REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2023-07015-00 Demandante: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Demandado: SUBSECCIÓN C DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO, POR PERJUICIOS DERIVADOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ELECTORAL DECLARADO NULO Y PROBADA LA FALLA EN EL SERVICIO INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
Síntesis del caso: la Registraduría Nacional del Estado Civil cuestionó las sentencias de primera y segunda instancia que accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por el señor Marco Yohan Díaz Barrera. Sin embargo, la Sala declarará improcedente el amparo por incumplimiento del presupuesto general de relevancia constitucional, pues, la actora pretende emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario para cuestionar su responsabilidad y falta de legitimación para responder por los hechos ventilados en el proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela presentada1 por el jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil2 (en adelante la Registraduría) en contra del Juzgado 58 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de las providencias proferidas el 13 de noviembre de 2020 y el 10 de mayo de 2023 en el proceso de reparación directa no. 11001-33-43-058-2016-00349-01. 1 Mediante escrito del 17 de noviembre de 2023. 2 Condición que el señor José Antonio Parra Fandiño acreditó con la Resolución no. 36038 de 29 de diciembre de 2022 por medio de la cual fue nombrado en ese cargo. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07015-00 Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Acción de tutela I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Mediante auto de 13 de agosto de 2014, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió una demanda de nulidad electoral en contra del acto de elección de la representante a la Cámara por el departamento de Santander, Johana Chaves García3; y en el mismo auto se decretó medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado por violación a la prohibición consagrada en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011 conocida como doble militancia. 2) En ese proceso la Registraduría contestó la demanda y formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva con fundamento en que no fue la autoridad que profirió el acto de elección referido. 3) El 28 de noviembre de 2014 se celebró audiencia inicial y se declaró no prospera la excepción alegada por la autoridad demandante; en contra de esa decisión se formuló recurso de súplica que se resolvió con auto de 7 de mayo de 2015 en el que declaró probada la excepción propuesta y se desvinculó a la Registraduría por considerar que a esa autoridad no le compete rechazar las inscripciones de candidatos incursos en doble militancia por ser una prerrogativa del Consejo Nacional Electoral. 4) Mediante sentencia de 28 de septiembre de 2015, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la nulidad del acto de elección demandado y ordenó la cancelación de la credencial de congresista, lo que llevó a que el señor Marcos Yohan Díaz Barrera tomara posesión como representante a la Cámara a partir del 12 de noviembre de 2015. 5) Con fundamento en lo anterior, el señor Díaz Barrera presentó una demanda de reparación directa en contra del Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil para que se las declarara administrativa y patrimonialmente responsables por la declaratoria de elección de la señora Johana Chaves García4. 3 Proceso de nulidad electoral no. 11001-03-28-000-2014-00057-00 4 Proceso de reparación directa no. 11001-33-43-058-2016-00349-01 3 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07015-00 Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Acción de tutela 6) La Registraduría contestó la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por no contar con competencia en relación con los escrutinios y su desarrollo, como fue reconocido por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso de nulidad electoral. 7) El Juzgado 58 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia de primera instancia el 13 de noviembre de 2020 con la que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a las autoridades demandadas a pagar al señor Díaz Barrera las sumas correspondientes a daños materiales y morales. 8) Esa autoridad judicial consideró que se demostró el daño antijurídico causado por la inscripción de una candidata incursa en doble militancia lo que frustró la aspiración seria y legítima del allí demandante de ingresar oportunamente a la Cámara de Representantes para el periodo constitucional 2014 – 2018. 9) Las autoridades demandadas apelaron la decisión y en lo concerniente a la Registraduría, insistió en no contar con la función de legalizar la inscripción de candidatos en sede administrativa, por ser una prerrogativa exclusiva del Consejo Nacional Electoral como quedó decidido en el proceso de nulidad electoral. 10) Con sentencia de 10 de mayo de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó el fallo del juzgado y actualizó la condena impuesta por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante. 11) En la providencia judicial cuestionada se analizaron las funciones de la Registraduría y se concluyó que a esa autoridad le corresponde la labor de organizar las elecciones populares por lo que intervino en el proceso democrático emitiendo los actos que posteriormente fueron declarados nulos. 2.
Los fundamentos de la vulneración La parte demandante señaló que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales con ocasión de las providencias proferidas el 13 de noviembre de 2020 y el 10 de mayo de 2023 por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo y fáctico. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07015-00 Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Acción de tutela Frente al defecto sustantivo afirmó que se interpretaron erradamente los artículos 90 del Decreto 2241 de 1986 y 32 de la Ley 1475 de 2011, normas que establecen las competencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el proceso electoral para la inscripción de candidatos y la aceptación o rechazo de inscripciones.
Agregó que se presentó una indebida interpretación del Código Electoral (Decreto 2241 de 1986) porque las autoridades demandadas confundieron las funciones de la Registraduría con las del Consejo Nacional Electoral con lo que omitió que a la primera no le compete función alguna sobre la verificación de circunstancias de fondo para la inscripción de candidatos, siendo esa una labor de los partidos o movimientos políticos.
Se desconoció el Decreto 1010 de 2000 que estableció la organización interna de la Registraduría y se fijan las competencias concernientes a la misión electoral de la autoridad demandante porque en ninguna parte de esa norma se le atribuyó la labor de verificar situaciones electorales como la doble militancia. Sobre el defecto fáctico la parte demandante alegó que las autoridades judiciales demandadas no valoraron de manera razonable la sentencia de 28 de septiembre de 2015, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que de manera clara se anotó que dentro del trámite procesal de nulidad electoral se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría, bajo el entendido que sus funciones no tienen relación alguna con las funciones de verificación de doble militancia. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó el amparo de las siguientes súplicas. “PRIMERO: Declarar la vulneración de los derechos fundamentales y tutelar el derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL.
SEGUNDO: Ordenar la revocatoria de las sentencias de primera instancia proferida por el JUZGADO CINCUENTA Y OCHO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ y sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA y en su lugar exonerar de responsabilidad a la RNEC de las pretensiones de la demanda interpuesta por Marcos Yohan Barrera.”.
(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 5 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07015-00 Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Acción de tutela 4. Actuación procesal Mediante auto de 22 de noviembre de 2023 se admitió la acción de tutela, se ordenó la notificación del presidente y magistrados integrantes de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se vinculó al Consejo Nacional Electoral, al titular del Juzgado 58 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al señor Marcos Yohan Díaz Barrera, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Actuación de las autoridades judiciales demandadas El magistrado ponente de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmó que la demanda de acción de tutela no superó el requisito de relevancia constitucional porque la parte actora planteó un conflicto referente a las discusiones legales adelantadas en el curso del proceso ordinario.
La Oficina Jurídica y de Defensa Judicial del Consejo Nacional Electoral contestó la demanda y solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva por no tener injerencia en los hechos expuestos como vulneradores de los derechos fundamentales de la parte actora porque únicamente atañen a las autoridades judiciales demandas y sus actuaciones en el proceso de reparación directa.
El titular del Juzgado 58 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá afirmó que la acción de tutela es improcedente porque el actor pretende revivir la discusión que fue debidamente abordada en las dos instancias del proceso ordinario, relacionada con la alegada falta de legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el proceso de reparación directa que adelantó el señor Marcos Yohan Díaz Barrera y con ello convertir a este mecanismo en una tercera instancia. No se presentó una vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora con las providencias cuestionadas pues no existen argumentos en la demanda que así lo demuestren y por el hecho de tener diferencias interpretativas con lo decidido por el juez natural de la causa en ejercicio de los principios de independencia y autonomía judicial no puede alegarse como la ocurrencia de vías de hecho. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07015-00 Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Acción de tutela II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 10 de mayo de 2023, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico y sustantivo.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las siguientes razones: 1) La parte demandante señaló que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales con ocasión de las providencias proferidas el 13 de noviembre de 2020 y el 10 de mayo de 2023 por cuanto, a su juicio, incurrieron en los defectos sustantivo y fáctico. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07015-00 Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Acción de tutela 2) Frente al defecto sustantivo afirmó que se interpretaron erradamente los artículos 90 del Decreto 2241 de 1986 y 32 de la Ley 1475 de 2011, normas que establecen las competencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil en el proceso electoral para la inscripción de candidatos y la aceptación o rechazo de inscripciones. 3) Agregó que se presentó una indebida interpretación del Código Electoral (Decreto 2241 de 1986) porque las autoridades demandadas confundieron las funciones de la Registraduría con las del Consejo Nacional Electoral con lo que omitió que a la primera no le compete función alguna sobre la verificación de circunstancias de fondo para la inscripción de candidatos, siendo esa una labor de los partidos o movimientos políticos. 4) Además, se desconoció el Decreto 1010 de 2000 que estableció la organización interna de la Registraduría y se fijan las competencias concernientes a la misión electoral de la autoridad demandante porque en ninguna parte de esa norma se le atribuyó la labor de verificar situaciones electorales como la doble militancia. 5) Sobre el defecto fáctico la parte demandante alegó que las autoridades judiciales demandadas no valoraron de manera razonable la sentencia de 28 de septiembre de 2015, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que de manera clara se anotó que dentro del trámite procesal de nulidad electoral se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Registraduría, bajo el entendido que sus funciones no tienen relación alguna con las funciones de verificación de doble militancia. 6) No obstante, para la Sala es claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso de reparación directa, con miras a que carecía de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que así se declaró en el proceso de nulidad electoral, porque dentro de sus funciones no se encuentra la de legalizar la inscripción del candidato en sede administrativa, y que ésta, encuentra radicada es en el Consejo Nacional Electoral, y en relación de la segunda, que conforme a la estimación razonada de la cuantía. 7) En efecto, en el recurso de apelación que presentó durante el trámite del proceso reparación directa la parte demandante indicó, en los mismos términos que ahora plantea, que el tribunal demandado no tuvo en cuenta que carecía de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto así fue declarado en el proceso de nulidad electoral, 8 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07015-00 Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Acción de tutela debido a que dentro de sus funciones no se encuentra la de legalizar la inscripción del candidato en sede administrativa, y que ésta, encuentra radicada es en el Consejo Nacional Electoral. 8) Ahora bien, en la providencia de 10 de mayo de 2023 la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión, en la que resolvió los planteamientos de la apelación. Al respecto, indicó: “6.1.3.4- En cuanto a la legitimación por pasiva el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil son las entidades a las que se les atribuye el daño antijurídico que aduce haber padecido la activa, por cuanto, las actuaciones y registros en proceso electoral, causantes del daño fueron realizadas por la organización electoral, como competente en el proceso de elección, por lo tanto, se encuentra legitimadas en la causa por pasiva. 6.1.3.4.1.
En este orden, destaca la Sala que no prospera la excepción de falta de legitimación por pasiva, propuesta por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en tanto, diferente a lo planteado por aquella, dicha autoridad si hace parte de la organización electoral, conformada por la Registradora Nacional, el Consejo Nacional Electoral, el delegado del registrador nacional del Estado civil, los registradores distritales, municipales y auxiliares y delegados de los registradores distritales y municipales, y demás organismos establecidos por la ley, conforme lo dispone el artículo 120 de la Constitución Política Se confirma la sentencia de primera instancia contrastado que declarado nulo el acto de elección de la ciudadana Johanna Chaves García, como representante a la Cámara por el Departamento de Santander, por el periodo constitucional 2014-2018, mediante fallo de la Sección Quinta del Consejo de Estado, decisión ejecutoriada el 12 de noviembre de 2015, momento a partir, del cual, el aquí demandante Marco Yohan Díaz Barrera pudo tomar posesión del cargo en el Congreso de la República, advertida y acreditada la falla en el servicio por cuanto se presentaron irregularidades por parte de la organización electoral, función que se encuentra en cabeza tanto de los funcionarios y empleados adscritos a las dependencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral, contrastado el acto administrativo nulitado, que impone reconocer la pretensión indemnizatoria.
Lo anterior, en razón a que las autoridades demandadas dejaron al descubierto, el daño antijurídico, por la evidencia del protuberante yerro, al no advertir ni tramitar la presencia de la causal de doble militancia, cometida en el proceso electoral por parte de quienes en él intervinieron, fue precisamente dicha causal, la que la Sección Quinta del Consejo de Estado consideró ilegal por violar el artículo 2 parágrafo 3º de la Ley 1475 de 2011, desde su inscripción, trámite que avocó el conocimiento, hasta la elección. De ahí que las dos entidades demandadas, las que se erigen dentro de nuestro sistema jurídico como la Organización Electoral, intervinieron en el proceso democrático emitiendo los actos que posteriormente fueron declarados nulos, motivo por el que el daño producido al actor al no haberse reconocido su elección desde el primer momento, debe ser imputado a título de falla.
En secuencia, encuentra la Sala que el acto administrativo electoral declarado nulo por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por el cual se había elegido a otro candidato, generó el daño antijurídico cierto, al 9 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07015-00 Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Acción de tutela demandante Marco Yohan Díaz Barrera, al haber sido privado de ejercer desde el inicio del periodo constitucional 2014-2018, el cargo de Representante a la Cámara por la Circunscripción electoral del Departamento Santander, dado que hasta la decisión judicial pudo ejercer la representación popular, esto es, a partir del 12 de noviembre de 2015, cuando tomó posesión de la curul, habiendo transcurrido un (1) año y cuatro (4) meses.
Colige la Sala que, advertida la doble militancia en sede administrativa y al no haberse dado el trámite respectivo, actuación reprochada en la sentencia de nulidad electoral que retiró del ordenamiento jurídico el acto administrativo proferido por las autoridades electorales demandadas, constituye una falla en el servicio imputable a las entidades demandas En consecuencia, al encontrarse probado el deber de reparar a cargo del Estado, debe confirmarse la sentencia apelada en el sentido de declarar la responsabilidad Extracontractual del Estado, con el reconocimiento de los perjuicios morales y materiales en la modalidad de lucro cesante y negativa del daño emergente, al no encontrarse acreditado.”. 9) Para sustentar la vulneración de los derechos fundamentales el actor expuso en la demanda de tutela similares planteamientos a aquellos del recurso de apelación en el proceso de reparación directa, dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión sobre el presunto desconocimiento de las normas constitucionales y legales con respecto a las funciones de la RNEC y las pruebas que habrían permitido una correcta interpretación de las diferencias entre competencias de las entidades que integran la Organización Electoral, así como que se declaró la falta de legitimación por pasiva en el proceso de nulidad electoral.
De manera expresa señaló: En el asunto que nos ocupa, se encuentra la vulneración de este derecho fundamental, teniendo en cuenta que el Tribunal de Cundinamarca realizó una interpretación errónea de las funciones que en materia electoral le corresponden a la Registraduría Nacional del Estado Civil confundiendo las competencias de esta última con las del Consejo Nacional Electoral y además desconoció que en el proceso de Nulidad Electoral de Rad. 110001032800020140005700, cuya sentencia fue la génesis del proceso de Reparación Directa de Rad.
No. 11001133405820160034901, la Registraduría Nacional del Estado Civil fue desvinculada por falta de competencia para la verificación de prohibición de doble militancia. El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, al confirmar la condena interpuesta en primera instancia a mi poderdante, realizó una interpretación que escapa a toda razonabilidad con respecto a las competencias meramente logísticas de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, dentro del proceso electoral, desconociendo que no existe obligación de esta última para inmiscuirse en situaciones de doble militancia, lo que estudiaremos con profundidad a continuación. 10) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de apelación, los cuales fueron resueltos en la sentencia que puso fin al proceso de reparación directa. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2023-07015-00 Demandante: Registraduría Nacional del Estado Civil Acción de tutela 11) Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate que era propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 12) En consecuencia, la Sala se declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Salva voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.