11001031500020230415801 — Consejo de Estado

Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04158-01 Demandante: JUAN PABLO CÓRDOBA TAPIAS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 15 de septiembre de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C mediante la cual declaró improcedente el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 1.º de agosto de 2023 al buzón web de recepción de tutelas y habeas corpus de la Rama Judicial, el señor Juan Pablo Córdoba Tapias, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la estabilidad laboral reforzada, al mínimo vital y al trabajo. 2.

El actor consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de los fallos proferidos, respectivamente, el 10 de mayo de 2022 y el 18 de abril de 2023, por el juzgado y el tribunal demandados. Mediante tales providencias, se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 11001-33-35-025-2019-00138-00/01, presentada por el actor contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.

Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensión 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: Primero: Con base en la VIA DE HECHO registrada en el presente caso por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, y por el honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección “F”, que vulnera los derechos fundamentales ya enunciados de JUAN PABLO CORDOBA TAPIAS, en esta acción Constitucional, solicito a su Honorable Despacho se deje sin efectos las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas el 10 de mayo de 2022 y el 18 de abril de 2023, por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, y por el honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección “F”, dentro del proceso radicado bajo el No. 11001-33-35-025-2019- 0013800 (1) y se profiera la que en derecho corresponda.

Segundo: De igual manera como restablecimiento del derecho, ordénese a la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional, el pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de pagar al señor JUAN PABLO CORDOBA TAPIAS, desde el momento que se causó el retiro de la Institución policial hasta cuando efectivamente se realice el reintegro, sumas que deberán ser indexadas y actualizadas.

Tercero: Se ordene al Ministerio de Defensa - Policía Nacional de Colombia, que se dé cumplimiento a la sentencia dentro de los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Cuarto: Que la liquidación de los anteriores valores deberá efectuarse mediante sumas líquidas moneda de curso legal en Colombia, y se ajustaran dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor.1 1.3.

Hechos probados y/o admitidos La sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El 15 de enero de 2009, el señor Córdoba Tapias ingresó a la Policía Nacional en calidad de alumno y, una vez cumplidos los requisitos requeridos, fue ascendido al grado de patrullero el 9 de octubre del mismo año. 5.

Mediante la Resolución 247 del 20 de septiembre de 2018, dicha institución ordenó el retiro del servicio del actor, previa recomendación de retiro activo llevada a cabo por la Junta de Evaluación y Clasificación para suboficiales, personal del nivel ejecutivo y agentes de la Policía Metropolitana de Bogotá (de ahora en adelante, la junta), mediante Acta 0631 – GUTAH – SUBCO – 2.25 del 13 de septiembre de 2018. 1 Transcripción del texto original con posibles errores.

Lo anterior, al concluir que patrullero llevó a cabo diversas conductas que afectaron gravemente la confianza que el mando institucional y la sociedad tenían depositada en él. En tal sentido, argumentó que, con ello, incumplió con la misión encomendada a la Policía Nacional, omitió los parámetros establecidos en los artículos 2 y 218 de la Constitución Política y desconoció el Código de Ética Policial y los principios axiológicos de la institución. 7.

El 22 de marzo de 2019, los señores Juan Pablo Córdoba Torres y Claudia Inés Tapias Acevedo interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 427 del 20 de septiembre de 2018. 8.

Alegaron que el acto administrativo adolecía de desviación de poder y falsa motivación pues, a su juicio, no se indicó cuál era la afectación del servicio que habría causado el actuar del señor Córdoba Torres ni se llevó a cabo el respectivo «examen de fondo, completo y preciso de los cargos que se invocan para el retiro». Sostuvieron que, por el contrario, se justificó la decisión en unas anotaciones incorporadas en la hoja de vida del patrullero que fueron resultado de una «persecución laboral» que este habría padecido, pues aquellas eran incoherentes, no estaban debidamente sustentadas y carecían de orden cronológico. 9.

Arguyeron que los llamados de atención que se realizaron al patrullero tenían una connotación de medida preventiva, pues buscaban «preservar el orden interno y el respeto por el protocolo policial»; añadieron que, sin embargo, la Policía Nacional calificó estas conductas como faltas disciplinarias y le atribuyó responsabilidad al señor Córdoba Tapias en su comisión «sin agotar el debido proceso», pues les otorgó un carácter sancionatorio al ser el motivo principal de su retiro. 10.

Agregaron que la junta no examinó que la hoja de vida del accionante «reflejaba una serie de casos positivos realizados» y acreditaba una trayectoria de reconocimientos, buenas calificaciones y excelentes cualidades y calidades. Afirmaron que tampoco se verificó que «cumplía con los requisitos para permanecer en la Policía Nacional» pues «el puntaje anual de evaluación durante los últimos años [de permanencia en la institución] fue superior, de acuerdo con el Decreto 1800 del 2000».

En tal sentido, alegaron que el demandante fue retirado del servicio mediante un procedimiento arbitrario y mediante un abuso de la facultad discrecional de la autoridad. 11. Mediante sentencia del 23 de septiembre de 2021, el Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues consideró que el acto administrativo demandado cumplió con el estándar mínimo de motivación. Argumentó que en el retiro del demandante no se configuró el acoso laboral alegado pues, como se advertía de la parte motiva del acto, las anotaciones en su hoja de vida surgieron desde inicios del 2017 y se fundamentaron en el Decreto Ley 1800 del 2000 y la Ley 1015 del 2006. 12.

Puso de presente que la junta valoró aspectos como la puntualidad, la capacitación y el porte del uniforme y concluyó que el señor Córdoba Tapias incumplió con tales deberes. Al respecto, agregó que el actor no se opuso a dichas anotaciones ni existía prueba alguna que acreditara algún actuar en rechazo frente a estas, a pesar de que contó con la oportunidad para hacerlo, por lo que, a juicio del operador judicial, ello se tradujo en una aceptación de los registros negativos.

Por tanto, concluyó que no hubo una vulneración de su derecho al debido proceso. 13. Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación e insistió que el acto demandado adolecía de violación del principio de legalidad, falsa motivación y desviación de poder. Sostuvo que «para justificar el actuar arbitrario de la Policía Nacional [el juez] realizó una valoración probatoria errada».

Sostuvo que la sentencia C-179 de 2006 de la Corte Constitucional estableció como límites a la facultad discrecional de retiro de la Policía Nacional, que la motivación del respectivo acto debe obedecer a criterios objetivos y razonables, sujetos a lo establecido por los artículos 217 y 218 de la Constitución. 14. Arguyó que la Policía Nacional desconoció dichos requisitos, pues el acto demandado fue producto de «un actuar caprichoso y arbitrario» y de una situación de acoso laboral, con desconocimiento del derecho al debido proceso pues las anotaciones negativas en su hoja de vida no fueron notificadas.

Agregó que si la entidad consideraba que el comportamiento que produjo tales registros era reincidente y afectaba la prestación del servicio policial, debió iniciarse un proceso disciplinario, situación que jamás ocurrió. Finalmente, reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial del medio de control. 15. Mediante sentencia del 18 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F confirmó el fallo de primera instancia al considerar que no hubo una vulneración del derecho al debido proceso pues el contenido del acta de la junta de evaluación y clasificación se relacionó íntegramente en la resolución demandada y, por tanto, el señor Córdoba Tapias conoció las razones objetivas y los hechos que dieron lugar a la recomendación de su retiro. 16.

Señaló que, de conformidad con la jurisprudencia pacífica del Consejo de Estado, el buen desempeño acreditado en la hoja de vida no genera necesariamente un fuero de inamovilidad, «pues un óptimo rendimiento en la prestación del servicio es lo mínimo que se puede esperar de un servidor público». Expuso que tal documento no es el único elemento que se toma en consideración Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la decisión de retiro, pues esta se realiza con el fin de garantizar el mejoramiento del servicio.

Enfatizó en que la figura de retiro por voluntad de la dirección no está condicionada a un estudio disciplinario previo, ni esta es una exigencia que posibilite agotar un procedimiento administrativo, debido a que no corresponde a un trámite reglado, sino que obedece a una facultad discrecional. 17. Señaló que el recurrente se limitó a insistir en las afirmaciones de la supuesta persecución de la que fue objeto, pero no aportó ninguna prueba que lo acreditara.

En relación con las anotaciones en su hoja de vida, advirtió que el cargo por presunta falta de notificación de estas era «incongruente con el planteamiento de la demanda», pues esto fue puesto de presente hasta el momento en que interpuso el recurso de apelación, a pesar de haber reconocido que estas nunca fueron controvertidas. Por tanto, desestimó este argumento. 18.

Afirmó que el accionante no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo, pues solo se acreditó que cumplía con las funciones asignadas por ley, las cuales generaron anotaciones positivas en su hoja de vida; agregó que, no obstante, también se registraron aspectos negativos, como su falta de compromiso con la institución al atender su función operativa. 19.

Aseguró que el señor Córdoba Tapias no asumió la carga de la prueba correspondiente, pues no acreditó la configuración de los cargos formulados en la demanda y, por tanto, encontró ajustados al ordenamiento la motivación del acto enjuiciado. 20. La sentencia de segunda instancia fue notificada el 17 de mayo de 2023 vía correo electrónico. 1.4.

Sustento de la vulneración 21. La parte actora reiteró a detalle las razones expuestas en la demanda que dio origen al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictaron los fallos cuestionados e insistió en los argumentos formulados contra el acto administrativo expedido por la Policía Nacional. De tal forma, sostuvo que la resolución en cuestión adolecía de desviación de poder y falsa motivación.2 22.

Trajo a colación extensos fragmentos de sentencias de la Corte Constitucional en relación con las generalidades de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y señaló que cumplía con estos puesto que existía una «afectación clara a los derechos de rango constitucional como el debido proceso, igualdad ante la ley, seguridad jurídica, seguridad social, derecho al trabajo, entre otros».

Agregó que agotó todos los medios judiciales con 2 Al respecto, ver los numerales 8, 9 y 10 de la presente sentencia, en donde se referencia el sustento del medio de control expuesto por el demandante en el trámite ordinario. Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los que contaba, «es decir, las dos instancias de la nulidad y restablecimiento del derecho». 23.

Alegó que en el trámite ordinario existieron «irregularidades tanto procesales como sustanciales que tienen un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna», tales como «la indebida valoración probatoria, pues las probanzas tanto por testimonio como las documentales dadas», a su juicio, acreditaron que el retiro «se causó por capricho y arbitrariedad» y como resultado «de una persecución laboral por procedimientos realizados en servicio». 24.

Aseguró que se «desconocieron la constitución y la ley porque se realizaron anotaciones en [su] hoja de vida que no eran simples llamados de atención y que el mismo artículo 27 de la Ley 1015 prohibía su realización tan solo para justificar [su] retiro». 25. Arguyó que era evidente la vulneración de sus derechos fundamentales, pues «el juez solo se limitó a hacer un estudio superfluo de lo dicho desentendiendo lo verdaderamente probado».

Esto, debido a que, a su juicio, se probó que «el acto era ilegal porque violaba el principio de legalidad constitucional y de la Ley 1015». 26. Adujo que se desconoció el precedente dictado por la Corte Constitucional en la sentencia C-710 del 5 de julio de 2001 y citó algunos fragmentos textuales de dicha providencia. Al respecto, añadió que este antecedente fue desconocido por las entidades demandadas para simplemente plasmar en los actos administrativos demandados su voluntarismo, su capricho, arbitrariedad vulnerando de esta manera los derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud, al trabajo, a la vida digna argumentación desconocida de igual forma al proferirse las sentencias enunciadas, desatendiendo el principio de legalidad jurídica e igualdad ante la ley de toda persona. 1.5.

Admisión de la demanda 27. El magistrado ponente de la decisión de primera instancia, mediante auto del 4 de agosto de 2023: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y al Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá; y, iii) vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y a la señora Claudia Inés Tapias Acevedo. 1.6.

Intervenciones 1.6.1. Policía Nacional 28. Por medio de mensaje de datos enviado el 16 de agosto de 2023 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la institución solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que no se acreditó una Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración de derechos fundamentales ni perjuicios irremediables que posibiliten la intervención del juez de tutela. 29.

Sostuvo que el acto de retiro del señor Córdoba Tapias se expidió de conformidad con los preceptos jurisprudenciales de la Corte Constitucional, pues se motivó en el mejoramiento del servicio y la pérdida de confianza y credibilidad del entonces patrullero. Agregó que, en efecto, este fue objeto de varios llamados de atención y registros demeritorios en su formulario de evaluación y seguimiento. 30.

Indicó que la resolución cuestionada por el tutelante se ajustaba a los criterios establecidos por los artículos 54, 55 y 62 del Decreto Ley 1791 del 2000. Añadió que el accionante no cumplió con la carga de la prueba que le impone el artículo 167 del Código General del Proceso para acreditar los cargos formulados y que la autoridad judicial competente en el asunto ya se pronunció sobre la legalidad de la resolución. 31.

En cuanto al derecho al mínimo vital, manifestó que al surtirse cualquier desvinculación laboral, le corresponde al mismo individuo llevar a cabo las actividades para lograr su sostenimiento propio, aunado a que no se probó ninguna otra situación que configurara un perjuicio irremediable. 1.6.2. Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 32.

A través de memorial enviado el 11 de agosto de 2023 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, la autoridad judicial demandada arguyó que su decisión tuvo como fundamento el criterio desarrollado por la Corte Constitucional en las sentencias C-179 del 2006, SU-053 de 2015 y SU-172 de 2015 y, a su vez, lo que ha establecido el Consejo de Estado sobre la materia. 33.

Afirmó que, de conformidad con dicho precedente, la Policía Nacional ejerce sus facultades discrecionales en procura del mejoramiento del servicio y, por ello, debe hacer el análisis concreto sobre los hechos y razones que motiven el retiro. Expuso que la decisión estudiada no fue caprichosa, pues se dictó de conformidad con el material probatorio obrante en el expediente y resolvió cada una de las causales de nulidad formuladas en la demanda. 1.6.3.

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F 34. Mediante escrito remitido el 22 de agosto de 2023 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la autoridad judicial afirmó que el fallo no fue arbitrario pues, por el contrario, lo dictado obedeció a lo acreditado en el proceso, de conformidad con las normas y criterios jurisprudenciales aplicables al caso en concreto.

Agregó que el solicitante no acreditó la supuesta desviación de poder alegada, pues los hechos en que fundó la presunta persecución laboral de la que había sido víctima no eran claros ni guardaban ninguna relación de causalidad con el acto de retiro. 36. Concluyó que la finalidad de la acción de tutela era crear una tercera instancia adicional al trámite surtido en el proceso ordinario y, de tal forma, reabrir un debate probatorio ya zanjado por el juez natural de la causa. 1.6.4.

Claudia Inés Tapias Acevedo 37. La señora Tapias Acevedo, en su calidad de tercero con interés, solicitó que se protejan los derechos fundamentales del accionante que, al ser su hijo, aportaba el sustento económico del hogar mientras laboraba como patrullero y que su despido lo afectó en su estabilidad financiera y familiar. 1.7.

Sentencia de primera instancia 38. Por medio de fallo proferido el 15 de septiembre de 2023, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela al no encontrar superado el requisito de relevancia constitucional. 39. Advirtió una falta de suficiencia en la carga argumentativa de la acción constitucional, pues resultaba evidente que la parte demandante buscaba un análisis adicional al estudio realizado por el juez natural de la causa, debido a que las razones expuestas en sede constitucional fueron una reiteración de lo formulado en el proceso ordinario.

Por tanto, citó extensamente la parte motiva de la sentencia frente a cada uno de los argumentos que reiteró el señor Córdoba Tapias en la acción constitucional. 40. Precisó que las decisiones cuestionadas estuvieron sustentadas en el «principio de la libre valoración judicial», en una interpretación razonable del material probatorio obrante en el expediente y en las normas y criterios jurisprudenciales aplicables al caso en concreto. 41.

La sentencia de primera instancia fue notificada por correo electrónico el 2 de octubre de 2023. Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8.

Impugnación 42. Mediante memorial remitido el 5 de octubre de 2023, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda. 43. Destacó que, contrario a lo señalado por el juez de primera instancia, el asunto está revestido de relevancia constitucional pues existe una vulneración de su derecho al debido proceso, debido a que las anotaciones que se llevaron a cabo en su hoja de vida transgredieron su derecho a la defensa y «en sí mismas no dan lugar a un proceso disciplinario con las garantías plenas de un proceso formal». 44.

Insistió en el carácter arbitrario del acto de retiro pues, a pesar de que se aludió a la facultad discrecional con la que cuenta la Policía Nacional y de que tal resolución se fundamentó en la pérdida de confianza, las anotaciones en su hoja de vida sirvieron «de base para despedir a un funcionario judicial sin derecho a defenderse [y] a contradecir las pruebas». 45.

Sostuvo que el juez de tutela no tuvo en cuenta que, en estos casos, se debe valorar «no solo lo que afecte al funcionario policial (…) sino también todo aquello que lo beneficie, al efecto, todo lo positivo que de él se dice respecto a su conducta». Agregó que «lo que de él se juzga son sus actuaciones negativas probadas por quienes con animadversión hacia él las hicieron», sin que sea ello «cuestionado como anormal o ilógico». 46.

Expuso que no se tuvo en cuenta la oposición que en el trámite de segunda instancia del proceso ordinario elevó contra las anotaciones que reposaban en su hoja de vida y sostuvo que dicho procedimiento permite ejercer el derecho de defensa hasta cuando se pone en conocimiento la situación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Agregó que el tribunal reconoció que estos argumentos fueron puestos de presente por el interesado mediante el recurso de apelación y, a pesar de ello, desechó tales argumentos. 47. Indicó que la acción de tutela era «la última posibilidad de obtener justicia en un caso que no ha sido nada distinto a otra expresión al interior de la institución». cuestionó que le exigieran una carga probatoria para acreditar la configuración de una situación de acoso laboral, pues ante su condición no le era posible demostrar ello.

Agregó que «ninguno de los que [lo] maltrataron e hicieron anotaciones hacían parte de la junta» y que, a pesar de que no pudo ejercer su derecho a la defensa, tales anotaciones fueron el fundamento de la recomendación que derivó en su retiro de la institución. 48. Finalmente, insistió en algunos de los argumentos formulados en el escrito de tutela los cuales, a su vez, correspondían a los ya planteados en el escrito inicial del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Problema jurídico 50. Corresponde a este juez determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 15 de septiembre de 2023, por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, a través de la cual declaró la improcedencia del amparo solicitado, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial? 51.

De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿Vulneró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en defecto fáctico al proferir la sentencia del 18 de abril de 2023? 52. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) requisitos de procedibilidad adjetiva y iii) caso en concreto. 2.3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 53. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia.5 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 55. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 56.

Igualmente, se debe manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.

Relevancia constitucional 57. Para el caso en concreto, se anticipa que confirmará la improcedencia del mecanismo de amparo, dado que carece de relevancia constitucional al no cumplir con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 20226 y la sentencia SU-573 del año 20197. 2.4.2. Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 58.

La Corte Constitucional, al momento de estudiar los requisitos generales de procedibilidad en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 59. En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: 6 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido. Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene “vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 60.

Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Lo anterior como un eje fundamental para: lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 61. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal8 (Énfasis de la sala). 62.

De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico9; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”10 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.

(…) 8 Sentencia SU-573 de 2019. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”11 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”12 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.

(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto13, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal14.

(Resaltado de la sala) 63. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 64. Por su parte, en asuntos cuyas pretensiones versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza fundamental, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional15. 65.

Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella16. 11 Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-128 de 2021. 13 Sentencia SU-573 de 2019. 14 Ibid. 15 En relación con la improcedencia de las pretensiones de índole meramente económico, ver los siguientes fallos del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, con ponencia de Rocío Araujo Oñate: Sentencia del 20.02.21, Expediente: N°11001-03-15-000-2019-04788-01;

Sentencia del 7.05.20, Expediente: 11001-03-15-000-2019-04762-01 y sentencia del 20.05.21, Expediente: 11001-03-15-000-2021- 01836-00. 16 Corte Constitucional. Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.

A su turno, esta Corporación en diferentes oportunidades ha considerado que tratándose de la carga argumentativa como requisito para definir la procedibilidad de la acción de tutela, existe un deber de sustentar en términos jurídicos el defecto en el que la autoridad judicial accionada incurrió. Por esto, el peticionario está obligado a exponer de manera detallada las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio explican la configuración de una causal especifica de procedencia. 2.4.3.

Caso en concreto 67. Como fue anticipado, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción constitucional17, dado que la controversia propuesta por el señor Córdoba Tapias no tiene relevancia constitucional. Esto, puesto que lo alegado en el escrito de tutela obedece a una simple reiteración de argumentos formulados en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, aunado a su falta de carga argumentativa en clave de derechos fundamentales. 68.

En efecto, el actor reiteró las razones que motivaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia de dicho trámite. Tanto en sede del proceso ordinario como en el presente trámite constitucional, el actor insistió en los cargos formulados contra el acto de retiro dictado por la Policía Nacional, el cual, a su juicio, adolece de desviación de poder, falsa motivación y desconocimiento de las normas aplicables al caso. 69.

De tal forma, insistió que en la resolución no se indicó cuál era la afectación del servicio que habría causado su actuar y tampoco se estudió debidamente las razones que motivaron su retiro. Agregó que, por el contrario, la decisión de la Policía Nacional estuvo justificada en unas anotaciones incorporadas en su hoja de vida y que fueron producto de una persecución laboral que habría padecido. 70.

Tanto en el escrito de tutela como en la impugnación, aludió a su vez a la vulneración del debido proceso que, a su juicio, tuvo lugar en el trámite administrativo que culminó con su retiro. De tal forma, reiteró que no se examinaron los aspectos positivos que reflejaba su hoja de vida, lo que implicaba que el acto administrativo fue producto de un actuar caprichoso y arbitrario por parte de la institución policial. 17 Se aclara que, al igual que el juez de la primera instancia del trámite constitucional, se estudiará exclusivamente lo relacionado con la decisión de segunda instancia cuestionada vía tutela, dado que esta sentencia fue la que dio fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis.

En este sentido, la intención del tutelante es simplemente manifestar su inconformidad frente a la decisión adoptada por el tribunal, pues las razones presentadas en la acción constitucional están dirigidas exclusivamente contra el acto administrativo de retiro que fue cuestionado en sede ordinaria, por lo que lo pretendido es reabrir una controversia sobre su legalidad. 72.

Más allá de este simple desacuerdo, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía en vislumbrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues en el escrito de tutela se priorizó la reiteración de los cargos formulados contra el actuar de la administración que fundamentó su retiro de la Policía Nacional.

Este énfasis del demandante en formular argumentos dirigidos contra el acto expedido por tal institución hace evidente la ausencia de relevancia constitucional del presente asunto, puesto que insistió en las razones que presentó frente al juez de lo contencioso administrativo. 73. Lo expuesto con antelación refleja que, por medio de dichas razones, el demandante únicamente busca reabrir un debate probatorio y normativo zanjado por el tribunal y, con ello, una simple corrección del fallo cuestionado vía tutela, lo que evidencia la intención de usar el mecanismo de amparo como una tercera instancia del trámite ordinario. 74.

A su vez, es evidente que el demandante no dilucidó ningún argumento que pusiera de presente la configuración de algún yerro o arbitrariedad en que hubiere incurrido el tribunal al proferir la sentencia cuestionada. Esta omisión por parte del interesado en encuadrar y desarrollar rigurosamente sus motivos en los defectos o requisitos específicos de procedibilidad de tutela contra providencia judicial establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, también evidencian la carencia de relevancia constitucional de la controversia propuesta. 75.

La sala no desconoce que el señor Córdoba Tapias trajo a colación unas sentencias proferidas por la Corte Constitucional las cuales, a su juicio, fueron desatendidas por la demandada, con lo que se podría inferir que se alegó un desconocimiento del precedente; no obstante, ni en el escrito de tutela ni en el de impugnación se desarrollaron argumentos relacionados con esta presunta inaplicación del precedente ni tampoco se aludió a una regla o subregla de derecho que regule la situación en particular.

El señor Córdoba Tapias se limitó a transcribir extensos apartados textuales de la referida providencia, sin dilucidar mínimamente en qué sentido tales criterios jurisprudenciales habrían sido desconocidos en el caso en concreto. Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 76.

En este orden de ideas, la sala considera que no se cumplió con la carga mínima argumentativa requerida que posibilite al juez constitucional el estudio del fondo de la controversia propuesta. 77. Por último, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional.

En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.5.

Conclusión 78. Con fundamento en lo expuesto en los párrafos precedentes, se confirmará la sentencia del 15 de septiembre de 2023 dictada por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la tutela promovida por la parte actora, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional. III.

DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de septiembre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por medio de la cual se DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA del mecanismo de amparo, conforme a la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Demandante: Juan Pablo Córdoba Tapias Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04158-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.