Radicado: 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090) Demandante: Corporación Colegio Colombo Británico FALLO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090) Demandante: Corporación Colegio Colombo Británico Demandado: Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali Temas: Actos administrativos que dan cumplimiento a una decisión judicial.

Actos de ejecución. Control de legalidad. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de junio de 20231, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR probada de oficio la excepción de INEPTA DEMANDA por indebida escogencia de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, INHIBIRSE para conocer de fondo las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.”

ANTECEDENTES El Colegio Colombo Británico presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio por los bimestres 1 a 6 de los años 2000 a 2004, en el municipio de Santiago de Cali (hoy Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali) en las cuales incluyó ingresos por la actividad de educación privada como "servicios educativos privados" con una tarifa del 33 por mil, de conformidad con el artículo 2.° del Acuerdo Municipal nro. 57 de 1999.

El 25 de septiembre de 2006, esta Corporación declaró la nulidad del artículo 2.° del Acuerdo nro. 57 de 19992, razón por la cual, el 15 de abril de 2008, la demandante presentó ante el municipio de Santiago de Cali una solicitud de devolución del pago de lo no debido de las sumas pagadas por concepto de impuesto de industria y comercio 1 Índice 2 SAMAI. 2 Por medio del cual reclasificó la actividad de servicios educativos privados que se encontraba incluida en el código No. 307 al Código No. 305-02 con una tarifa del 3.3%. a los servicios educativos privados.

Radicado: 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090) Demandante: Corporación Colegio Colombo Británico FALLO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los bimestres 1 a 6 de los años 2001 al 2004, más los intereses moratorios de conformidad con el artículo 863 del Estatuto Tributario.

Ante el silencio de la administración frente a la solicitud de devolución y el pago de los intereses, el Colegio presentó demanda a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho3, solicitando la anulación del acto ficto negativo y el reintegro de las sumas pagadas por concepto de impuesto de industria y comercio de los seis bimestres de los años 2000 a 2004.

Este proceso finalizó con sentencia proferida por esta Corporación el 25 de noviembre de 2014, exp. 19144, donde se confirmó la sentencia del 10 de junio de 2011 por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, y en consecuencia, se declaró la nulidad del acto presunto negativo y se ordenó la devolución solicitada. Ejecutoriado el fallo, el 22 de mayo de 2015, la demandante requirió al ente territorial para el cumplimiento de la condena impuesta.

Mediante la Resolución nro. 4110.21.0321 del 29 de julio de 2015, la administración ordenó la devolución de la suma de $275.684.922 indexados (desde la fecha del pago de la demandante hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ordenó la devolución el 2 de febrero de 2015) junto con los intereses conforme con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo por $25.191.032, para un total de $300.875.954, no obstante realizó una compensación de $42.337.811, por una deuda fiscal a favor del ente territorial, por lo que determinó un total a devolver de $258.538.143.

Contra esta resolución la parte demandante interpuso recurso de reposición en el cual discutió la compensación efectuada y los intereses liquidados al considerar que estos se deberían determinar con base en el artículo 863 del Estatuto Tributario. El 12 de noviembre de 2015, la administración profirió la Resolución nro. 4110.21.0624 donde revocó la compensación y se fijó como saldo a devolver la suma de $323.307.727, que corresponde a la suma de $275.684.922 en devolución por concepto de pago de lo no debido (valor indexado a la fecha de ejecutoria de la sentencia que ordenó la devolución el 2 de febrero de 2015) y $47.622.805 como intereses conforme con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).

DEMANDA La Corporación Colegio Colombo Británico, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones4: “I. Que se declaren nulas por ser contrarias a la Constitución y a la Ley, la Resolución No. 4110 21.0321 del 29 de julio de 2015, por medio de la cual se ordenó una devolución para dar cumplimiento a una sentencia y Resolución No. 4110.21.0624 del 12 de noviembre de 2015, por medio de la cual se resolvió Recurso de Reposición en contra de la Resolución 3 En vigencia del Decreto 01 de 1984.

Radicado: 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090) Demandante: Corporación Colegio Colombo Británico FALLO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No. 4110.21.0321 del 29 de julio de 2015, actos administrativos proferidos por la Alcaldía de Santiago de Cali. II. Como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados, se disponga expresamente y ordene al Municipio de Cali devolver a favor de la CORPORACIÓN COLEGIO COLOMBO BRITÁNICO la suma de $136.961.924, aumentada en los intereses corrientes y moratorios hasta la fecha efectiva de devolución. III.

Que como consecuencia de la primera pretensión, se impute en el estado de cuenta corriente por Impuesto de Industria y Comercio y su Complementario de Avisos y Tableros saldo a favor de la CORPORACIÓN COLEGIO COLOMBO BRITÁNICO por valor de $136.961.924, suma debidamente aumentada en los intereses corrientes y moratorios a los que haya lugar.” Normas violadas La demandante invocó como normas violadas los artículos 1, 2, 29 y 209 de la Constitución Política; 635, 863 y 864 del Estatuto Tributario; y 221 y 222 del Decreto Municipal 139 de 2012.

El concepto de la violación se sintetiza así: Manifestó la demandante que la administración liquidó de manera incorrecta los intereses corrientes y moratorios, desconociendo lo que establecen los artículos 863 del Estatuto Tributario y 221 y 222 del Decreto 139 de 2012. En relación con los intereses corrientes sostuvo que se deben liquidar a partir de la fecha de la solicitud de devolución, esto es, desde el 15 de abril de 2008 hasta el 2 de febrero de 2015, fecha en que el Consejo de Estado ordenó la devolución. Y, en el caso de los intereses moratorios expresó que deben liquidarse desde la fecha de notificación del citado fallo hasta el momento del pago.

Indicó que la administración vulneró el principio de legalidad de los actos administrativos al desconocer la ley para fundamentarlos, es decir, que el ente territorial desconoció el Estatuto Tributario y el Decreto 139 de 2012 al liquidar la suma a devolver con la indexación a favor de la Corporación Colegio Colombo Británico, porque lo que procedía era la liquidación de intereses corrientes y moratorios.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: El acto administrativo demandado se profirió en cumplimiento de una sentencia ejecutoriada. Adujo que la parte demandante no expuso reparos frente a la orden de liquidación de los intereses del Código Contencioso Administrativo por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y ante el silencio de esta el Consejo de Estado, en conocimiento de la segunda instancia, no se refirió a este punto por lo que se confirmó Radicado: 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090) Demandante: Corporación Colegio Colombo Británico FALLO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia de primera instancia, en consecuencia, el contribuyente no podía pretender que se diera aplicación a una norma que no es la señalada en la sentencia, ya que esta es el título con la que se efectúa el pago.

Asimismo, manifestó que la normativa que aplicó en los actos demandados es la que se estableció en la sentencia donde se ordenó la devolución, por lo que no hay lugar a aplicar normas diferentes desconociendo la fuerza jurídica de una sentencia debidamente ejecutoriada. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca5 declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió para conocer de fondo las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: Los actos de ejecución de una decisión jurisdiccional generalmente están excluidos del control de legalidad, ya que no deciden una actuación de la administración, sino que solo materializan decisiones ya adoptadas.

Sin embargo, sostuvo que si un acto de ejecución crea, modifica o extingue situaciones jurídicas diferentes a las que se supone que está materializando, entonces sí es susceptible de control de legalidad. En el caso en concreto, consideró que la sentencia del 10 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y luego confirmada por el Consejo de Estado el 25 de noviembre de 2014, reconoció intereses conforme con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, es por ello que, las resoluciones impugnadas las consideró como actos de ejecución y no definitivos, dado que no crean, modifican ni extinguen situaciones jurídicas diferentes a las ya decididas en las sentencias judiciales, puesto que se limitaron a ejecutar las órdenes judiciales, por lo que la liquidación de los intereses moratorios se realizó según lo ordenado en los citados fallos.

Por lo anterior, concluyó que procede la excepción de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control al considerar que los actos demandados no son susceptibles de control judicial y se inhibió para conocer de fondo. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló6 el fallo de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: Adujo que si bien el Tribunal consideró que la resolución demandada era un acto de ejecución no susceptible de control judicial al “tenor de lo dispuesto en el artículo 43 del CPACA”, en este caso la resolución demandada no es un mero acto de ejecución, sino un acto administrativo que crea, modifica o extingue una situación jurídica, en tanto se aparta del verdadero sentido de la decisión judicial a la cual da cumplimiento, al ordenar la devolución del dinero y una compensación que no procedía pues 5 Índice 8 SAMAI.

Expediente 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090). 6 Índice 11 SAMAI. Expediente 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090). Radicado: 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090) Demandante: Corporación Colegio Colombo Británico FALLO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondía a obligaciones inexistentes, por lo que, puede ser objeto de control judicial como lo ha reconocido el Consejo de Estado.

Conforme con el principio de especialidad de las leyes se tiene que la norma general se aplica a todos los campos, excepto aquellos regulados por una norma especial, así reconocido por la Corte Constitucional en la sentencia C-451 de 2015, para el caso concreto, correspondía aplicar el artículo 863 del Estatuto Tributario el cual establece el mecanismo para determinar y compensar el perjuicio sufrido por los contribuyentes, mediante el pago de intereses corrientes y moratorios, sin necesidad de acudir a otras disposiciones, lo cual concuerda con el Consejo de Estado quien ha determinado que el Estatuto Tributario, al ser una norma especial, debe prevalecer sobre las disposiciones generales de la codificación contencioso administrativa en materia de ajustes y liquidación de condenas contra entidades públicas.

TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA    Dado que no se decretaron pruebas en segunda instancia, en concordancia con el numeral 5.º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado para alegar. Y, el Ministerio Público guardó silencio durante la oportunidad prevista en el numeral 6 de la citada norma.

Por su parte, el Distrito demandado consideró que el análisis de la segunda instancia debe centrarse en los cargos específicos establecidos en el recurso de apelación, conforme al artículo 320 del Código General del Proceso y el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Los actos administrativos se limitaron a dar cumplimiento a las sentencias mencionadas, incluyendo el cálculo y liquidación de intereses moratorios.

Concluyó que estos actos son de ejecución y no definitivos, por lo que no son susceptibles de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala deberá determinar si las resoluciones demandadas son actos pasibles de control judicial; y de ser así, se estudiará si es procedente el reconocimiento de intereses de acuerdo con el artículo 863 del Estatuto Tributario.

Actos administrativos que dan cumplimiento a una decisión judicial. Control de legalidad Conforme con lo dispuesto en el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los actos definitivos susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”.

Radicado: 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090) Demandante: Corporación Colegio Colombo Británico FALLO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, un acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular, es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir, que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, mientras que “los actos de ejecución se limitan a preparar, impulsar o dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa”7.

De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

No obstante, esta Corporación8 ha expresado que “Los actos de ejecución dan cumplimiento a una decisión judicial o administrativa y, por regla general, no son susceptibles de control de legalidad porque de estos no surgen situaciones jurídicas diferentes a las creadas en la sentencia o acto ejecutado”9. Pero ha aceptado el control de legalidad de actos de ejecución “si estos exceden parcial o totalmente lo ordenado en la decisión judicial o en el acto administrativo ejecutado10.

En ese entendido, en forma excepcional, los actos de ejecución son susceptibles de control de legalidad si crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular diferente a aquella que se supone está materializando11.” En el presente asunto los actos demandados se expidieron para dar cumplimiento a la sentencia del 25 de noviembre de 201412, en la que esta Corporación confirmó la decisión de primera instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 10 de junio de 201113 en la que se declaró la nulidad del acto ficto o presunto negativo y como restablecimiento del derecho ordenó al municipio demandado la devolución de las sumas pagadas en exceso, con la debida indexación e intereses de conformidad con la disposiciones citadas del Código Contencioso Administrativo.

En sentencia del 25 de noviembre de 201414, esta corporación en relación con el restablecimiento del derecho, específicamente respecto del reconocimiento de intereses concluyó lo siguiente: “Respecto de los intereses que deben reconocerse, advierte la Sala que el actor, en la demanda, solicitó el pago de intereses moratorios desde el término para devolver y hasta 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 29 de noviembre de 2012, exp. 17274, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Autos del 9 de marzo de 2023, exp. 26881, M.P. Milton Chaves García; del 10 de febrero de 2016, Exp. 19633, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 30 de marzo de 2006, Exp. 15784, M.P. Ligia López Díaz. 9 Entre otros, ver sentencias de esta Sección de 15 de noviembre de 1996, exp. 7875, M.P. Consuelo Sarria Olcos y de 29 de noviembre de 2012, exp. 17274, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y autos del 30 de marzo de 2006, exp. 15784, M.P. Ligia López Díaz; del 24 de noviembre de 2016, exp 22395 y de 21 de junio de 2018, exp. 23675, ambas con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Entre otras providencias de esta Sección, ver auto del 26 de septiembre de 2013, exp. 68001-23-33-000-2013- 00296-01 (20212), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterado en sentencia de 3 de agosto de 2016, exp. 25000-23-27-000-2011-00194-01(19952), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia de 23 de febrero de 2018, Exp. 25000-23-27-000-2012-00008-01(20638), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 25 de noviembre de 2014, Exp. 19144. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 13 Índice 2 SAMAI. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 25 de noviembre de 2014, Exp. 19144. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090) Demandante: Corporación Colegio Colombo Británico FALLO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la fecha del giro del cheque, conforme lo ordenan los artículos 35, 863 y 864 del Estatuto Tributario y 242 del Decreto Municipal de Cali 523 de 1999.

En la sentencia apelada, el Tribunal ordenó la devolución de los valores pagados en exceso por el Colegio Colombo Británico, debidamente indexados, y dispuso que la entidad demandada debía cumplir el fallo bajo los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. El Municipio, único apelante, se limitó a decir en el recurso que no es esta la instancia para solicitar la devolución de los dineros, ya que el municipio estableció un procedimiento para hacerlo El Colegio no manifestó inconformidad sobre este asunto a pesar de que tenía interés para hacerlo, porque en la demanda solicitó el pago de intereses moratorios desde el término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, por lo tanto, la Sala se abstendrá de estudiar lo referente a este punto.” Observado lo ordenado en las sentencias, para la Sala, las resoluciones nros. 4110.21.0321 del 29 de julio de 2015 y 4110.21.0624 del 12 de noviembre de 2015, son actos de ejecución ya que no deciden directa o indirectamente el fondo del asunto ni modifican ni extinguen los términos en los cuales fue proferida la condena y el restablecimiento del derecho; más si se tiene en cuenta que el Colegio demandante no controvirtió el hecho de que al valor a devolver por concepto de impuesto de industria y comercio correspondiente a los bimestres 1.° al 6.° de los años 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 se deberían reconocer intereses conforme con el artículo 177 del Decreto 01 de 1984.

Estos actos fueron expedidos en atención a hacer efectiva la orden impartida en la sentencia del 10 de junio de 2010, confirmada por esta Corporación el 25 de noviembre de 2014. Lo que pretende la parte demandante es el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios conforme con el artículo 863 del Estatuto Tributario; sin embargo, se observa que la sentencia del 10 de junio de 2010 en el numeral 4 el Tribunal ordenó “[…] a la entidad demandada cumplir el presente fallo, bajo los términos de los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo”, esto es, el reconocimiento de intereses conforme con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, tal como lo efectuó la administración en los actos demandados, por lo que no puede decirse que se deban reconocer los intereses del artículo 863 del Estatuto Tributario.

Por lo anterior, los actos objeto de estudio de legalidad no contienen una manifestación de voluntad que produzca efectos jurídicos ni crearon una situación jurídica nueva o modificó o extinguió una ya reconocida en la citada providencia, por lo que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para este propósito y se restringe únicamente al cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 10 de junio de 2010 (confirmada por esta Corporación 25 de noviembre de 2014), toda vez que de llegarse a declarar la nulidad del acto acusado se estaría invadiendo la órbita de la cosa juzgada.

En consecuencia, la Sala confirmara la sentencia apelada a concluir que los actos acusados por los cuales se da cumplimiento al fallo del 10 de junio de 2010 (confirmada por esta Corporación 25 de noviembre de 2014) no son pasibles de control judicial. Radicado: 76001-23-33-004-2016-00374-01 (28090) Demandante: Corporación Colegio Colombo Británico FALLO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condena en costas Conforme a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, no procede la condena en costas, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen razón por la cual no se condenará en costas en esta instancia. Por todo lo anterior, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: Confirmar la sentencia del 29 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo aquí expuesto.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Este documento fue firmado electrónicamente.

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