Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIDÓS ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., catorce (14) julio de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez – sucesores procesales Tema: Causal invocada: existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación –numeral 5.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)–.

Reiteración de jurisprudencia. SENTENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado resuelve el recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Nubia Cristina Muñoz Rodríguez1. La recurrente invocó la causal 5.ª del artículo 250 CPACA y pretendió que se infirmara la sentencia de 26 de julio de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado2.

I.

ANTECEDENTES 1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El 20 de enero de 2015, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA y a través de apoderada judicial, la señora Nubia Cristina Muñoz Rodríguez demandó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP019904 de 17 de diciembre de 2012 y RDP015358 de 5 de abril de 2013 y el auto ADP012983 de 24 de septiembre de 2013.

En dichos actos administrativos la entidad no accedió al reconocimiento y pago de la pensión gracia a su favor. En la demanda se indicó que la señora Nubia Cristina Muñoz Rodríguez laboró como docente, «20 años, 2 meses y 7 días», en «establecimientos educativos de 1 La recurrente falleció durante el trámite del presente proceso. En consecuencia, sus hijos solicitaron que se les declarara sucesores procesales en esta causa.

El ponente accedió a dicha petición en auto de 8 de mayo de 2023 [índice 45 de SAMAI], como se indicará más adelante en los antecedentes de esta providencia. 2 Radicación n.º 25000-23-42-000-2015-00439-01, MP. César Palomino Cortés. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 concentración rural o urbana» de diversos municipios del departamento de Cundinamarca.

En ese sentido, se mencionaron los nombramientos y traslados, las instituciones educativas y los periodos de vinculación, que se resumen de la siguiente forma: i) Concentración Urbana Camilo Torres –Pacho (Cundinamarca)–, desde el 31 de agosto de 1976 hasta el 9 de octubre de 1984, con una licencia no remunerada entre el 1º de agosto de 1984 hasta el 30 de septiembre de esa anualidad; ii) Concentración Rural la Cabrera –Pacho (Cundinamarca)–, desde el 24 de mayo hasta el 1.º de octubre de 2000; iii) Escuela Rural Cerinza –Vergara (Cundinamarca)–, desde el 2 de octubre de 2000 hasta el 17 de marzo de 2005; iv) Concentración Rural Panamá –Pacho (Cundinamarca)–, desde el 18 de marzo de 2005 hasta el 15 de enero de 2006; v) Concentración Rural La Hoya –Pacho (Cundinamarca)–, desde el 16 al 31 de enero de 2006 y; vi) Plantel Gonzalo Jiménez de Quesada –Guachetá (Cundinamarca)–, desde el 1.º de febrero de 2006 hasta la fecha de presentación de la demanda.

Asimismo, la docente manifestó (i) que tenía más de 50 años de edad, toda vez que nació el 20 de junio de 1957, (ii) que en los empleos desempeñados se condujo con honradez, consagración y buena conducta y (iii) que, en consecuencia, adquirió el estatus legal para el reconocimiento de la prestación el 14 de junio de 2012, fecha en la que completó 20 años de servicios en el departamento de Cundinamarca.

No obstante, pese a que, el 11 de septiembre de 2012, la señora Muñoz Rodríguez pidió a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia3, la Administración no accedió a su requerimiento según consta en la resolución RDP019904 de 17 de diciembre de 2012, bajo el argumento de que no contaba con los 20 años de servicios de que trata el artículo 1.º de la Ley 114 de 19134, toda vez que su vinculación a la docencia fue de carácter «nacional» y debido a que, «… no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente, …».

Posteriormente, el 2 de febrero de 2013, la maestra solicitó a la entidad la revocatoria directa del acto administrativo citado. A su turno, en resolución 3 En la resolución RDP019904 de 17 de diciembre de 2012, la UGPP señaló que la petición de reconocimiento de la prestación fue presentada el 11 de septiembre de 2012. 4 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela».

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 RDP015358 de 5 de abril de 2013, la UGPP denegó la petición porque, entre el 30 de agosto de 1976 al 9 de octubre de 1984, únicamente acreditó 7 años, 11 meses y 10 días, de vinculación docente de carácter «nacionalizado».

En cuanto al periodo de «24 de mayo de 2000 al 30 de julio de 2012», la entidad sostuvo que no se podía computar ese tiempo de servicios porque las vinculaciones eran del nivel «nacional», tal y como fue certificado por el nominador. El 11 de septiembre de 2013, la actora radicó una nueva solicitud para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, en auto ADP012983 de 24 de septiembre de 2013, la UGPP dispuso el archivo del expediente administrativo.

Lo anterior, al reiterar que, de acuerdo con las certificaciones allegadas por el departamento de Cundinamarca, no se demostraron los 20 años de servicios en la docencia del orden municipal, distrital, departamental o de carácter nacionalizado; por tanto, al no existir nuevos elementos que hicieran variar la decisión administrativa, concluyó que la negativa fue adoptada conforme a derecho.

A juicio de la demandante, los actos administrativos de la UGPP debían declararse nulos, porque vulneraron los artículos 1.º, 2.º, 6.º, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política de 1991 y las Leyes 114 de 1913, 116 de 19285, 37 de 19336, 4.ª de 19667 y 91 de 19898. Al respecto, argumentó: (i) que la Administración no aplicó los artículos 1.º, 2.º, 3.º y 4.º de Ley 114 de 1913, (ii) que cumplió con los requisitos legales previstos para ser beneficiaría de la prestación e hizo hincapié en que fue vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, por lo que gozaba de un «derecho adquirido», de acuerdo con la Ley 91 de 1989, (iii) que la entidad no tuvo en cuenta que los tiempos de servicio prestados en los establecimientos educativos de concentración rural o urbana en los diversos municipios de Cundinamarca no son nacionales y (iv) que debía considerarse que la fecha de ingreso efectivo como docente es el factor que fija el régimen prestacional aplicable y no aquella en la que se adquirió el estatus pensional.

A título de restablecimiento del derecho, en la demanda se solicitó lo siguiente: (i) que se ordenara a la UGPP reconocer y pagar la pensión de jubilación gracia; (ii) que la referida prestación se hiciera efectiva a partir del 14 de junio de 2012, en cuantía equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional;

(iii) que se le pagara el retroactivo correspondiente a las mesadas pensionales ordinarias y adicionales (trece y 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 8 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 catorce) dejadas de percibir; (iv) que las sumas adeudadas fueran indexadas en consonancia con el artículo 187 del CPACA;

(v) que se reconocieran los intereses moratorios de acuerdo con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 192 del CPACA; y (iv) que se condenara en costas y agencias en derecho conforme a lo dispuesto en el artículo 188 ejusdem. Finalmente, de manera «especial» pidió que se ordenara a la demandada que allegara «todas las pruebas que obren en su poder, en especial el expediente administrativo…»9.

El conocimiento del asunto correspondió a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En auto de ponente de 2 de diciembre de 2015 se admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se ordenó notificar al director general de la UGPP. A su turno, se dispuso la notificación del agente del Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) [artículos 171, 197 y 199 del CPACA]10. 2.

Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones y alegó que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho carecía de fundamentos fácticos y jurídicos. Sin embargo, manifestó que se sujetaba a lo probado en el proceso y propuso las siguientes «excepciones de fondo»: buena fe, inexistencia de la obligación y, la que llamó, «innominada o genérica».

A su vez, como sustento de defensa, la entidad argumentó que a la demandante no se le podía reconocer la pensión gracia, porque no cumplió los requisitos de la Ley 114 de 1913, en particular: (i) acreditar no menos de 20 años de servicios en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital y (ii) no haber recibido «alguna otra retribución del orden nacional», pues, de acuerdo con dicho precepto, no se podía tener en cuenta los tiempos de servicios de los maestros vinculados por el Ministerio de Educación Nacional.

Bajo esa línea, sostuvo que no era posible computar tiempos del orden territorial y nacional, como la demandante pretendió, por lo que resultaba improcedente el reconocimiento pensional conforme a la tesis sostenida por la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional –en particular en la sentencia C-479 de 1998–. Finalmente, la demandada alegó que le correspondía a la parte actora acreditar los supuestos necesarios para acceder al reconocimiento pensional.

Por tanto, argumentó que, como no se aportó certificación que demostrara el tiempo de 9 Con la demanda se adjuntaron copias de los actos administrativos demandados y de la petición de 11 de septiembre de 2013. 10 El anterior recuento se realiza de los folios 1 al 32 del expediente con radicado 25000-23-42- 000-2015-00439-00/01, que fue remitido en físico por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como consta en el índice 16 de SAMAI.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 servicios como docente «nacionalizada»: no debía accederse a las pretensiones de la demanda11. 3.

Sentencia de primera instancia En fallo de 3 de agosto de 2017, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. En primer lugar, se refirió al marco normativo y jurisprudencial relativo a la pensión gracia y su liquidación; seguidamente, luego del análisis de las pruebas allegadas al plenario, la autoridad judicial indicó que la demandante cumplió con el requisito de acreditar una vinculación al sector docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, como maestra nacionalizada en el plantel educativo Escuela Rural Los Negros –Supatá (Cundinamarca)–, mediante nombramiento en propiedad efectuado a través del Decreto 2383 de 11 de agosto de 1976 hasta el 1.º de octubre de 1984.

No obstante, el a quo sostuvo que la señora Nubia Cristina Muñoz Rodríguez no cumplió el requisito de acreditar 20 años de servicio como docente nacionalizada, porque las vinculaciones y traslados desde el año 2000 en adelante fueron de carácter nacional. Dichos periodos se resumen a continuación: Acto Desde D–M–A Hasta D–M–A Establecimiento educativo Naturaleza vinculación Decreto 1456 16–05–2000 [Docente en provisionalidad] 24–05–2000 02–10–2000 Concentración Rural La Cabrera –Pacho (Cundinamarca)– Nacional Decreto 2692 20–09–2000 [Traslado] 02–10–2000 18–03–2005 Escuela Rural Cerinza – Vergara (Cundinamarca)– Nacional Resolución 10521 16–12–2005 [Docente en propiedad] 16–01–2006 01–02–2006 Concentración Rural La Hoya –Pacho (Cundinamarca)– Nacional Decreto 30 11–01–2006 [Traslado] 01–02–2006 [En la providencia no se precisó hasta cuando duró la vinculación] Plantel Educativo Gonzalo Jiménez de Quesada –Guachetá (Cundinamarca)– Nacional En consecuencia, el Tribunal explicó que los docentes con vinculación nacional carecen del derecho al reconocimiento de la pensión gracia, porque se requiere haber prestado los servicios como maestro del orden territorial o tener el carácter 11 Con la contestación, la UGPP allegó los antecedentes administrativos del caso digitalizados en disco compacto, en atención al requerimiento del magistrado ponente en el auto admisorio de la demanda.

Las pruebas fueron decretadas en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA y que se llevó a cabo el 21 de febrero de 2017 como consta en los folios 33 a 101 del expediente con radicado 25000-23-42-000-2015-00439-00/01. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de nacionalizado, lo cual no se acreditó en el caso concreto.

Por ende, no se podía acceder las súplicas de la demanda ni había lugar a referirse a la solicitud del reconocimiento de las mesadas trece y catorce ni a los intereses moratorios reclamados12. 4. Recurso de apelación La señora Nubia Cristina Muñoz Rodríguez apeló la decisión de primera instancia. Solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda.

En ese sentido, alegó que el Tribunal incurrió en error al considerar que las vinculaciones y traslados desde el 24 de mayo de 2000 eran de carácter nacional, porque los actos administrativos fueron expedidos por autoridades de los entes territoriales, sin que en ningún momento se hiciera alusión o se advirtiera la injerencia del Ministerio de Educación Nacional, además, porque los recursos tuvieron origen en el presupuesto departamental, a través de los Fondos de Educación Departamental (FER) y del Sistema General de Participaciones (SGP), que hacen parte del ente territorial y no de la Nación. Para fundamentar lo anterior, citó el contenido de los siguientes actos administrativos: 12 Folios 114 a 122 del expediente con radicado 25000-23-42-000-2015-00439-00/01. 13 Folio 131 reverso del expediente con radicado 25000-23-42-000-2015-00439-00/01.

Acto Autoridad que suscribió el nombramiento Establecimiento educativo Origen presupuestal Naturaleza vinculación Decreto 1456 16–05–2000 Gobernación de Cundinamarca a través del secretario de educación. Posesionada ante la Dirección de Gestión Humana de la Secretaría de Educación del departamento. Concentración Rural La Cabrera –Pacho (Cundinamarca)– Fondo Educativo de Cundinamarca Territorial Decreto 028 18–03–2005 [Traslado] Alcalde municipal de Pacho (Cundinamarca)– Escuela Rural Panamá –Pacho (Cundinamarca)– Sistema General de Participaciones Territorial Resolución 007128 04–09–2007 Gobernador de Cundinamarca a través del secretario de educación. Se indicó que fue nombrada en propiedad por superar el periodo de prueba de la designación realizada en provisionalidad en 2006, no especificó cuál. No especificó Sistema General de Participaciones Territorial Decreto 054 06–06–2009 [Traslado] Alcalde municipal de Pacho (Cundinamarca)– «como representante del departamento»13 IED Instituto Técnico Agrícola, sede rural San Sistema General de Participaciones Territorial Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Seguidamente, la recurrente sostuvo que el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, indicó que los docentes con vinculación nacional son aquellos nombrados por el Gobierno nacional, por su parte, los nacionalizados o territoriales son docentes vinculados por la entidad territorial.

Afirmó que, en algunos casos, la Nación delegó en los entes territoriales la función de nombramiento; sin embargo, conforme a los considerandos de los actos administrativos resumidos en el cuadro, señaló que, en ninguna de dichas designaciones, quienes las suscribieron indicaron actuar como agentes de la Nación ni con facultades provenientes de ese nivel.

A su vez, afirmó que, «… no desconoce que en Certificados de Historia Laboral expedidos por la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, dicha entidad deja constancia que el tipo de vinculación … por los tiempos de servicio prestados desde el año 2000 es Nacional …»; no obstante, sostuvo que el a quo no se debió limitar a ellos, sino constatar los actos administrativos de nombramiento y traslado, pues, son los que determinan el tipo de vinculación. En ese sentido, entre otras, citó la sentencia de 11 de febrero de 2015 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado 17001-23-31-000-2012-00332-01.

En consecuencia, la apelante consideró que cumplió con los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y 91 de 1989, en razón a que las vinculaciones y traslados como docente fueron realizados por entes gubernativos del nivel territorial y el pago se realizó con cargo al presupuesto del departamento, sin que hubiera lugar a desconocerle el derecho a la pensión gracia por la certificación que la calificó como docente nacional14. 5.

Sentencia de segunda instancia En decisión de 26 de julio de 2018, la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación confirmó la sentencia del a quo. Para tal efecto, precisó que la pensión gracia, establecida en la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita en favor de los docentes nacionalizados con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980; por tanto, quienes se hayan vinculado con posterioridad a esa fecha, no tienen la posibilidad de acceder a dicho reconocimiento prestacional, sino exclusivamente a la establecida en el literal b) 14 Folios 130 a 152 del expediente con radicado 25000-23-42-000-2015-00439-00/01.

Miguel –Pacho (Cundinamarca)– Resolución 002848 21–03–2014 [Traslado] Gobernación de Cundinamarca a través del secretario de educación. IED Instituto Técnico Agrícola, sede Colina Alberto Nieto Cano–Pacho (Cundinamarca)– No especificó Territorial Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 del numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 198915, que se otorga por igual tanto a docentes nacionales como nacionalizados.

A partir del material probatorio del expediente, la segunda instancia indicó que, en el caso concreto, estaba demostrado lo siguiente: - Que la demandante nació el 20 de junio de 1957; por tanto, para el 11 de septiembre de 2011, momento en el que solicitó el reconocimiento de la pensión a la UGPP, tenía más de 50 años de edad [requisito previsto en el numeral 6.º del artículo 4.º de la Ley 114 de 1993]. - Que la actora se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta, según los antecedentes contenidos en el expediente administrativo [exigencia prevista en el numeral 1.º ejusdem]. - La docente fue nombrada a partir del 31 de agosto de 1976 al servicio del departamento de Cundinamarca, cargo que ejerció hasta el 9 de octubre de 1984, por tanto, si bien, en principio cumplió con el requisito de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, se advirtió que ello conllevaba una mera expectativa frente al derecho pensional en discusión. - Si bien, en el año 2000, la Secretaría de Educación de Cundinamarca designó como docente a la demandante, de acuerdo con la Ley 91 de 1989, se trata de una vinculación del orden nacional, lo que hacía imposible el reconocimiento pensional, dado el carácter excepcional con que fue instituida la prestación económica, pues es indispensable acreditar servicios en planteles departamentales o municipales durante mínimo 20 años, supuestos fácticos que no se evidenciaron en el caso, como lo corroboró con las diferentes certificaciones allegadas al proceso y que no fueron desvirtuadas ni tachadas de falsas por la demandante.

Finalmente, en cuanto al argumento de la apelante en el sentido que los nombramientos fueron realizados por el departamento y las instituciones educativas en donde prestó sus servicios tenían ese carácter, la Sala sostuvo que, por esas razones, no podía considerarse como docente nacionalizada o territorial durante toda su relación laboral, pues a partir del año 2000, siempre tuvo la connotación de docente nacional, conforme a las previsiones de la Ley 91 de 198916.

En ese sentido, se precisó que no podía pretender el reconocimiento pensional por el solo hecho de haberse vinculado en 1976. 15 Pensión ordinaria de jubilación equivalente al 75% del salario promedio del último año de servicios. 16 Folios 180 a 192 del expediente con radicado 25000-23-42-000-2015-00439-00/01. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 II.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Demanda El 9 de septiembre de 2019, por medio de apoderada judicial, la señora Nubia Cristina Muñoz Rodríguez presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 26 de julio de 2018 de la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación, confirmatoria de la decisión que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que se tramitó con radicación n.º 25000-23-42-000-2015-00439-01.

La actora formuló las siguientes pretensiones (se transcriben in extenso inclusive con errores en el texto):

PRIMERO: Declarar la prosperidad de la causal de revisión invocada descrita en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.

SEGUNDO: En consecuencia, declarar la nulidad de la sentencia proferida el 26 de julio de 2018 por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B, C.P.: Dr. Cesar Palomino Cortes, dentro del medio de control de la referencia.

TERCERO: En su lugar, proferir nuevo fallo judicial que en reemplazo del declarado nulo, acceda a la totalidad de pretensiones incoadas en la demanda inicial, que corresponden a: DECLARACIONES:

PRIMERO: Se declare la nulidad total de la Resolución RDP 019904 del 17 de diciembre de 2012, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de pensión gracia a mi mandante.

SEGUNDO: Se declare la nulidad total de la Resolución RDP 015358 del 05 de abril de 2013, por medio de la cual se negó la solicitud de revocatoria directa Interpuesta en contra de la Resolución RDP 019904 del 17 de diciembre de 2012.

SEGUNDO: (sic) Se declare la nulidad total del Auto No. ADR 012983 del 24 de septiembre de 2013, por el cual se negó nueva solicitud de reconocimiento de pensión grada a mi mandante y se decreta el archivo de la solicitud. CONDENAS: Como consecuencia de la declaración de nulidad de los anteriores actos administrativos, se CONDENE a la UGPP, a título de restablecimiento del derecho, a lo siguiente:

PRIMERO: a RECONOCER LA PENSIÓN GRACIA a la señora NUBIA CRISTINA MUÑOZ RODRÍGUEZ a partir del 14 de junio de 2012, por haber cumplido con los requisitos legales establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1923, 37 de 1933 y Ley 91 de 1989.

SEGUNDO: a que el reconocimiento de la pensión gracia de mi mandante se haga en cuantía no inferior a $1.127.078,96 efectiva a partir del 14 de junio de 2012, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales (asignación básica, prima de alimentación, prima de vacaciones, prima de navidad) devengados en el último año de servicios inmediatamente anterior a la adquisición Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 del status pensional, esto es entre el 15 de junio de 2011 al 14 de junio de 2012, conforme a la siguiente liquidación:

TERCERO: a que se pague a favor de la señora NUBIA CRISTINA MUÑOZ RODRÍGUEZ el retroactivo correspondiente por las mesadas pensionales ordinarias y adicionales (trece y catorce) dejadas de percibir a partir del momento en que se adquirió el status pensional (14 de junio de 2012) hasta la fecha realice su pago, y en la sucesivo se le sigan pagando las mesadas pensionales que le correspondan, con los respetivos reajustes de ley.

CUARTO: al reconocimiento y pago Indexado de las sumas adeudadas, con base en el Índice de Precios al Consumidor, conforme a lo establecido en el inciso final del artículo 187 de la Ley 1437 de 20[1]1.

QUINTO: al reconocimiento y pago de los Intereses moratorios par el no pago a tiempo de las mesadas pensiónales adeudadas a mi poderdante, tanto los regulados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 (por haber sobrepasado la entidad demandada los 4 meses que otorga la Ley 797 de 2003 para dar respuesta a la petición), como los regulados en el inciso tercero del artículo 192 de la Ley 1437 de 20[1]1.

SEXTO: al pago de las costas judiciales del proceso, incluyendo las agendas en derecho, en aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2001. Costas judiciales a las que hay lugar a condenar mediante el presente proceso, toda vez que al negarse la entidad demandada a reconocer la pensión gracia a mi mandante se le ha impedido disfrutar la prestación social a la cual tiene derecho.

SÉPTIMO: a dar cumplimiento a la sentencia que se profiera y ponga fin al presente proceso judicial en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 20[1]1. La recurrente invocó la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA; consideró que la decisión objeto del recurso es nula porque vulneró sus derechos al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y jurídica, en cuanto que, no se aplicó a su caso la sentencia de unificación jurisprudencial de 21 de junio de 2018 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado (SUJSII-11-2018), notificada el 29 de junio de 2018, en la que, según señaló, se estableció que las vinculaciones posteriores al año 1980, realizadas por los entes territoriales y financiadas por el SGP corresponden a vinculaciones de carácter territorial o nacionalizado.

Con el fin de acreditar lo anterior, la actora indicó que «… existe expresa disposición por parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, cuando … reconoció pensión vejez … con Resolución No. 00167 del 25 de febrero de 2019, en la cual se manifiesta que la vinculación … a la Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 docencia es de carácter departamental y los recursos provienen del Sistema General de Participaciones …».

En consecuencia, solicitó que dicho acto administrativo fuera tenido como prueba en el presente trámite, entre otras. Asimismo, a lo largo del recurso, se citaron y transcribieron apartes de diversas decisiones judiciales que la recurrente consideró como casos análogos17 al suyo, posteriores a la decisión de unificación. Según se indicó, en esos asuntos (i) se reconoció la pensión gracia con tiempos de vinculación financiados a través del SGP o los FER, (ii) se aplicó la postura unificada de 21 de junio de 2018, (iii) no se impuso la obligación a la parte demandante de objetar la legalidad de los certificados aportados, por el contrario, el análisis de las pruebas fue realizado en conjunto y los juzgadores de instancia, en casos de duda, decretaron pruebas de oficio.

Finalmente, la demandante indicó que el reconocimiento y pago de la pensión gracia es un derecho irrenunciable, como sustento jurídico de lo anterior, citó los artículos 48 de la Constitución Política, 13 y 14 del Código Sustantivo del Trabajo. En consecuencia, manifestó que debía accederse a sus pedimentos, además, dada su condición de especial protección por ser de la tercera edad y haber laborado como docente oficial por más de 20 años con vinculación territorial y nacionalizada18. 2.

Auto admisorio de la demanda Por medio de auto de 28 de enero de 2022, el ponente admitió la demanda19 y ordenó las notificaciones a la UGPP y al Ministerio Púbico, según las previsiones del artículo 253 del CPACA, y a la ANDJE de acuerdo con el artículo 199 ejusdem. Las vinculaciones se realizaron en legal forma como consta en el sistema de gestión judicial SAMAI20. 3.

Concepto y contestación de la demanda El Ministerio Público y la ANDJE guardaron silencio. Por su parte, el apoderado de la UGPP radicó poder para representar a la entidad, pero no esgrimió argumentos de defensa ni realizó solicitudes probatorias21. 17Páginas 14 a 26 del escrito del recurso. 18 La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El recurso no se presentó de forma autónoma e independiente, sino en el proceso ordinario con radicado 25000- 23-42-000-2015-00439-01. En consecuencia, por medio de auto de 15 de junio de 2021, se remitió por competencia a esta corporación la demanda de revisión. El asunto llegó, junto con el expediente físico de nulidad y restablecimiento del derecho, al Consejo de Estado el 28 de octubre de 2021, págs. 2, 59 a 62 del archivo.pdf «ED_CUADNO […]», índice 2 de SAMAI.

Por reparto, correspondió el medio excepcional de impugnación al doctor Luis Alberto Álvarez Parra y el expediente ingresó al despacho del referido magistrado el 30 de noviembre de 2021, índice 3 de SAMAI. 19 Índice 4 de SAMAI. 20 Índices 7 a 9 de SAMAI. 21 Índices 12 a 14 de SAMAI. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 5.

Auto de pruebas Por medio de auto de 18 de mayo de 202222, el ponente dispuso tener como prueba trasladada la obrante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó con el radicado n.º 25000-23-42-000-2015-00439-01. En ese sentido, se precisó que las señaladas por la recurrente en los numerales 1.º, 2.º y 3.º del acápite respectivo de la demanda se encontraban en dicha actuación judicial.

En cuanto a los medios de prueba documental solicitada por la parte recurrente, el Despacho negó su decreto por tratarse de pruebas manifiestamente impertinentes e inútiles, de acuerdo con el artículo 168 del Código General del Proceso (CGP) porque no pertenecían a las obrantes en el trámite por medio del cual se negó el reconocimiento de la pensión de gracia ni guardaban relación directa para acreditar la configuración de la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA alegada.

Finalmente, se reconoció personería al apoderado de la UGPP. 6. Solicitud de sucesión procesal El 8 de marzo de 2023, la apoderada de la recurrente informó sobre el fallecimiento de su representada23. En atención a este hecho, el magistrado ponente la requirió, mediante auto del día 23 siguiente, para que aportara el registro civil de defunción de la señora Nubia Cristina Muñoz Rodríguez, e informara sobre las posibles personas que pudieran sucederla procesalmente en esta causa24.

Es así como, a través de memorial de 11 de abril de esta anualidad25 acudieron al presente trámite los señores Víctor Gabriel Arévalo Bachiller, cónyuge sobreviviente, Laura Cristina Arévalo Muñoz, Nubia Gabriela Arévalo Muñoz y Víctor Gonzalo Arévalo Muñoz, en calidad de hijos de la recurrente, por medio de otra abogada, y solicitaron que se les declarara como sucesores procesales en este trámite judicial, para lo cual aportaron la prueba documental pertinente con el fin de acreditar el fallecimiento de la demandante y su legitimación para actuar en esta causa.

En consecuencia, en providencia de 8 de mayo de 202326, al encontrar cumplidos los requisitos previstos en los artículos 68 y 70 del CGP, y precisados los alcances de dicho instituto procesal, conforme lo ha indicado 22 Índice 21 de SAMAI. 23 Índice 35 de SAMAI. 24 Índice 37 de SAMAI. 25 Índice 43 de SAMAI. 26 Índice 45 de SAMAI.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 esta corporación27, el ponente accedió a su petición y dispuso la subrogación en la persona que integraba la parte actora28.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Presupuestos procesales 1.1. Competencia De acuerdo con el inciso 1.º del artículo 249 del CPACA, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión, conoce de los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

Asimismo, es importante precisar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión de esta corporación y que el acuerdo 321 del 2 de diciembre de 2014, expedido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, reglamentó su integración y funcionamiento. Por su parte, el numeral 1.º del artículo 29 del acuerdo 080 de 2019, asignó la competencia a las Salas Especiales de Decisión sobre los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.

En este orden de ideas, la Sala Veintidós Especial de Decisión de la corporación es competente para conocer la demanda de revisión contra la sentencia de 26 de julio de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que la señora Nubia Cristina Muñoz Rodríguez promovió contra la UGPP. 1.2.

Procedencia y oportunidad De acuerdo con el artículo 248 del CPACA, el recurso procede contra «… las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». En este caso, la recurrente controvierte una sentencia dictada, en segunda instancia, por una de las subsecciones de esta corporación que se encuentra debidamente ejecutoriada, razón por la cual el recurso cumple con el requisito de procedencia. Ahora bien, el recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del término establecido en el artículo 251 ejusdem.

En efecto, se interpuso el 9 de 27 Puede consultarse, Sala Segunda Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, auto de 4 de agosto de 2022, radicado n.º 11001-03-15-000-2018-02588-00, MP. César Palomino Cortés y Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 25 de noviembre de 2009, radicado n.º 13001233100020040246301, MP.

Enrique Gil Botero. 28 Índices 29 a 45 del SAMAI. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 septiembre de 201929 y la decisión objeto de revisión, es la sentencia de 26 de julio de 2018, notificada por medio electrónico el 7 de septiembre de esa anualidad30, de acuerdo con las previsiones del artículo 203 ibidem31.

Así las cosas, como la sentencia censurada quedó notificada el 7 de septiembre de 2018, cobró ejecutoria a los tres días siguientes, de conformidad con el artículo 302 del CGP32, esto es, el 12 de septiembre de esa anualidad33. Por lo tanto, en atención a las previsiones del artículo 251 del CPACA, el término con el que se cuenta para interponer el recurso es «dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia», el cual, en el caso concreto, empezó a contabilizarse el 13 de septiembre de 2018.

En ese sentido, como la demanda se radicó el 9 de septiembre de 2019 y el término para presentar el recurso extraordinario de revisión vencía el día 13 de ese mes y año, es claro que fue radicado oportunamente 34. 1.3. Legitimación en la causa En punto a este presupuesto procesal, como se indicó en los antecedentes, la recurrente falleció durante el trámite del presente asunto y, en auto de 8 de mayo de 202335, el ponente accedió a la petición de sucesión procesal de los señores Víctor Gabriel Arévalo Bachiller, cónyuge sobreviviente, Laura Cristina Arévalo 29 Pág. 2 del archivo.pdf «ED_CUADNO […]», índice 2 de SAMAI. 30 Índice 22 de SAMAI del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n.º 25000-23-42-000-2015-00439-01. 31 «Artículo 203.Notificación de las sentencias.

Las sentencias se notificarán, dentro de los tres (3) días siguientes a su fecha, mediante envío de su texto a través de mensaje al buzón electrónico para notificaciones judiciales. En este caso, al expediente se anexará la constancia de recibo generada por el sistema de información, y se entenderá surtida la notificación en tal fecha.

A quienes no se les deba o pueda notificar por vía electrónica, se les notificará por medio de edicto en la forma prevista en el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil. Una vez en firme la sentencia, se comunicará al obligado, haciéndole entrega de copia íntegra de la misma, para su ejecución y cumplimiento». 32 «… Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. || No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. || Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos». 33En atención a que el día 7 de septiembre era viernes, razón por la cual los días 8 y 9 de ese mes y anualidad son inhábiles; por tanto, los tres días siguientes corresponden a los siguientes: 10, 11 y 12 de septiembre de 2018. 34 Se reitera que la demanda extraordinaria de revisión fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

El recurso no se presentó de forma autónoma e independiente, sino en el proceso ordinario con radicado 25000-23-42-000-2015-00439-01. En consecuencia, por medio de auto de 15 de junio de 2021, se remitió por competencia a esta corporación. El asunto llegó, junto con el expediente físico de nulidad y restablecimiento del derecho, al Consejo de Estado el 28 de octubre de 2021, págs. 2, 59 a 62 del archivo.pdf «ED_CUADNO […]», índice 2 de SAMAI.

Por reparto, correspondió el medio excepcional de impugnación al doctor Luis Alberto Álvarez Parra y el expediente ingresó al despacho del referido magistrado el 30 de noviembre de 2021, índice 3 de SAMAI. 35 Índice 45 de SAMAI. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Muñoz, Nubia Gabriela Arévalo Muñoz y Víctor Gonzalo Arévalo Muñoz, en calidad de hijos de Nubia Cristina Muñoz Rodríguez Por tanto, ocurrió la subrogación en la persona que integraba la parte actora, [artículos 68 y 70 del CGP].

En consecuencia, la Sala considera que, a partir de la decisión judicial mencionada, aquellos actúan en calidad de recurrentes en el presente asunto y se encuentran legitimados en la causa por activa, toda vez que la señora Nubia Cristina Muñoz Rodríguez fue la demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó con radicación n.º 25000-23-42-000- 2015-00439-01.

Por su parte, también se cumple el presupuesto por pasiva, porque la UGPP fue la parte demandada en el mencionado proceso en el que se dictó la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión. 2. Problema jurídico Conforme a los planteamientos expuestos en el recurso extraordinario de revisión, corresponde a la Sala determinar si es procedente infirmar la sentencia de 26 de julio de 2018 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Así las cosas, se establecerá si en el caso concreto se configura la causal de revisión consistente en existir nulidad originada en la sentencia (art. 250.5 CPACA), por vulneración a los derechos al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y jurídica, ante la inaplicación de la sentencia de unificación SUJSII-11-2018 y demás pronunciamientos, de acuerdo con los argumentos que se indicaron en la demanda de revisión. En este orden de ideas, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará metodológicamente el estudio de los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) la causal quinta de revisión, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, y iii) con base en lo anterior, se resolverá el caso concreto a partir de la argumentación expuesta por la parte recurrente de cara a la causal invocada y el objeto de este medio excepcional de impugnación. 2.1.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión36 es un medio de impugnación excepcional que permite quebrantar el principio de cosa juzgada y, su finalidad se contrae a 36 Regulado en el Título VI «RECURSOS EXTRAORDINARIOS», Capítulo I «Recurso Extraordinario de Revisión», artículos 248 al 255 del CPACA, con las modificaciones realizadas por la Ley 2080 de 2021, artículos 68, 69 y 70.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 restablecer el imperio de la justicia y la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar afectados por decisiones materialmente injustas.

Las causales que se pueden invocar se encuentran previstas en el artículo 250 del CPACA. Aquellas delimitan el ámbito de acción de este medio de impugnación y no admiten interpretaciones extensivas dado que comportan situaciones excepcionales a la institución jurídico procesal de la cosa juzgada. En síntesis, se refieren a hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que modifiquen el sentido de la decisión o incluso la violación al debido proceso.

Se trata de causales que no constituyen errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial, es decir, como lo ha precisado esta corporación, «… [n]o es un recurso que proceda por violación de la ley …»37. En otras palabras, «… el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia»38.

Por tanto, este medio de impugnación excepcional no está previsto para corregir los yerros cometidos por las partes en el litigio que dio origen a la sentencia recurrida, ni para mejorar el acervo probatorio, o para alegar hechos no expuestos ante el juez natural del proceso. De manera que, como lo ha indicado esta corporación39, el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba para replantear el litigio o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso concreto.

En este sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-068 de 19 de noviembre de 199840, señaló que, «… la revisión no está regulada para errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso41; se trata de un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación n.º 11001-03-15-000-2012-00231-00.

MP. Alberto Yepes Barreiro «Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad. REV-2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133, 12 de julio de 2005, Rad.

REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15 de julio de 2010, Rad. 2007-00267». 37 Cfr., Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia de 4 de agosto de 2021, radicación n.º 11001031500020210061000.

MP. Julio Roberto Piza Rodríguez. 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación n.º 11001-03-15-000-2012-00231-00. MP. Alberto Yepes Barreiro. 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, radicación n.º 11001-03-15-000-2013-02724-00 (REV), MP.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 40 Corte Constitucional, sentencia C-068 de 19 de noviembre de 1998. MP. Carlos Gaviria Díaz. 41 Cfr., Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, 2 de agosto de 1994. MP. Edgar Saavedra Rojas. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 de justicia que de ella emana …».

A su vez, en sentencia C-520 de 4 de agosto de 200942, la Corte se refirió al recurso extraordinario de revisión en la jurisprudencia colombiana, y destacó la tesis decantada por la Corte Suprema de Justicia, según la cual: … el recurso de revisión no puede ser usado como intento de revivir el debate probatorio, ni para volver sobre aspectos de pura interpretación legal.

De ello da muestra la sentencia de 13 de enero de 2004, Expediente 0211-01, en la que la Corte doctrinó acerca de que el recurso extraordinario no autoriza un análisis panorámico del debate procesal, sino de establecer, por las precisas y taxativas causales que estableció el legislador en el artículo 380 Código de Procedimiento Civil, si el fallo, desde esa perspectiva, arremete contra las garantías procesales que dichas causales protegen.

De allí, entonces, que ‘los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el juez al proferirlo, son aspectos ajenos al recurso de revisión’, pues este “no constituye una tercera instancia en la que pueda replantearse el litigio”, ni es “medio conducente para reparar cualquier irregularidad de la sentencia, o su indebida fundamentación” … [43]. 2.2.

La causal de revisión consistente en la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso – Reiteración de jurisprudencia El numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, establece «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación» 44. De acuerdo con lo anterior, la causal comprende los siguientes presupuestos: (i) Que se dirija contra una sentencia respecto de la cual no proceda recurso de apelación, «… porque entonces sería el juez ad quem quien debe concurrir a desplegar la actividad judicial que permita enervar y solucionar el hecho constitutivo de nulidad o en dado caso dejárselo explícito al a quo si corresponde a éste implementar la solución, campo de acción que es totalmente ajeno al juez del recurso extraordinario de revisión …, es decir, ya superó las instancias del juez natural …»45. 42 Corte Constitucional, sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009.

MP. María Victoria Calle Correa. 43 Cit. «Sala de Casación Civil, Corte Suprema de Justicia, Sentencia 2004-00729 de agosto 29 de 2008, Expediente 11001-0203-000-2004-00729-01, MP: Edgardo Villamil Portilla». 44 Sobre esta causal pueden verse, entre otras decisiones la siguientes: (i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 3 de abril de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-2014-00251-00, MP.

Rafael Francisco Suárez Vargas, (ii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia de 20 de agosto de 2021, radicación n.º 10001-03-15-000-2020- 02925-00, MP. Marta Nubia Velásquez Rico, (iii) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 10 de marzo de 2021, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-03190-00, MP.

Hernando Sánchez Sánchez, (vi) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión, sentencia de 16 de febrero de 2021, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-00788-00, MP. Milton Chaves García y (v) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, radicación n.º 11001- 03-15-000-2019-00119-00, MP.

Alberto Montaña Plata. 45 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 3 de marzo de 2020, radicación n.º 11001-03-15-000-2016-02343-00– acumulado (REV), MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 ii) Que exista una nulidad procesal o constitucional, «… pero este segundo supuesto pende del siguiente y (iii) que esta tenga nacimiento en la sentencia que puso fin al proceso, o en su defecto, que la parte afectada, bajo motivo invencible, no hubiera podido alegarla …»46.

Así las cosas, aunque el enunciado normativo es claro, se ha dicho que «… se trata de una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo47 … dado que, en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco …»48.

En otras palabras, si bien de la lectura del numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, se advierte que para la configuración de la causal es necesario que la nulidad se presente al momento de proferir la sentencia, lo cierto es que, el legislador no definió los eventos constitutivos del vicio. En ese sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo49, en un ejercicio hermenéutico, ha señalado de manera consistente, que los hechos que la configuran son aquellos que constituyen las causales de nulidad procesal, esto es, las previstas en el artículo 133 del CGP50, pero no son figuras idénticas.

Se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia, pero no los acaecidos en etapas anteriores, toda vez que, las nulidades procesales deben seguir la regla de oportunidad prevista en el artículo 134 del CGP51. Sin embargo, también se ha aceptado la posibilidad de alegar la nulidad originada en la sentencia, cuando, pese a configurarse el vicio constitutivo de la causal antes de proferirse el fallo, «… no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso …»52, caso en el cual, al afectado le asiste la carga de probar 46 Ibidem. 47 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, radicación n.º 11001-03-15-000-2013-00358-00 (REV), MP.

Alberto Yepes Barreiro. 48 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 7 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-03-15-000-2016-02260- 00(REV), MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 49 Ver, entre otras, las siguientes providencias (REV) de 20 de abril de 2004, radicación n.º 11001- 03-15-000-1996-0132-01; de 18 de octubre de 2005, radicación n.º 11001-03-15-000-2000- 00239-00, de 7 de febrero de 2006, radicación n.º 11001-03-15-000-1997-00150-00; de 2 de marzo de 2010, expediente número 185; de 9 de marzo de 2010, radicación n.º 11001-03-15- 000-2002-1024-01 y de 31 de mayo de 2011, radicación n.º 11001-03-15-000-2008-00294-00. 50 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 51 En este sentido puede verse: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia de 4 de agosto de 2021, radicación n.º 11001-03- 15-000-2021-00610-00 (REV), MP.

Julio Roberto Piza Rodríguez. 52 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de agosto de 2013, radicación n.º 11001-03-15-000-2009-00687-00 (REV). MP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, en la que se cita «Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. MP. Mauricio Torres Cuervo. Sentencia del 2 de marzo de 2010.

Radicación número: 11001-03-15-000- Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad, pues de lo contrario, la causal se convertiría en una excusa para subsanar las omisiones cometidas en el proceso ordinario.

En este sentido, resulta importante señalar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en providencia de 31 de mayo de 2011, resumió los supuestos que podrían configurar el vicio de nulidad en la sentencia, así: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación. Con posterioridad, en sentencia de 8 de mayo de 201853, con fines de unificación jurisprudencial54 y a partir del artículo 29 superior, la Sala Plena fijó un nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia. En dicha decisión se indicó, que el fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión mencionada por desconocer el debido proceso, la tutela judicial efectiva y el derecho de acceso a la administración de justicia. En suma, la sentencia puede resultar viciada por hechos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocería el artículo 29 de la Constitución. Dentro de estos supuestos, a manera enunciativa, se pueden citar los siguientes: (i) la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso;

(ii) la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación, o aquella que aparece firmada con mayor o menor número de magistrados; (iii) la sentencia 2001-0091-01. Actor: Pedro Antonio Durán Durán. Demandado: Contraloría General de la República». 53 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-1998-00153-01 (REV), MP.

Alberto Yepes Barreiro. [En la providencia se citaron, la sentencia C-739 de 2001 MP. Álvaro Tafur Galvis, que dispuso, entre otras, «… ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-491 de 1995 … y C-217 de 1996 …» y la providencia de 7 de febrero de 2006, radicación n.º 11001-03-15-000-1997-00150-00 (REV), MP. María Elena Giraldo Gómez]. 54 Por auto de 7 de julio de 2015, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió asumir la competencia para decidir el caso con el propósito de unificar criterios: «…i) En qué casos una sentencia inhibitoria puede dar origen a la procedencia del recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia por violación al debido proceso …».

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 que no tiene formal ni materialmente motivación ante la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión;

(iv) la sentencia que se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus; (v) la decisión que desconoce el principio de congruencia bien sea por una condena extra, ultra o minuspetita55; y (vi) cuando el juez, sin fundamento válido y razonable, dicta una decisión inhibitoria que se traduce en denegación de justicia56. 2.3.

El caso concreto La parte recurrente solicita que se infirme la sentencia que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió el 26 de julio de 2018. En su criterio, la decisión está viciada de nulidad en la medida en que vulneró sus derechos al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y jurídica porque (i) no aplicó la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado (SUJSII-11-2018), (ii) la autoridad judicial de segunda instancia dio plena validez a las certificaciones que daban cuenta de que su vinculación era del nivel nacional y (iii) no accedió al reconocimiento de la pensión gracia pese a que, en criterio de la actora, sus vinculaciones fueron del nivel territorial o nacionalizado.

A partir de la postura de unificación, según se alegó, todas las vinculaciones docentes que se realicen con cargo a los Fondos de Educación Regional (FER) o al Sistema General de Participaciones (SGP) son del nivel territorial o nacionalizado. Por tanto, los tiempos de servicio, que la señora Nubia Cristina Muñoz Rodríguez prestó desde el año 2000, en los establecimientos educativos de concentración rural o urbana en los diversos municipios de Cundinamarca: no son del nivel nacional, aunado a que tenía una vinculación nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980.

En ese sentido, se consideró que la autoridad judicial de segunda instancia no podía dar validez a las certificaciones con las que edificó la decisión adversa a sus intereses, sino que debió valorar los actos administrativos de vinculación, para determinar que fue docente de carácter nacionalizado o territorial y acceder al reconocimiento de la pensión de gracia. Asimismo, se indicó que la decisión de unificación estableció efectos retrospectivos para los asuntos pendientes de solución en sede administrativa o judicial, conforme lo dispuso el numeral segundo de su parte resolutiva [en el que se indicaron los artículos 10 y 102 del CPACA]. 55 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicación n.º 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), MP.

Alberto Yepes Barreiro. 56 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2018, radicación n.º 11001-03-15-000-1998-00153-01 (REV) MP. Alberto Yepes Barreiro. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Asimismo, la recurrente sostuvo que la sentencia SUJSII-11-2018 era de obligatorio cumplimiento en su caso y no de carácter discrecional, puesto que la decisión judicial que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició se dictó el 26 de julio de 2018, «con más de un mes de posterioridad», sin que se hubiera hecho referencia ni mención a la postura unificada en relación con su situación fáctica y jurídica.

También, manifestó que la providencia recurrida iba en contra de otros fallos de las subsecciones de la misma sección57 que, a su juicio, presentaban supuestos fácticos y jurídicos análogos a los suyos y en los que sí se concedió el reconocimiento de la prestación. En este orden de ideas, en relación con los cargos formulados, debe precisarse, que el recurso extraordinario no está previsto en la ley para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial.

La inobservancia por el juzgador de la fuerza vinculante del precedente no configura un vicio que infirme la decisión bajo la causal de nulidad originada en la sentencia conforme el numeral 5.º del artículo 250 del CPACA. Esta corporación ha señalado de manera consistente que el desconocimiento del precedente no constituye una causal de revisión porque este recurso no le permite al juzgador analizar los argumentos de instancia. […] 5.2.3.- En ese sentido, en los términos en que fue propuesto el cargo, es evidente que la causal de revisión no tiene vocación de prosperar, toda vez que el defecto que se predica de la sentencia objeto de revisión –violación del derecho a la igualdad por el desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado-, no corresponde a alguno de los presupuestos que podrían viciarla de nulidad.

Lo cierto es que la violación al precedente alegada, aun si fuera cierta, no constituye vicio formal de la sentencia, ni violación del debido proceso, ni, mucho menos, alguna de las causales taxativas previstas por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o 133 del Código General del Proceso, por lo que no es competencia del juez revisor analizar, por esta vía judicial, los argumentos expuestos por Audifarma al respecto58. 5.2.4.- El recurso extraordinario de revisión no procede para revisar una sentencia por el desconocimiento del precedente judicial, pues esta no es una causal prevista por el legislador para el efecto.

Debe advertirse que cuando se trate del desconocimiento del precedente judicial –esto es, la sub regla jurídica fijada en la respectiva sentencia o sentencias que tengan la entidad de precedente-, la legislación prevé el denominado recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, procedente, sí, contra las sentencias de única y segunda instancia proferidas por los tribunales administrativos, cuando contraríen o se opongan a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, en los términos de los artículos 256 a 268 del CPACA. 57Páginas 14 a 26 del escrito del recurso. 58 En la providencia se citó: «Cfr. Consejo de Estado.

Sección Quinta. Sentencia del 19 de julio de 2012. Radicado: 13001-23-31-000-2007-00173-01(REV). Consejero ponente: Mauricio Torres Cuervo». Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 De no proceder el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, tendría cabida la acción de tutela contra providencia judicial para garantizar la aplicación de una sentencia de unificación o de un precedente judicial, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, con el fin de proteger el derecho fundamental de igualdad.

Téngase en cuenta que la misma Corte ha aceptado el estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales impugnadas por el desconocimiento del precedente y, por ende, por la violación del derecho a la igualdad, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo judicial idóneo para atacar dicho vicio o defecto de la sentencia, ya que no fue previsto por el legislador como una causal de dicho recurso59.

Sea lo que fuere, lo cierto es que su alegación no opera por la vía del recurso extraordinario de revisión60. Como se puede apreciar, las causales del recurso extraordinario de revisión son taxativas, lo que significa que la interpretación debe ser restringida, de modo que, este recurso excepcional no es procedente cuando se alega que se desconoció el precedente judicial horizontal o vertical, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación61.

En efecto, dicho defecto no se subsume en la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 250 del CPACA. Debe aclararse que, para el caso concreto, el instrumento judicial procedente era la acción de tutela62 porque no es viable el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en tanto que la sentencia recurrida no fue expedida en única o segunda instancia por los Tribunales sino por el Consejo de Estado.

Para la Sala, los argumentos expresados por la demandante son ajenos a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, y denotan la inconformidad con lo resuelto, asunto que de manera alguna está relacionado con los supuestos de hecho que configuran la causal de nulidad originada en la sentencia, explicados en el acápite 2.2. de esta providencia, pues lo que se pretende demostrar es que Nubia Cristina Muñoz Rodríguez tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, consultado el sistema SAMAI, la decisión objeto del recurso extraordinario fue objeto del mecanismo de amparo constitucional, por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política, con similares argumentos a los aquí expuestos por la parte recurrente.

Dicho 59 En la providencia se citó, «Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-100 de 2010, T-918 de 2010 y T-830 de 2012.» 60 Cfr. Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión, sentencia de 7 de abril de 2015, radicado n.º 11001-03-15-000-2013-02724-00, MP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 61 Cfr. (i) Consejo de Estado Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 18 de febrero de 2022, radicado n.º 5088 11001-03-15-000-2019-05088-00.

MP. Luis Alberto Álvarez Parra, (ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 17 de junio de 2022, radicado n.º 11001-03-26-000-2021-00204-00 MP. Martha Nubia Velásquez Rico, (iii) Consejo de Estado, Sala Veintiuno Especial de Decisión, sentencia de 10 de marzo de 2023, radicado n.º 11001-03- 15-000-2019-03764-00, MP Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 62 Ver, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.

Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 asunto fue resuelto de manera negativa en el trámite que se adelantó, con el radicado n.º 11001-03-15-000-2018-04609-01, por parte de esta corporación y en donde se descartó la presunta transgresión de las garantías fundamentales, en todo caso, se precisa que tampoco corresponde reabrir el debate que el juez constitucional de esa causa zanjó63.

Adicionalmente, la argumentación del recurso en cuanto al cargo de nulidad no solo deja entrever que se sustentó en que se desconoció la sentencia de unificación y otras decisiones adoptadas al interior de la Sección Segunda de esta corporación en las que, se dice, se accedió al reconocimiento de la pensión gracia, sino también en un posible defecto fáctico, bajo el argumento de que no se valoraron los actos administrativos de vinculación docente, supuesto que tampoco vicia de nulidad la sentencia recurrida.

Esto, por cuanto, la presunta vulneración de derechos fundamentales por dichos yerros, se reitera, es una cuestión que compete determinar al juez de tutela. Precisamente, la jurisprudencia constitucional también ha definido el defecto fáctico como otro de los eventos constitutivos de vía de hecho, pero no pasible de ventilarse a través del recurso extraordinario de revisión bajo la causal 5.ª por vulneración al debido proceso.

Para corroborar lo anterior, a lo largo del escrito del recurso extraordinario, se insistió en que la vinculación como docente siempre fue al servicio del departamento de Cundinamarca. Para tal finalidad, se transcribieron apartes de la apelación propuesta en el proceso ordinario, se intentó que en este trámite se decretaran pruebas que no fueron aportadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y se alegó lo siguiente: Es un yerro considerar que todas las vinculaciones posteriores al 31 de diciembre de 1980 son necesariamente de carácter nacional, pues dicho carácter no lo da la fecha de la vinculación sino el ente que realiza el nombramiento, las plazas a ocupar y el origen de los recursos, como se determinó con la sentencia de unificación Y en el caso particular … al ser nombrada siempre por entes territoriales sin ninguna injerencia de la Nación, y financiarse con el Sistema General de Participaciones, todas sus vinculaciones son de carácter territorial en estricta aplicación de la citada sentencia de unificación. La Sala insiste en que, al juez del recurso extraordinario de revisión, cuya competencia está limitada por las causales del artículo 250 CPACA, no le corresponde examinar la actividad interpretativa del juez ordinario, para este 63 Sentencia proferida el 8 de agosto de 2019 «[ ] para la Sala con la sentencia demandada no se desconoció la regla atinente a la «prueba de calidad de docente territorial», ni a la relativa al «origen de los recursos de la entidad nominadora», ya que la parte actora no logró demostrar el aspecto relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, como lo es la acreditación de la plaza a ocupar, es decir, que está fuera de carácter territorial o nacionalizada durante los 20 años de servicios que exige la norma para ello y, no solo una parte de dicho tiempo de servicios [ ]».

MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. [Se aclara que el magistrado ponente de este recurso extraordinario de revisión no hizo parte de la Sala de Sección que adoptó la sentencia de 8 de agosto de 2019]. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 caso, el juez de la nulidad de los actos administrativos, ni de revisar la valoración probatoria, pues no se trata de una instancia que permita una nueva discusión sobre el fondo de la controversia.

Además, como queda evidenciado en el caso concreto subyacen motivos de inconformidad con el análisis sustancial y probatorio en el que el juez sustentó la decisión de confirmar la negativa a las pretensiones de la actora. En todo caso, con el fin de ilustrar la debida comprensión de la sentencia SUJSII- 11-2018, del pleno de la Sección Segunda de esta corporación, debe precisarse que se unificó postura jurisprudencial en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, por cuanto, en algunos casos, el único argumento para negar la prestación era el de que, el carácter nacional del docente se determinaba porque en la vinculación participó algún representante de la nación y al estar financiada con los FER o el SGP, se consideraba como de carácter nacional.

En todo caso, la propia sentencia mantuvo la postura pacífica en cuanto a que para efectos de demostrar la calidad del docente cuya pensión gracia se discute en virtud de la naturaleza de su vinculación estatal, bien sea como maestro del orden territorial o nacionalizado, el medio preferente para el mentado fin es el acto administrativo de nombramiento, « donde conste el vínculo y que se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales».

Sin embargo, aún bajo ese lineamiento, se indicó que aquel documento no es la única prueba idónea y conducente para acreditar lo propio, toda vez la regla jurisprudencial concibió una excepción válida y aplicable64. Al respecto, se precisó en la providencia de unificación lo siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» (Subraya la Sala).

En la sentencia de 26 de julio de 2018 no se despacharon desfavorablemente los pedimentos al considerarse que las plazas fueron financiadas por los FER o el SGP para concluir su naturaleza nacional, como parece entender la parte recurrente. Por el contrario, a partir de las certificaciones obrantes en el plenario se concluyó que las vinculaciones de la docente fueron nacionales y no nacionalizadas o territoriales.

Sin embargo, es importante recordar que, en este trámite excepcional de revisión, no es posible examinar la valoración probatoria efectuada por el juez de instancia, como tampoco, corregir los yerros cometidos 64 En ese sentido, cfr. consideraciones 54.5, 54.6 y 54.7 de la sentencia de 14 de febrero de 2023 de Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, radicación n.º 11001-03-15-000-2022-05197-00, MP.

Hernando Sánchez Sánchez. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 por las partes en el litigio que dio origen a la sentencia recurrida, ni mejorar el acervo probatorio.

Así las cosas, esta Sala Especial de Decisión, en relación con el caso objeto de estudio reitera que no es causal de revisión el desconocimiento del precedente o el defecto fáctico por valoración probatoria, de acuerdo con las previsiones del legislador en el artículo 250 del CPACA. Además de lo expresado, en punto al argumento que sostiene la recurrente en el sentido que debió ordenarse el reconocimiento de la prestación de gracia dado que es un derecho irrenunciable, debe señalarse que, independientemente de la naturaleza y el carácter de ese derecho prestacional, para su reconocimiento es necesario que quien esté legitimado acredite los supuestos que el legislador instituyó para tal efecto, asunto que no demostró la actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este orden de ideas, si bien la recurrente invocó la transgresión al debido proceso como sustento de la causal alegada, numeral 5.º del artículo 250 del CPACA, a partir de la argumentación que se planteó, y conforme al análisis de la Sala, no se evidencia que se presente ninguno de los supuestos que la jurisprudencia ha enunciado que dan lugar a la configuración de la nulidad originada en la sentencia por vulneración de la mencionada garantía constitucional, esto es, entre otros, el desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia o a la tutela judicial efectiva cuando se emite una decisión inhibitoria, la falta de competencia de la Sala que dictó la providencia, la ausencia de motivación o la falta de congruencia del fallo.

Eventos excepcionales que se han aceptado que constituyen el contenido constitucionalmente vinculante al debido proceso para configurar la causal invocada. Por tanto, es claro para la Sala que, la finalidad de la parte recurrente es ajena a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, lo cual también se corrobora con las pretensiones invocadas, lo que permite inferir que el propósito es propiciar una instancia adicional del proceso ordinario para demostrar que se tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, se reitera que los eventos de nulidad originada en la sentencia, que ha desarrollado el Consejo de Estado para definir la causal, no son para reabrir la discusión ni enjuiciar la labor interpretativa o la valoración probatoria de instancia65. 3.

Conclusión La Sala no encontró acreditada la causal 5.ª de revisión prevista en el artículo 250 del CPACA, referida a la nulidad originada en la sentencia, invocada por la parte actora, toda vez que, en el caso concreto no concurren los requisitos 65 En este sentido puede consultarse la sentencia de 13 de octubre de 2020, radicado 11001031500020190011900, Sala 14 Especial de Decisión, MP.

Alberto Montaña Plata. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 necesarios para su configuración. En consecuencia, se declarará infundado el recurso extraordinario. 4.

Costas La Ley 1437 de 2011 no estableció una disposición en materia de costas especialmente en el marco del recurso extraordinario de revisión. No obstante, la Ley 2080 de 2021 por medio de su artículo 70, modificó el artículo 255 del CPACA y en cuanto a este recurso dispuso que «si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente».

Ahora bien, el artículo 86 de Ley 2080 de 2021, relativo a su vigencia, indica que las reformas procesales allí establecidas, prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación -25 de enero de 2021-. Sin embargo, en su inciso cuarto establece que, «en estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones».

En este orden de ideas, en atención a que el recurso extraordinario se presentó el 9 de septiembre de 2019, para la Sala no es aplicable al presente asunto la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 al artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, como quiera que el trámite del presente medio extraordinario se encontraba en curso cuando entró en vigencia dicha ley.

En consecuencia, para resolver este asunto, la Sala debe remitirse al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, salvo aquellos procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código Procedimiento Civil (hoy CGP), norma vigente para la época en que se interpuso el recurso de revisión. Así las cosas, debe recordarse que en ese marco normativo, esta corporación66 ha señalado el criterio objetivo-valorativo de la condena en costas, por un lado objetivo porque implica que no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en 66 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 13 de diciembre de 2018, MP.

Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00162-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016. MP. William Hernández Gómez, radicación 15001-23-33-000-2012-00509-00; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 12 de diciembre de 2018, MP.

Milton Chaves García, radicación 25000233700020140111501. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 el proceso o recurso que haya propuesto67 y, a la vez, valorativo, porque se requiere que el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado realizada efectivamente dentro del proceso68.

De conformidad con el artículo 365, numeral 8.º del CGP, aplicable por remisión del 188 del CPACA «[s]ólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». En el caso concreto, no procede la condena en costas por concepto de expensas y gastos procesales, porque no aparece demostrado en el expediente que la UGPP hubiere incurrido en dichos pagos.

En cuanto al componente de agencias en derecho, si bien la entidad compareció al proceso mediante apoderado judicial, aquel no presentó oposición ni hizo solicitudes probatorias dentro de la oportunidad legal, por ende, no hay evidencia que compruebe la gestión adelantada en defensa de la entidad que representa, por lo que, la Sala se abstendrá de reconocer las agencias en derecho a título compensatorio69.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, V. FALLA Primero. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 26 de julio de 2018 del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Abstenerse de condenar en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Por Secretaría General devolver al despacho judicial de origen el expediente físico remitido en préstamo, identificado con el radicado n.º 25000- 23-42-000-2015-00439-01 y realizar las anotaciones y constancias correspondientes en el sistema SAMAI. 67 Corte Constitucional, sentencia C-157, M.P. Mauricio González Cuervo. 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, MP.

William Hernández Gómez, radicación 15001-23-33-000- 2012-00162-01. 69 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 6 de agosto de 2019 en donde se precisó que «… la función de las agencias en derecho es la de otorgar a la parte vencedora una razonable compensación económica por la gestión procesal que realizó …», radicación n.º 15001-33-33-007-2017-00036- 01, revisión eventual, MP.

Rocío Araújo Oñate. Asunto: Recurso extraordinario de revisión Radicación n.º 11001-03-15-000-2021-10572-00 Demandantes: Nubia Cristina Muñoz Rodríguez– sucesores procesales Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente de la Sala MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Magistrada Salva parcialmente el voto Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx