CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-01826-00 Accionante: Comisión Nacional del Servicio Civil Accionado: Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a través del jefe de la Oficina Asesora Jurídica2, por la Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC– en contra de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 16 de abril de 20243 la entidad tutelante interpuso acción constitucional en procura de la protección de su derecho al debido proceso, el cual considera vulnerado con la providencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento No. 11001333501520210007400/01, mediante la que se revocó la dictada el 29 de junio de 2022 por el Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y, en su lugar, se anularon las resoluciones a través de las cuales se había excluido a Diana Marcela Manchola Varón de la lista de elegibles conformada por la Resolución 3257 de 2012 para un cargo en la DIAN. 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado A079159C240FAC9B 448CD8C00D5B9B13 310F93E4EF6259C3 E3F8CA60FFA12A09. 2 Obra resolución de nombramiento en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado F903D66FCE73E4F1 EB5D3C676FB83A36 D3F3E07F9F425084 1746C83C13E7F757. 3 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado B005F15CFB805571 FD14E66855DAB982 A9A5B86907CF12E0 E4C7F1FD79D1B79A. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01826-00 Accionante: Comisión Nacional del Servicio Civil Accionado: Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.- Hechos 2.1.- La Comisión Nacional del Servicio Civil abrió la convocatoria pública No. 128 de 2009 para cubrir vacantes en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–.

Diana Marcela Manchola Varón se inscribió para el cargo de experto en valoración aduanera de mercancías, inspector IV. Una vez superadas las etapas del proceso, en septiembre de 2012 fue incluida en la lista de elegibles4. 2.2.- Sin embargo, en octubre siguiente, la DIAN solicitó a la CNSC retirar a Manchola Varón del proceso aludido, al encontrar discrepancias entre su disciplina académica y el perfil requerido.

En consecuencia, la autoridad resolvió excluir a la aspirante del proceso en febrero de 2013, lo que fue confirmado en abril del mismo año, tras negar un recurso de reposición interpuesto por la afectada5. 2.3.- Por esos hechos, Manchola Varón, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos de exclusión. El trámite le correspondió al Juzgado 15 Administrativo de Bogotá bajo el radicado No. 11001333501520210007400. 2.4.- Por sentencia del 29 de junio de 20226 el a quo ordinario negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que era claro que la verificación de los requisitos mínimos podía realizarse en cualquier fase concursal y que, si había discrepancias entre la oferta de empleo y el manual de funciones, prevalecería este último.

Señaló que la exclusión de Manchola Varón se debió a que su título como administradora financiera no figuraba entre las carreras detalladas en la oferta. Acotó que, aunque los campos de conocimiento de sus estudios eran similares a los requeridos, se optó por seguir estrictamente lo estipulado en el manual de funciones. 2.5.- Inconforme, la demandante formuló recurso de apelación en contra de la decisión aludida.

Por sentencia del 16 de noviembre de 20237 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la recurrida y, en su lugar, declaró la 4 A folios 2-3 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11 del expediente ordinario, con certificado 1D8C12C8AE5438A9 B8BF5D75557A4A3A 4BDBEF7BE5682215 ABEC9D2E4D2A8951. 5 Ibídem. 6 Ibídem, a folio 4. 7 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11 del expediente ordinario, con certificado 1D8C12C8AE5438A9 B8BF5D75557A4A3A 4BDBEF7BE5682215 ABEC9D2E4D2A8951. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01826-00 Accionante: Comisión Nacional del Servicio Civil Accionado: Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia nulidad de los actos censurados y dispuso que, con Manchola Varón, se proveyera una vacante en la DIAN. 2.5.1.- Para esto, la autoridad judicial indicó que la Resolución 2767 de 2003 dictada por el Ministerio de Educación incluyó a la administración financiera dentro de los programas de administración y agregó que no había razones válidas para excluir a la aludida carrera del cargo al que aspiraba la demandante. 2.5.2.- La colegiatura afirmó que era evidente que la profesión de Manchola Varón pertenece al área de conocimiento de administración y, por ende, estaba demostrado el requisito de educación formal.

Además, adujo que la CNSC actuó en contra de su propio acto, en tanto la demandante ya había sido admitida al proceso de selección. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La CNSC estima que se vulneró su derecho fundamental, puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en: 3.1.- Un defecto fáctico, porque desconoció que el proceso de selección se regía por las normas vigentes entre 2009 y 2012, no obstante, acudió a disposiciones expedidas con posterioridad a ese periodo.

Así, la CNSC cuestionó la interpretación que se le otorgó a la Resolución 2767 de 2003 y reprochó que se hubiese hecho referencia al Decreto 1785 de 2014, que no existía para la fecha del concurso. Adicionalmente, alegó que se inobservó que en las disciplinas enlistadas para el empleo perseguido no estaba contemplada la administración financiera. 3.2.- Un defecto sustantivo, ya que se aplicó el Decreto 1785 de 2014, el cual no se había emitido para cuando se desarrolló la convocatoria. 3.3.- Un defecto por decisión sin motivación, en la medida en que la decisión atacada carece de supuestos fácticos y jurídicos, al omitir justificar la aplicación retroactiva del Decreto 1785 de 2014. 3.4.- Un defecto por violación directa de la Constitución, por cuanto se revocó la sentencia de primera con base en argumentos que no pudieron ser objetados o discutidos, como aquel basado en el uso de una norma que no estaba en vigor. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01826-00 Accionante: Comisión Nacional del Servicio Civil Accionado: Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Por otra parte, la CNSC censuró que se pasó por alto que en el manual de funciones y competencias laborales, para el empleo al que se inscribió Manchola Varón, se exigían unos títulos académicos específicos, que no fueron acreditados por la aspirante. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) que se tutele el derecho cuya omisión se alega;

(ii) dejar sin efectos el fallo cuestionado; y (iii) ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiera una nueva providencia. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 18 de abril del 2024 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela y vinculó al Juzgado 15 Administrativo de Bogotá y a Diana Marcela Manchola Varón. También dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.- El Juzgado 15 Administrativo de Bogotá manifestó que en el trámite se respetó el debido proceso de las partes. 5.3.- Manchola Varón se pronunció sobre los hechos de la tutela y aseveró que esta acción constitucional no cumple el requisito de relevancia constitucional, pues sí cumplió con los requisitos fijados en la Resolución 013 de 2008 y el cargo al que aspiró aceptaba múltiples profesiones.

También adujo que no se satisface el requisito de inmediatez y explicó que la decisión cuestionada no se basó en el Decreto 1785 de 2014. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por la Comisión Nacional del Servicio Civil en contra de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de conformidad con lo establecido en los artículos 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01826-00 Accionante: Comisión Nacional del Servicio Civil Accionado: Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si se vulneró el derecho fundamental alegado por la parte actora. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad8 y de procedencia9 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”10.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber11: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo 8 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 9 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 11 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01826-00 Accionante: Comisión Nacional del Servicio Civil Accionado: Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202212, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, la entidad tutelante cuestiona, en esencia, que se desconoció la normativa vigente para la fecha en que se llevó a cabo el proceso de selección, particularmente, censuró la aplicación retroactiva del Decreto 1785 de 2014, lo que no pudo controvertir.

Además, criticó que la autoridad denunciada omitió que el título profesional acreditado por Manchola Varón no era de aquellos taxativamente contemplados para el cargo al que ella aspiró. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos aludidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se dilucida el siguiente análisis textual: “Mediante el Decreto 1785 de 2014, compilado en el Decreto 1083 de 2015, aplicable a los empleos públicos pertenecientes a la Rama Ejecutiva sometidas a la Ley 909 de 2004 y a los sistemas específicos de carrera como la DIAN, se estableció que las clasificaciones de los NBC debía ser tenidas en cuenta en los manuales específicos de funciones y de competencias laborales y en las nuevas convocatorias públicas de selección de servidores, con el objetivo de efectivizar el acceso al empleo público en igualdad de condiciones de aquellos que cuentan con un título profesional perteneciente a una misma área del conocimiento.

(…) Y si bien es cierto, que dicho estatuto está vigente y que la clasificación de las áreas de conocimiento agrupadas en los NBC se creó en 2006, esto es, antes de la publicación de la OPEC 201136 del proceso de selección 128 de 2009- DIAN, el carácter obligatorio para ser considerados en los concursos de mérito data de 2014, lo que significa que para el asunto bajo análisis no lo eran y en 12 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01826-00 Accionante: Comisión Nacional del Servicio Civil Accionado: Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia esos términos resulta necesario acudir en primer término a la Resolución número 2767 de 13 de noviembre de 2013 del Ministerio de Educación, en donde como antes se advirtió, las denominaciones académicas de los programas de administración serían de tres tipos, las básicas, integración de dos o más básicas y otras denominaciones.

Las denominaciones académicas básicas se definieron como aquellas que corresponden a los programas que derivan su identidad de un campo básico de la administración y las estableció por dos categorías: por actividad económica y por tipo de gestión. En este último aspecto incluyó la administración financiera que es el programa de pregrado adelantado por la demandante, por lo que siendo la regulación establecida por el Ministerio de Educación debe considerarse para dar cabida al argumento planteado en el recurso de apelación. Adicionalmente, porque no se encuentra razón valedera para que se estimen como válidos los estudios de administración de empresas, administración de negocios, administración de comercio exterior, administración de empresas y negocios internacionales; finanzas y comercio internacional, entre otras y no se reconozca la de administración financiera estudiada por la señora MANCHOLA VARÓN, que además cuentan con materias muy similares en los respectivos planes de estudio.

Resulta de recibo el argumento de la parte actora cuando en el recurso señala que no es cierto como lo manifestara el a quo que los conocimientos fueran específicos, ya que en la OPEC se mencionaron varios, entre los cuales se postularon los de derecho, relaciones internacionales, ingeniería industrial, comercio internacional, lo que refuerza la argumentación destinada a concluir que los estudios realizados por la actora deben ser estimados.

(…) El Tribunal considera que el derecho de acceder a la carrera administrativa por mérito en condiciones de igualdad deviene de la Constitución de 1991, y por ello no debe entenderse la reglamentación como una cortapisa en tal aspiración. Unido a lo anterior, como se ha visto en esta providencia, según el Ministerio de Educación desde 2013 los programas de formación profesional de pregrado en Administración tienen varias denominaciones; en el caso puntual, del pregrado en Administración financiera que presentó la actora en el concurso de mérito, deriva de un campo básico de la Administración de la categoría por el tipo de gestión, como antes se dijo.

Bajo ese razonamiento, este Tribunal estima que la profesión acreditada por la señora DIANA MARCELA MANCHOLA VARÓN denominada Administrador Financiero, según título expedido por la Corporación Universitaria de Ibagué, pertenece al área del conocimiento de Administración y, por tanto, la actora si demostró el cumplimiento del requisito de educación formal en el proceso de selección 128 de 2009.

Decir lo contrario, se torna en un trato discriminatorio e injustificado entre las personas que cursaron estudios profesionales en programas académicos en las áreas de conocimiento de la administración, contaduría y economía, en diversas instituciones educativas superiores que, como la actora, pretendan acceder al sector público y sus títulos no fueron enlistados por una entidad pública en la OPEC, por lo que la hermenéutica a aplicar debe estar regida por el principio de la lógica”13. 13 A folios 13-16 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 11 del expediente ordinario, con certificado 1D8C12C8AE5438A9 B8BF5D75557A4A3A 4BDBEF7BE5682215 ABEC9D2E4D2A8951. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01826-00 Accionante: Comisión Nacional del Servicio Civil Accionado: Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.5.- En atención a lo anterior, se observa que el tribunal señaló que el Decreto 1785 de 2014 no era vinculante en atención a su fecha de expedición, en tal medida acudió a una resolución del Ministerio de Educación, la que incluyó, dentro del núcleo básico de administración, la carrera culminada por Manchola Varón. Asimismo, ese despacho estimó discriminatorio calificar la administración financiera como una profesión insuficiente.

Posteriormente, sostuvo que no era cierto que el empleo buscado requiriera conocimientos específicos, pues la OPEC permitía una amplia variedad de carreras y disciplinas. Ultimó que la decisión se fundaba en la norma normarum, por cuanto esta prohíbe tratos desiguales cuando estos son injustificados. 4.6.- Resulta claro, entonces, que la peticionaria pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, los aspectos jurídicos y probatorios sobre si Manchola Varón acreditó los requisitos académicos para ocupar el cargo de experto en valoración aduanera de mercancías, fueron analizados por el juez natural de la causa, por lo cual resulta diáfano que la parte actora busca reabrir un debate resuelto en el trámite jurisdiccional ordinario, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por la corporación criticada.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada14, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario15. 14 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01826-00 Accionante: Comisión Nacional del Servicio Civil Accionado: Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado