRISCO no ingresaron oportunamente, lo que agravó el déficit presupuestal y afectó el funcionamiento del PNIS en varios departamentos. En consecuencia, estimó que esas limitaciones provienen de decisiones macrofiscales ajenas a su competencia y que no pueden ser modificadas mediante un incidente de desacato. 32.
Señaló que, a pesar del escenario fiscal adverso derivado de la no constitución del Valor Líquido Cero (VLC), la dirección ha adelantado numerosas gestiones técnicas, financieras y normativas para garantizar la continuidad del PNIS y el cumplimiento progresivo de las órdenes judiciales impartidas. Al respecto, expuso que el 27 de febrero de 2025 presentó una solicitud formal por el valor de $131.451.547.075 y, posteriormente, radicó otras peticiones mediante las cuales gestionó recursos por el monto de $ 335.000.000.000 y $ 170.289.569.007.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Adicionalmente, indicó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante las Resoluciones No. 0804 del 11 de abril de 2025 y 1600 del 7 de julio de 2025, aprobó y transfirió al Fondo Colombia en Paz los rubros solicitados por un valor de $ 170.289.569.007 y $335.000.000.000, respectivamente.
Asimismo, adujo que se incluyó en el anteproyecto de presupuesto para 2026, sustentado en la justificación del Marco de Gasto de Mediano Plazo 2026–2029, las necesidades de gasto y los requerimientos financieros del programa, incluso se reportaron los valores comprometidos con cargo a los recursos de la vigencia 2023, para los cuales no se constituyó el VLC. 34.
Precisó que, en atención a las circunstancias que han generado las limitaciones para ejecutar de manera inmediata las órdenes impartidas en el fallo, es necesario aplicar el principio jurídico según el cual nadie está obligado a lo imposible. Agregó que algunas órdenes requieren concurrencia de otras entidades y que el desacato exige responsabilidad subjetiva, es decir, comprobación de negligencia o contumacia, elementos inexistentes según la abundante gestión desplegada: renegociación de planes, pagos de alistamiento productivo, atención diferencial, apoyos a beneficiarios y ejecución documentada en los municipios del Guaviare. 35.
En esos términos, consideró que esa entidad ha actuado de manera diligente, transparente y conforme a derecho, avanzando en el cumplimiento progresivo del fallo y gestionando activamente los recursos necesarios, por lo que no existe base jurídica para declarar desacato ni responsabilidad subjetiva en su contra. 36. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público afirmó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la encargada de ejecutar el presupuesto asignado a la Presidencia de la República y a la Dirección de Sustitución de Cultivos como unidad ejecutora, y de realizar los pagos del proyecto de asistencia alimentaria inmediata y demás obligaciones de dicha dirección. En ese sentido, solicitó su desvinculación del presente trámite incidental.
II. CONSIDERACIONES Verificación del cumplimiento de las órdenes de tutela 37. En el presente asunto, Rosa María Mateus Parra, coordinadora del Eje de Defensa del Territorio del Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, interpuso incidente de desacato en contra de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, debido a que incumplió las órdenes impartidas en la sentencia de tutela del 2 de noviembre de 2023, al no haber efectuado los desembolsos pendientes del PNIS, lo que impidió efectuar los pagos a las familias que subsanaron su situación o a aquellas que fueron reintegradas al programa y generó atrasos en la entrega de asistencia alimentaria, insumos y proyectos productivos.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. Pues bien, para resolver el anterior desacuerdo, la Sala considera ineludible aclarar que el análisis se centrará en el cumplimiento de las órdenes contenidas en los numerales 6, 8 y 10 de la parte resolutiva de la providencia mencionada, por ser las que se encuentran relacionadas con los reparos expuestos en el escrito incidental por la parte accionante. 39.
Así, al analizar el cumplimiento de las órdenes mencionadas, se observa que la Agencia de Renovación del Territorio en representación de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, en los informes rendidos al interior del presente trámite, expuso, frente a la sexta directriz, que los recursos destinados a la ejecución del PNIS se administran a través del Patrimonio Autónomo Fondo Colombia en Paz.
Explicó que, como consecuencia de la decisión adoptada por el CONFIS el 18 de diciembre de 2024 y la Circular Externa 001 de 2025 «Rezago Presupuestal 2023», no se constituyó el Valor Líquido Cero de la vigencia 2023, lo que dejó sin amparo presupuestal el Proyecto BPIN 2020011000009, afectando la continuidad operativa y financiera del Programa. 40.
Precisó que esta esta situación produjo un desfinanciamiento material que impidió cumplir oportunamente los compromisos adquiridos con los núcleos familiares, incluidos los ubicados en los municipios de San José del Guaviare, El Retorno y Calamar, así como las órdenes judiciales impartidas en la sentencia de tutela objeto de estudio. 41.
Sin embargo, señaló que la DSCI acreditó haber desplegado diversas gestiones administrativas y presupuestales para superar las restricciones derivadas de la no constitución del VLC, tales como: (i) solicitudes de apropiación presupuestal radicadas ante el Ministerio de Hacienda por valores de $335.000.000.000 y $170.289.569.007, destinadas a financiar la continuidad del PNIS, incluidos los compromisos judiciales;
(ii) inclusión de los requerimientos del Programa en el anteproyecto de presupuesto 2026, sustentado en el Marco de Gasto de Mediano Plazo 2026–2029; y (iii) expedición de las Resoluciones Nos. 0804 de 11 de abril de 2025 y 1600 de 7 de julio de 2025, mediante las cuales el Ministerio de Hacienda transfirió los recursos solicitados al Fondo Colombia en Paz. 42.
En cuanto a la octava orden, la entidad manifestó que no ha expedido actos administrativos de improcedencia del componente de asistencia alimentaria inmediata debido a limitaciones de personal y disponibilidad institucional. Sin embargo, señaló que emitió comunicaciones dirigidas a los núcleos familiares respecto de los cuales no procedía el reintegro, con el fin de informarles sobre su situación y garantizar los principios de publicidad y transparencia. 43.
Finalmente, en lo que concierne a la orden décima, la Dirección explicó que las dificultades presupuestales también afectaron la implementación de los proyectos productivos de ciclo corto y largo del PNIS. Indicó que el artículo 10 de la Ley 2294 de 2024 adicionó un parágrafo al artículo 7 del Decreto Ley 896 de 2017, permitiendo la renegociación de los proyectos productivos con el fin de ajustarlos a Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las condiciones actuales de los territorios y superar rezagos de administraciones anteriores. 44.
Agregó que se adoptaron medidas para mejorar la eficiencia del Programa, entre ellas, la eliminación de operadores y creación del Banco de Proveedores Locales; reactivación de instancias de ejecución y fortalecimiento territorial; la expedición de la Resolución No. 0021 de 2024, que estableció el procedimiento de renegociación de proyectos productivos y la emisión de diferentes actos administrativos (0021, 0027, 0038, 0059 de 2024 y 0106 de 2025) de aprobación o rechazo parcial de proyectos y solicitudes.
Resaltó que las anteriores actuaciones actuaciones buscan asegurar la continuidad del Programa, la sostenibilidad de las economías lícitas y el cumplimiento de las órdenes judiciales. 45. Aunado a lo expuesto, la Sala observa que, en el segundo informe, la entidad accionada indicó que desde febrero de 2025 gestionó recursos ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de cerrar la brecha de financiamiento del PNIS y obtener nuevamente la habilitación de los recursos necesarios para ejecutar las órdenes de la Sentencia del 2 de noviembre de 2023. 46.
En desarrollo de dichas gestiones, informó que el Ministerio de Hacienda expidió 2 resoluciones que resultan fundamentales para entender el contexto presupuestal de la DSCI y la disponibilidad real de recursos: a) Resolución No. 0804 del 11 de abril de 20253, mediante la cual, previa expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 925 del 8 de abril de 2025, aprobó y transfirió al Fondo Colombia en Paz el rubro solicitado, por un valor de $ 170.289.569.007; y b) Resolución No. 1600 del 7 de julio de 20254, a través de la cual autorizó una nueva trasferencia para el Fondo Colombia en Paz por un valor de $ 335.000.000.000. 47.
Igualmente, la entidad señaló que incluyó en el anteproyecto de presupuesto para 2026, sustentado en la justificación del Marco de Gasto de Mediano Plazo 2026–2029, las necesidades de gasto y los requerimientos financieros del programa e incluso reportaron los valores comprometidos con cargo a los recursos de la vigencia 2023, para los cuales no se constituyó el VLC. 48.
Pues bien, analizado lo anterior y confrontado con las pruebas obrantes en el expediente, la Sala considera que si bien las órdenes objeto de estudio en el presente trámite incidental no se han materializado en su totalidad, no puede desconocerse que estas presentan un alto nivel de complejidad para su satisfacción, pues exigen procesos administrativos y presupuestales, sujetos a los instrumentos de planeación fiscal vigentes; implica la ejecución de recursos públicos bajo reglas de gasto con control previo del CONFIS y del Tesoro Nacional y comprenden la coordinación interinstitucional entre entidades del Gobierno Nacional. 3 «Por medio de la cual se efectúa una modificación al Anexo del Decreto de Liquidación en el presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la vigencia fiscal de 2025». 4 «Por medio de la cual por la cual se modifica el Anexo del Decreto de Liquidación en el presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la vigencia fiscal de 2025» Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
Aunado a ello, de acuerdo con lo expuesto por la parte incidentada, lo que imposibilitó la materialización de las órdenes impartidas en el fallo constitucional fue la decisión del CONFIS de no constituir el Valor Líquido Cero (VLC) durante la vigencia fiscal anterior, hecho que afectó los recursos destinados a la ejecución del PNIS que son administrados por el Fondo Colombia en Paz y cuyos recursos debían mantener una reserva especial hasta tanto se culminaran los proyectos asociados al Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final. 50.
En este sentido, la Sala concluye que el incumplimiento de las órdenes impartidas no obedeció a una omisión de la entidad, sino a la complejidad de las mismas y el contexto que rodea su ejecución, de acuerdo con lo expuesto en precedencia. 51. Sumado a lo anterior, se encuentra acreditado que la incidentada desplegó acciones positivas y diligentes orientadas al cumplimiento del fallo de tutela, ya que adelantó una gestión presupuestal directa ante el Ministerio de Hacienda, que culminó con la expedición de Resoluciones No. 0804 del 11 de abril de 2025 y 1600 del 7 de julio de 2025, mediante las cuales se autorizaron transferencias al Fondo Colombia en Paz, recursos destinados exclusivamente a la financiación del Programa y al cumplimiento de órdenes judiciales.
Además, se efectuó acciones orientadas a proteger a la población más vulnerable, al revisar suspensiones y exclusiones, y al tramitar desembolsos priorizados conforme a la Resolución No. 0027 de 2024. 52. A partir de lo anterior, la Sala concluye que no existe una conducta dolosa ni culposa atribuible a la doctora Gloria María Miranda Espitia.
Por el contrario, las pruebas demuestran su voluntad institucional para cumplir las órdenes impartidas, su actuación coordinada ante la cartera ministerial mencionada y la implementación de medidas técnicas y administrativas encaminadas a avanzar en su ejecución de lo ordenado por el juez de tutela. 53. En este punto, cabe resaltar que, conforme a la Sentencia SU-034 de 2018, la declaratoria de desacato exige verificar la responsabilidad subjetiva del funcionario llamado a responder, esto es, la existencia de dolo o culpa en el incumplimiento de la orden judicial, toda vez que no basta con la simple inobservancia material de la orden, sino que debe acreditarse una conducta deliberadamente renuente, negligente o injustificadamente omisiva. 54.
A la luz de lo anterior, la Sala considera que en el presente caso no se encontró demostrada la responsabilidad subjetiva de la directora de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la ART (DSCI), pues aquella desplegó actuaciones significativas, concretas y verificables dirigidas al cumplimiento de las órdenes constitucionales impuestas. 55.
En consecuencia, al no haberse demostrado un comportamiento negligente por parte de la funcionaria incidentada, la Sala declarará que Gloria María Miranda Espitia, directora de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, no incurrió en desacato Radicado: 11001-03-15-000-2022-03375-02 Demandante: Jomary Ortegón Osorio y otra 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del fallo de tutela proferido el 2 de noviembre de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR que Gloria María Miranda Espitia, en calidad de directora de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, no incurrió en desacato del fallo de tutela proferido el 2 de noviembre de 2023 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz el contenido de esta providencia a los sujetos procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.