CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-15-000-2025-03132-01 ACCIONANTE: EDURARDO LÓPEZ CHÁVEZ AUTORIDAD: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO PROCESO: ACCIÓN DE TUTELA ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra el fallo proferido el 25 de junio de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B-, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela interpuesta por Eduardo López Chávez contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 22 de mayo de 2025, Eduardo López Chávez, por medio de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. Consideró que fueron vulnerados por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, al proferir los autos del 19 de julio de 2024 y del 5 de diciembre de 2024, respectivamente.
Mediante esas providencias se dispuso el rechazo de la demanda de reparación directa interpuesta por el accionante contra el Municipio de Ibagué, el Departamento del Tolima, la Nación-Rama Judicial-Dirección de Administración Judicial, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios- USPEC, la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho, la Nación-Fiscalía General de la 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Nación y la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, en el marco del proceso con radicado 73001-33-33-003-2024- 00107-00/01.
En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean tutelados. Pide (se transcriben, incluso con errores): « 1.- Declarar vulnerados los derechos fundamentales antes señalados al accionante y, en consecuencia, declarar la nulidad del auto de primera instancia proferido por el Juzgado 3 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 19 de julio de 2.024, y el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima el 5 de diciembre de 2.024, en el proceso de REPARACIÓN DIRECTA de EDUARDO LÓPEZ CHÁVEZ, radicado No. 73001-33-33-003-2024-00107-00, así como también las actuaciones posteriores al fallo, tales como: auto de obedézcase y cúmplase del 21 de febrero de 2.025, y subsiguientes, proferidas por el Juzgado 3 Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. 2.- Ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima proferir sentencia, de acuerdo con lo establecido en la Constitución, la ley y la jurisprudencia, con el fin de que no se vulneren los derechos fundamentales en la primera consagrados». 2.
Hechos relevantes El 8 de septiembre de 2021, el señor López Chávez fue recluido en las instalaciones de la Permanente Central de la Policía de Ibagué. Permaneció en dicha institución hasta el 25 de abril de 2022. Narra el accionante que luego de haber recobrado la libertad se enteró de que había sufrido hacinamiento mientras estuvo recluido.
Para confirmar ese hecho presentó un derecho de petición ante la Policía Metropolitana de Ibagué el 17 de enero de 2023. Solicitó que se le informara cuál era la capacidad total con la que contaba la Permanente Central de la Policía de Ibagué para albergar detenidos y si en dichas instalaciones existía hacinamiento carcelario. Este fue contestado el 19 de enero de 2023, indicando que existía un «hacinamiento del 514%».
En esa medida, el 6 de marzo de 2024, el accionante solicitó la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 105 Judicial I para Asuntos Administrativos de la Procuraduría General de la Nación. Esta se celebró pero no hubo ánimo conciliatorio. El 10 de mayo de 2024, se expidió la constancia del trámite de conciliación. El 10 de agosto de 2024, el señor López Chávez presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Municipio de Ibagué, el Departamento del 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tolima, la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios-USPEC, la Nación-Ministerio de Justicia y el Derecho, la Nación-Fiscalía General de la Nación y la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, para que se le resarcieran los perjuicios derivados del hacinamiento que vivió durante el tiempo que permaneció detenido.
El asunto correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué que, mediante auto del 19 de julio de 2024, rechazó la demanda al encontrar probado el fenómeno de la caducidad. Sobre ello, dicha autoridad judicial consideró que el accionante conoció de la situación de hacinamiento desde el día en que fue recluido, por lo cual desde ese momento debía iniciar el conteo del término de dos años con el que contaba el accionante para interponer la demanda.
El accionante apeló dicha decisión y el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó el rechazo mediante auto del 5 de diciembre de 2024, bajo los mismos argumentos. 3. Fundamentos de la solicitud El accionante considera que las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, al proferir los autos del 19 de julio de 2024 y del 5 de diciembre de 2024.
Aduce que en estas se incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y sustantivo. Respecto del primero afirma que: «se desconocen el precedente jurisprudencial de carácter vertical proveniente del máximo órgano contencioso administrativo, el Consejo de Estado, y el precedente horizontal proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, del Tribunal Administrativo del Tolima y del Tribunal Administrativo de Antioquia».
Del desconocimiento del precedente en sentido vertical, trajo a colación una sentencia proferida el 6 de diciembre de 2022 por el Consejo de Estado, en el proceso identificado con el Rad. No. 05001-23-31-000-2002-04829-01. Con base en esta providencia, argumenta que las accionadas no debieron declarar la caducidad de la acción, pues el cómputo de esta inicia desde que la víctima se percata del daño. En virtud de lo anterior, arguye que: 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia «Este criterio acogido por la alta Corporación es contrario a la posición asumida por las entidades accionadas, ya que estas afirman que dicho término de caducidad empieza a correr de manera automática a partir del primer día en que el detenido ingresa al centro de detención.» También citó el fallo del 5 de mayo de 2025 de acción de tutela, con el Rad.
No. 11001- 03-15-000-2025-01176-00. Esta providencia la usa para argumentar que ante la ausencia de elementos probatorios que permitan determinar el momento en el que se conoció el daño, se puede prorrogar el conteo de la caducidad a un momento posterior del proceso, como la sentencia, cuando en la etapa inicial no sea posible determinar con claridad el momento en que se debe empezar a contar.
Igualmente, de este fallo resalta que la falta de elementos probatorios para aplicar un supuesto legal lleva a incurrir en un yerro que configura la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Finalmente, hace referencia al precedente vertical de la Corte Suprema de Justicia y cita el fallo que resolvió el recurso extraordinario de casación, con el Rad.
No. 1001-31-03- 010- 2011-00675-01. Mediante este fallo, el accionante argumenta que cuando se trata de un daño que no se consolidó en un solo momento, sino con el paso del tiempo, se debe contabilizar la caducidad haciendo referencia al último momento en que se consolidó el daño. Para acreditar el desconocimiento del precedente en sentido horizontal, el accionante menciona unas decisiones proferidas por los Tribunales Administrativos del Quindío, del Tolima y de Antioquia.
Con base en estas, argumenta que el término de caducidad en asuntos relacionados con hacinamiento carcelario es de dos años contados a partir de que cesa el daño, pues se trata de la imputación de daños de tracto sucesivo o continuos. Ello implica que el conteo de dicho término inicia desde que la víctima dejó de sufrir los padecimientos que dan lugar al daño con base en el cual fundamenta la demanda.
Así pues, en línea con lo anterior, el accionante considera que: «De acuerdo con lo anterior, el término de caducidad debe ser calculado desde el día siguiente a la cesación del daño continuado, es decir, el 26 de abril de 2022, a partir del cual transcurrieron 1 año, 10 meses y 9 días, hasta que el accionante radicó solicitud de conciliación extrajudicial para agotar el requisito de procedibilidad, esto es, el 6 de marzo de 2024, cuando faltaban 1 meses y 21 días para la configuración de la caducidad, lo cual suspendió el término hasta que la constancia del trámite de conciliación fue expedida, que lo fue el 10 de mayo de 2024; a partir del día siguiente se reanudó el cómputo por los días que faltaban al momento de presentar la solicitud de conciliación, por lo que la caducidad del medio de control operaba el 1 de julio de 2024. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Así las cosas, teniendo en cuenta que la demanda de reparación directa se presentó el 10 de mayo de 2024, es evidente que fue radicada antes de la configuración de la caducidad; es decir que este fenómeno procesal no operó el 9 de septiembre de 2023, como se determinó en el fallo, y que el medio de control se ejerció dentro de la oportunidad establecida en la ley, por lo que no hay lugar a declarar el fenómeno jurídico de la caducidad.».
Adicional a lo anterior, puntualizó que, en tratándose de un caso de indemnización por el estado de hacinamiento carcelario que sufre una persona privada de la libertad, el término que debe ser tenido en consideración para el cómputo de la caducidad de la acción es el que inicia a correr desde que la víctima conoce de su estado de hacinamiento.
Por lo que, en virtud de lo expuesto: «tampoco procedería la declaratoria de caducidad en el caso bajo estudio, puesto que el accionante sólo vino a tener conocimiento cierto de esa situación una vez la Policía Metropolitana de Ibagué – Distrito Uno de Ibagué contestó el 19 de enero de 2.023, mediante informe GS-2023-003124-METIB/COSECDISPO-29.25, que las instalaciones estaban diseñadas para un cupo máximo de 46 PPL, y las antiguas instalaciones de espacio público para 20 PPL, indicando un porcentaje de hacinamiento del 514% para 2021 y 561% para 2022».
Por otro lado, el accionante argumenta que se configura la violación directa de la Constitución porque el fallo impugnado interpreta las normas sobre la causalidad erróneamente y desconoce principios y derechos fundamentales consagrados en la Carta Política. Específicamente, la administración de justicia, el precedente jurisprudencial, y la protección de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad.
Así mismo, alega que al omitir hacer un análisis de fondo se afectaron desproporcionadamente los derechos de las víctimas. Finalmente, adujo que la decisión judicial desconoció que el accionante había sido sometido a condiciones contrarias a su dignidad humana que no estaba en el deber de soportar y que el Estado tenía la obligación de garantizarle un trato y condiciones dignas en los centros de detención. Sobre el defecto sustantivo, afirma que este se encuentra configurado en la medida en que las accionadas omitieron aplicar los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, para el cómputo de la caducidad en casos en los que se reclama una indemnización por daño continuado.
Sostiene que dichas Cortes plantean que: «cuando el daño no se materializa en un solo momento, sino que se prolonga en el tiempo, el término de caducidad debe contarse desde el día siguiente a la cesación del daño y no desde la fecha en que se inició el hecho generador de la afectación, en este caso, se ignoró este criterio y se calculó erróneamente la 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia caducidad desde la fecha de ingreso del accionante a la Permanente Central de la Policía de Ibagué, sin considerar que las condiciones indignas de detención a las que estuvo sometido constituyeron una afectación prolongada que sólo terminó con su traslado definitivo al centro carcelario y penitenciario COIBA». 4.
Trámite de primera instancia El asunto correspondió por reparto a la Sección Segunda de esta Corporación. Así, el 27 de mayo de 2025 se admitió la acción de tutela1 y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Nación-Fiscalía General de la Nación y a la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, a la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios-USPEC, al Municipio de Ibagué y al Departamento del Tolima, en calidad de terceros con interés. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios-USPEC2 solicitó que se declarara improcedente la acción por no cumplir con los requisitos específicos de procedibilidad.
Lo anterior en la medida en que no se desconoció el precedente pues el Consejo de Estado no ha unificado un criterio. Además, manifestó que la contabilización de la caducidad en procesos de reparación directa inicia desde el momento en que el afectado conoció o tuvo conocimiento del hecho u omisión causante del daño. En el caso presente, ese momento se configuró desde el primer momento en que el accionante ingresó a las instalaciones de la Permanente Central De Ibagué por haber sido una situación evidente.
Finalmente, indicó que la acción de tutela busca una tercera instancia en el proceso. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC3 solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y que en consecuencia fuera desvinculado de la acción de tutela. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué 4 alegó que el amparo de la solicitud resulta improcedente porque lo que la acción pretende obrar como instancia adicional.
Además, alegó que no cumple ninguno de los requisitos generales de 1 SAMAI, índice 4 de primera instancia. 2 SAMAI índice 10 de primera instancia. 3 SAMAI índice 11 de primera instancia. 4 SAMAI índice 12 de primera instancia. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia procedencia. Finalmente, indicó que no se configura un perjuicio irremediable que sea inminente, que requiera medidas urgentes.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Tolima, a través del magistrado ponente del auto confirmatorio, solicitó, en su escrito de contestación5, que se negara el amparo solicitado. Indicó que a lo largo del trámite judicial se garantizó el derecho al debido proceso del accionante y que las providencias proferidas fueron resultado de un análisis riguroso de las normas y los hechos probados en el proceso.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 6 solicitó, por su parte, que se negara el amparo pretendido por el accionante en su contra por falta de legitimación en la causa por pasiva. Alegó que la finalidad de la acción es reabrir el debate, es decir, que sea una instancia adicional. La Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho 7 solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva y que se denieguen las pretensiones de la acción de tutela.
Adujo que la acción no fue dirigida contra dicha cartera ministerial y que el accionante pretende revivir lo resuelto en el trámite ordinario. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, contestó la demanda de tutela8. Manifestó que la decisión tomada en el auto cuestionado en este proceso fue resultado de un estudio juicioso de la demanda, las normas aplicables y la jurisprudencia. Igualmente manifestó que las actuaciones judiciales respetaron en todo momento el derecho al acceso a la justicia del accionante.
Junto con la contestación remitieron el expediente. La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional9 solicitó su desvinculación, ya que carece de legitimación en la causa por pasiva, al no tener responsabilidad alguna sobre las entidades accionadas. Además argumentó la inexistencia de la vulneración de los derechos del accionante y la improcedencia de la acción de tutela 5 SAMAI, índice 13 de primera instancia. 6 SAMAI índice 14 de primera instancia. 7 SAMAI índice 15 de primera instancia. 8 SAMAI, índice 16 de primera instancia. 9 SAMAI índice 17 de primera instancia. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El Municipio de Ibagué10 solicitó que se declare improcedencia de la acción de tutela por inexistencia de la vulneración al derecho fundamental, la falta de legitimación en la causa por pasiva, y que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela en relación con el municipio como quiera que no ha ejercido conducta bien por acción u omisión que haya dado lugar a la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales alegados por el accionante.
La Fiscalía General de la Nación11 solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de procedencia, y la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad pues no existe relación de causalidad entre las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación y la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por el accionante.
Finalmente, El Departamento de Policía del Tolima12 solicitó su desvinculación, ya que carece de legitimación en la causa por pasiva pues las pretensiones expuestas son competencia de las autoridades judiciales administrativas. También indicó que la entidad carece de capacidad para resolver reparaciones o pretensiones relativas a las condiciones de reclusión prolongada porque no tiene responsabilidades carcelarias o penitenciarias.
Las demás autoridades vinculadas guardaron silencio. El 25 de junio de 202513, lla Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia. Consideró que las providencias censuradas no desconocieron el precedente judicial pues por un lado no hay una postura pacifica en el Consejo de Estado sobre el tema, y porque el criterio de caducidad acogido es el más frecuente actual y vigente.
Igualmente, se pronuncia sobre el argumento del accionante relativo al momento en que este conoció la situación de hacinamiento. Manifestó que la situación era notoria y que no era necesaria la respuesta del derecho de petición del 19 de enero de 2023 con el cálculo matemático, para poder establecer la situación. 10 SAMAI índice 18 de primera instancia. 11 SAMAI índice 19 de primera instancia. 12 SAMAI índice 20 de primera instancia. 13 SAMAI, índice 22 de primera instancia. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Mediante memorial del 29 de agosto de 2025 14, la parte accionante interpuso impugnación contra la providencia de primera instancia. Alegó que no comparte el criterio de la sentencia de primera instancia para determinar el momento en que inicia el conteo del término de caducidad.
Reitera que en la admisión de la demanda aún no se tiene certeza del momento en que el accionante tuvo conocimiento de la situación de hacinamiento y que el rechazo de la misma coarta su derecho al acceso a la justicia en tanto no le permite probar la fecha en que tuvo conocimiento de la situación. Igualmente, manifestó que el rechazo de la demanda desconoció los principios pro homine y pro actione en tanto se optó por aplicar una interpretación regresiva y restrictiva del derecho de acceso a la justicia. Además, manifiesta que la decisión de iniciar el conteo de la caducidad al día siguiente del ingreso a Permanente Central de la Policía de Ibagué desconoce que se trata de una situación de tracto sucesivo, y resulta en la violación del bloque de constitucionalidad y de la especial protección de la que gozan las personas privadas de la libertad.
Finalmente, trajo a colación más providencias de esta Sección, particularmente de las subsecciones A y C, que no cuentan la caducidad desde el momento de la reclusión, sino que consideran que el hacinamiento constituye un daño continuado. La impugnación fue concedida el 5 de septiembre de 202515. II. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, revocar o modificar la sentencia del 25 de junio de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo de los derechos invocados en la acción de tutela por Eduardo López Chávez contra el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. 6.
Análisis de la sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera 14 SAMAI, índice 27 de primera instancia. 15 SAMAI, índice 29 de primera instancia. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental16.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela17.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha indicado, desde 2014, los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional18: i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue 16 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 17 Ibidem. 18 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia proferida la providencia acusada y; iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.
Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «[…] la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto En primer lugar, la Sala estudiará las solicitudes de desvinculación por parte de varios terceros interesados. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC, la Nación- Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Nación-Ministerio de Justicia, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, el Municipio de Ibagué, la Nación-Fiscalía General de la Nación, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, en sus contestaciones solicitaron ser desvinculados del proceso por no tener legitimación en la causa por pasiva.
Frente a estas solicitudes es preciso aclarar a dichas entidades que no son sus acciones u omisiones las que se enjuician con la presente acción, sino las de las autoridades judiciales accionadas. A pesar de ello, como fueron demandados en el proceso de reparación directa iniciado por el accionante, la Sala advierte que tienen un interés en la acción que les permite pronunciarse en esta oportunidad.
Así las cosas, las entidades deben permanecer vinculadas en la calidad de terceros con interés. Por ello, la Sala confirmará este punto de la providencia impugnada. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Dicho lo anterior, corresponde a la Sala resolver el caso bajo examen.
El accionante considera que las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, al proferir los autos del 19 de julio de 2024 y del 5 de diciembre de 2024. Aduce que en estos se incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y sustantivo.
Esto, por haber rechazado la demanda de reparación directa, al considerar que se había configurado el fenómeno de la caducidad. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué consideró, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, que la caducidad debe contarse desde el momento en que el actor conoció del daño que genera los perjuicios que reclama.
Para esta autoridad judicial, ese conocimiento se produjo en el momento en que el accionante ingresó a las instalaciones de la Permanente Central –el 8 de septiembre de 2021– por lo que la caducidad contó desde el 9 de septiembre de ese año hasta el 9 de septiembre de 2023. Al enjuiciar las providencias, el accionante afirma, con base en distintos pronunciamientos proferidos por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales Administrativos del Quindío, del Tolima y de Antioquia, que el cómputo debió iniciar desde que cesó el daño. En ese sentido, considera que las autoridades no tuvieron en cuenta que el daño en el cual se fundamentó la demanda, las condiciones de hacinamiento, es de tracto sucesivo.
En consecuencia, al tratarse de un hecho dañoso que se prolongó en el tiempo, el término de la caducidad debió contabilizarse desde la cesación del daño y no desde la fecha de ingreso a la Permanente Central, como lo consideró el juez de primera instancia. Esgrime que el daño terminó una vez recobró la libertad, es decir, la fecha en que se dio su salida efectiva la Permanente Central de la Policía de Ibagué, el 25 de abril de 2022.
Además, afirma que el 6 de marzo de 2024, faltando 1 mes y 20 días para que se cumpliera el término de la caducidad, presentó solicitud de conciliación extrajudicial. Esto suspendió el cómputo hasta la expedición del acta que declaró fallida la conciliación, el 10 de mayo de 2024. Como en esa misma fecha presentó la demanda de reparación directa, lo hizo en tiempo. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El Tribunal accionado, por su parte, resolvió confirmar lo resuelto por el a quo pues, conforme al material probatorio aportado y el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, consideró, contrario a lo manifestado por el actor, que el término para el cómputo de la caducidad del medio de control presentado inició el 9 de septiembre de 2021, es decir desde el día siguiente que inició su detención, y no desde el 25 de abril de 2025 de mayo de 2022, fecha a partir de la cual el demandante salió del centro de reclusión objeto del hacinamiento reclamado.
Trajo a colación los artículos 140 y 164 del CPACA, así como la jurisprudencia de esta Corporación. Con base en estos planteó que no era dable acceder a admitir la demanda incoada, pues: « (…) el punto de partida para el cómputo del término de caducidad es la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño (hecho dañoso), sin que sea necesario entrar a verificar el tipo de daño que se cause (continuado).
Bajo este hilo conductor, es patente que el actor desde el mismo momento en que entró a las instalaciones de la Permanente Central de la Policía de Ibagué el 8 de septiembre del año 2021 por el delito de Tráfico de Estupefacientes, Tráfico, Fabricación o Porte de Estupefacientes, Destinación Ilícita de muebles o inmuebles y uso de menores de edad para la comisión, según da cuenta la certificación expedida el 15 de febrero de 2023 por la Policía Metropolitana de Ibagué2, tuvo conocimiento directo de las condiciones de hacinamiento presentadas pues era un hecho notorio (514% de hacinamiento), y por ende de la falla del servicio carcelario, habilitándolo para que pudiera acudir desde ese momento a la jurisdicción contenciosa administrativa a solicitar la reparación de sus perjuicios y no esperar a que terminara su reclusión para accionar, como equivocadamente lo considera el extremo demandante, lo que conduciría a una ampliación injustificada del término legal de caducidad del medio de control.
En este sentido, ante la comprobación en esta temprana etapa procesal de la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad, pues la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó sólo hasta el 6 de marzo de 2024 y la demanda el 10 de mayo de esta misma anualidad, esto es cuando habían transcurrido más de dos (2) años desde el conocimiento de la falla de la administración, no quedaba alternativa diferente que declarar probada la caducidad como lo hizo el a quo, garantizando con ello la seguridad jurídica y el interés general, y evitando un desgaste innecesario de la administración de justicia. » Adicionalmente, citó un fallo que negó una acción de tutela dirigida en contra de una sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de radicado 05001-23-31-000- 2002-04829-01, en que resolvió un asunto similar de la misma forma.
La Subsección B de la Sección Segunda, al resolver la acción de tutela en primera instancia, negó las pretensiones porque consideró que no hubo desconocimiento del 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia precedente en tanto el Consejo de Estado no tiene una posición pacifica frente a la materia y porque la providencia acogió el criterio más frecuente, actual y vigente.
Además, argumentó que el accionante supo del hacinamiento desde el momento en que ingresó al centro y que el debate propuesto sobre la caducidad buscaba que la tutela obrara como tercera instancia. Finalmente, en la impugnación, el accionante pretende que se analice la acción por cuanto se invocan principios constitucionales y el estado de especial protección de las personas privadas de la libertad.
Además, reiteran precedente del Consejo de Estado que ha considerado que el hacinamiento es un daño continuado. Teniendo en cuenta todo lo anterior, la Sala advierte que los argumentos presentados por el accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Esto, pues las autoridades judiciales accionadas, en las providencias reprochadas, consideraron que el medio de control incoado debía ser rechazado por cuanto este fue presentado por fuera del término legal destinado para ello, situación que dio lugar a la configuración del fenómeno de la caducidad. Plantearon, contrario a lo que considera el actor, que este tuvo conocimiento del daño –es decir, de las condiciones de hacinamiento–, desde que ingresó al centro de reclusión, y no desde el día siguiente de su salida de este ni desde la respuesta a la petición. De modo que, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto.
Tan es así, que los jueces de primera y segunda instancia recurrieron a otras providencias judiciales para afirmar que el conocimiento de las circunstancias dañosas se configuró desde el ingreso al centro de detención transitoria, lo cual demarca el inicio del conteo de la caducidad. Como consecuencia de lo anterior, la acción no reviste relevancia constitucional, dado que busca revivir el debate jurídico procesal que ha sido zanjado por los jueces naturales del asunto. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Adicionalmente, la impugnación trae argumentos que no son de recibo en esta instancia, en lo que respecta a los principios pro homine y pro accione, la Sala advierte que en cualquier litigio se genera tensión sobre los principios constitucionales, más aún tratándose del debido proceso.
Y aun así, el mero desacuerdo con los jueces de instancia, por más que exista un argumento mediado por principios constitucionales, no suscita una discusión relevante para el juez constitucional por no estar ligada a la vulneración de los derechos fundamentales. Por otro lado, el precedente que se pone de presente no resulta suficiente para desvirtuar la razonabilidad de la decisión, de cara al requisito de relevancia constitucional.
La parte accionante se limita a exponer una diferencia de posturas jurisprudenciales, incluso dentro de esta Corporación, donde una de ellas beneficia sus intereses. Sin embargo, la diferencia de criterio jurídico con los jueces de instancia no suscita una discusión en la que deba intervenir el juez constitucional del asunto, máxime cuando esos criterios tienen respaldo en las fuentes del derecho.
Así las cosas, al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 25 de junio de 2025 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, por las razones expuestas en la presente providencia.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03132-01 Accionante: Eduardo López Chávez Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES