CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2019-00883-01 (0501-2022) Demandante: RUBÉN DARÍO CASTILLO ROJAS Demandada: NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, POLICÍA NACIONAL Tema: Reliquidación asignación básica y asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-133-2022 ASUNTO La Subsección decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 15 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El señor Rubén Darío Castillo Rojas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones Inaplicar por excepción de inconstitucionalidad los Decretos 122 de 1997, 62 de 1999, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003 y 4158 de 2007, a través de los cuales se fijaron los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de la Fuerza Pública, y se dictaron otras previsiones en materia salarial.

Declarar la nulidad del Oficio S-2018-043173/ANOPA-GRULI-1.10 del 13 de agosto de 2018, por medio del cual la autoridad demandada resolvió negativamente una solicitud de reajuste salarial y asignación de retiro conforme al IPC. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada reajustar la base de liquidación salarial o sueldo básico del libelista de los años 1997 a 2004 de conformidad con el índice de precios al consumidor (IPC) final emitido por el DANE para el año anterior en cada caso, y en razón de ello, reliquidar todas las primas y prestaciones sujetas a dicha remuneración. Condenar a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional al reajuste de la asignación de retiro en virtud de la nueva asignación básica a la que tiene derecho.

Supuestos fácticos relevantes El señor Rubén Darío Castillo Rojas ingresó al servicio de la Policía Nacional el 30 de enero de 1985. Fue retirado por voluntad propia, mediante el Decreto 469 del 5 de marzo de 2014, cuando ostentaba el cargo de coronel. El demandante mediante escrito del 4 de julio de 2018 solicitó ante la autoridad demandada un reajuste de su asignación básica de conformidad con el IPC certificado por el DANE.

El anterior requerimiento fue atendido de manera desfavorable a través del Oficio S-2018-043173/ANOPA-GRULI-1.10 del 13 de agosto de 2018. SOBRE LA AUDIENCIA INICIAL En el presente proceso no se celebró dicha diligencia, en aplicación del artículo 13 del Decreto Legislativo 806 de 2020, ello con el fin de correr traslado para alegar de conclusión y proferir sentencia anticipada por tratarse de un litigio de pleno derecho sin pruebas pendientes para practicar, según se advierte en providencia del 1.º de marzo de 2022, visible a índice 3 del registro de SAMAI.

SENTENCIA APELADA El a quo profirió sentencia escrita el 15 de junio de 2021, por medio de la cual denegó las pretensiones del demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: Inicialmente aludió que en virtud del literal d) del artículo 1.° de la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió cada año los decretos de reajuste salarial de los miembros de la Fuerza Pública.

Acto seguido, señaló que si bien la jurisprudencia ha reconocido que los incrementos ordenados por decreto durante el período comprendido entre 1997 y 2004 han sido inferiores a aquellos realizados conforme al IPC de la Ley 100 de 1993, no lo es menos que los incrementos de la asignación de retiro con base en el artículo 14 ejusdem, aplicable al demandante por favorabilidad, no cobijan al caso de marras por cuanto su asignación de retiro fue reconocida a partir del 5 de marzo de 2014, lo cual es muestra de que se ajustó a lo previsto en el canon 42 del Decreto 4433 de 2004.

Bajo dicha intelección, arguyó que los salarios devengados por el libelista se regularon por los decretos que anualmente expedía el Gobierno Nacional, los cuales no fueron sometidos a control de legalidad por parte de aquel, por lo que, al momento de consolidarse el derecho a percibir su asignación de retiro, esta ha de liquidarse con la asignación básica que percibía en actividad.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda. Para ello, manifestó que lo pretendido con el ejercicio del presente medio de control es que la entidad demandada reajuste la asignación básica del libelista y demás prestaciones con base en el IPC, ello desde el año 1997 y hasta que se produjo el retiro definitivo del servicio.

En ese orden, sostuvo que los salarios del señor Castillo Rojas mientras se encontraba en actividad, fueron inferiores a los ajustes ordenados por el índice de precios al consumidor, de ello que la asignación de retiro también deberá ajustarse tan pronto la Policía Nacional actualice los aportes que debió efectuar de conformidad con el artículo 242 del Decreto 1211 de 1990.

SOBRE LA ETAPA DE ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA   Una vez presentado el recurso de apelación por la parte demandante, al estar dentro del término procesal correspondiente, el Despacho ponente mediante auto del 1.º de marzo de 2022, admitió el recurso de alzada y, en concordancia con el artículo 212 del CPACA y el ordinal 5.° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 a través del cual se modificó el artículo 247 del CPACA, dispuso que por Secretaría, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de mencionada providencia, pasara el expediente al Despacho para dictar sentencia, salvo que las partes presenten solicitud probatoria.

En cumplimiento de lo anterior y en atención a la constancia del 27 de abril de 2022, proferida por la Secretaría, visible a índice 8 del registro de SAMAI, en la cual se indicó que no hubo solicitud de pruebas, se procede a decidir de fondo el asunto. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en la respectiva alzada, la cual en el presente caso únicamente fue formulado por la parte demandante. Problema jurídico Con fundamento en los anteriores argumentos, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, se resume en la siguiente pregunta: ¿El señor Rubén Darío Castillo Rojas tiene derecho a la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) como mecanismo de reajuste de los salarios que percibió entre los años 1997 a 2004, al igual que de la asignación de retiro que actualmente devenga? Al respecto la Subsección sostendrá como tesis que: no es procedente el reajuste de los salarios que devengaba el demandante en servicio activo con fundamento en el IPC, toda vez que los incrementos efectuados a su asignación básica en las anualidades referidas fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, lo cual torna también inviable acceder a la reliquidación de su asignación de retiro incorporando dichos porcentajes, conforme pasa a explicarse.

Del régimen salarial del personal de la Fuerza Pública A partir de la expedición de la Constitución de 1991, la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluidos entre ellos los integrantes de la Fuerza Pública, no es un asunto privativo de la órbita de competencia del Congreso de la República, sino que esa atribución es concurrente entre el Legislador (a través de Leyes Marco) y el Ejecutivo, conforme lo prevé el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política.

En efecto, la mencionada normativa preceptuó: «ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.».

En virtud de la normativa constitucional y teniendo en cuenta que el derecho se constituye gradualmente, al legislador le corresponde determinar normas generales y señalar objetivos y criterios en las materias a que se refiere el numeral 19 del artículo 150 de la Carta, es decir, en ejercicio de su competencia precisa el marco dentro del cual deberá actuar el Gobierno Nacional para los efectos señalados entre los que se encuentra «la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos», como ya se anotó. De esta forma, dado que la Constitución no es un agregado sucesivo de normas, sino que es un todo armónico que ha de interpretarse conforme a su unidad ontológica y jurídica, se impone como criterio hermenéutico la armonización de las distintas disposiciones que la integran.

Por ello, lo preceptuado en el artículo 218 inciso 2.° Superior en cuanto dispone que la ley determinará entre otros asuntos propios de la Policía Nacional lo atinente a su régimen prestacional, debe armonizarse con lo previsto por el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución. Es decir, corresponde al Congreso de la República determinar los principios generales objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los integrantes de la Fuerza Pública y es competencia del presidente de la República con acatamiento a la ley marco que se expida por el Legislador, precisar luego el desarrollo de esta en cuanto hace relación al régimen salarial y prestacional de aquellos servidores públicos.

Siendo ello así, el artículo 218 de la Constitución guarda armonía con lo codificado por el artículo 150 numeral 19 literal e), en cuanto al régimen salarial y prestacional de la Policía Nacional como integrantes de la Fuerza Pública. Por tanto, el Gobierno debe sujetarse a la ley marco que se expida para el efecto. Bajo dicho entendido, el legislador en ejercicio de su competencia precisa las normas generales, objetivos y criterios dentro de los cuales deberá actuar el Gobierno Nacional para los efectos señalados, entre los que se encuentra la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, a través de mentadas leyes marco.

Por su parte, le corresponde al Ejecutivo desarrollar lo regulado por dicha legislación mediante la expedición de decretos que por mandato constitucional deben reglamentar el contenido normativo en materia prestacional y salarial. Con fundamento en la facultad antes mencionada, el legislador expidió la Ley 4.ª de 1992, que en su artículo 1.° indicó que el Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta, fijará el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su denominación, régimen jurídico o sector, de los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República, de los miembros del Congreso Nacional, y de la Fuerza Pública.

Por su parte, el artículo 4.° ibidem, consagra que «Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2º el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones.

Igualmente, el Gobierno Nacional podrá modificar el régimen de viáticos, gastos de representación y comisiones de los mismos empleados». (La parte resaltada fue declarada inexequible a través de la sentencia C- 710 de 1999, proferido por la Corte Constitucional). Conforme a lo anterior, la fijación de las asignaciones básicas, primas, cesantías, entre otras, se constituye como parte de las atribuciones del Gobierno Nacional, de manera que es el Ejecutivo quien determina la escala gradual porcentual, a través de los decretos que cada año fijan los incrementos de los sueldos básicos del personal en actividad.

De lo planteado se advierte que, las asignaciones básicas del personal de la Fuerza Pública están sujetas a los decretos que anualmente expide el Gobierno Nacional, en los que se fijan las pautas para determinar el monto que devengarán sus miembros anualmente, impidiendo recurrir a una fuente distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, en la medida en que existe prohibición expresa consagrada en el artículo 10 de la citada Ley 4ª de 1992 e implicaría la modificación de la escala gradual porcentual, con base en la cual el Gobierno Nacional fija anualmente los sueldos básicos del personal de la Policía Nacional en actividad.

Con fundamento en lo anterior y conforme lo ha sostenido de manera pacífica esta jurisdicción, el reajuste con fundamento en el IPC solamente procede de las asignaciones de retiro de acuerdo con las Leyes 100 de 1993 y 238 de 1995, no para el sueldo en actividad para el período comprendido entre 1997 a 2004, pues ello se predica solo para quienes ya contaban efectivamente con asignación de retiro en ese lapso.

Además, se entiende que el reajuste reconocido conforme al IPC se liquida hasta la vigencia del Decreto 4433 de 2004, toda vez que tal norma retoma el principio de oscilación como método de reajuste, esto es, conforme a la oscilación de las asignaciones del personal en actividad, pues si bien por mandato supralegal debe garantizarse el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, aquel debe armonizarse con la configuración política que le asiste al órgano legislativo, en cuanto es a este último a quien le corresponde evaluar cual método o sistema resulta adecuado para superar las variaciones y fluctuaciones propias de la economía, conforme los lineamientos constitucionales, como en su momento ocurrió con la expedición de la Ley 238 de 1995.

Ahora bien, se observa que lo reiterado por el demandante es obtener el reajuste de su asignación básica y de retiro que le fueron reconocidas por parte de la entidad demandada a través de los decretos que fijaron los respectivos aumentos anuales según la escala gradual porcentual, pero sumándole la variación porcentual que arrojó el índice de precios al consumidor para los años 1997, 1999, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, toda vez que alega que para tales anualidades su ingreso perdió poder adquisitivo al haber sido incrementado su salario por debajo del IPC.

Al respecto, se tiene que uno de los propósitos del legislador al expedir la Ley 4ª de 1992 y ordenar el establecimiento de una escala gradual porcentual, era el de nivelar la remuneración de los miembros activos y retirados de la Fuerza Pública, razón por la cual, se creó de manera temporal la prima de actualización, la que subsistiría mientras se cumpliera tal objetivo Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995.

Nótese que el artículo 15 del Decreto 335 de 1992, expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades del artículo 215 de la Constitución Política y en Desarrollo del Decreto 333 de 1992 que declaró el estado de emergencia social, creó con base en el plan quinquenal para las Fuerzas Militares y de Policía 1992 –1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, para los oficiales y suboficiales pertenecientes a dichas instituciones y que se encontraran en servicios activo, una prima de actualización, en los porcentajes que allí se indican para cada grado, liquidada sobre la asignación básica.

Dicha prima, según el parágrafo del mismo artículo, estaría vigente hasta cuando se previera una escala salarial porcentual única para la Fuerza Pública, lo que significa que se trató de una prima temporal tendiente a nivelar la remuneración de estos servidores en forma gradual hasta llegar a una escala salarial única. En este orden de ideas, la prima de actualización introdujo una modificación gradual a las asignaciones de actividad que es computable para el reconocimiento de la asignación de retiro y pensión, no solo para quienes la devenguen en servicio activo como lo estipula expresamente el parágrafo del artículo 15 ya citado, sino también para el personal retirado, ya que por el sistema de oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones consagrado en el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990, las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad se deben reflejar en las asignaciones y pensiones ya reconocidas.

Visto lo anterior, la Sala precisa que para regular los salarios del personal en actividad de la Fuerza Pública, el Gobierno Nacional aplica la escala gradual, razón por la cual, ésta no puede ser modificada por decisión judicial, mientras que, para calcular las asignaciones de retiro, se basa en el principio de oscilación, con el fin de mantener el equilibrio entre los incrementos efectuados al personal activo y los realizados al personal en retiro que disfruta de una pensión o asignación de retiro.

En efecto, tal y como se expuso en el anterior acápite, el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4ª de 1992, es quien fija el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, acatando lo previsto en el artículo 150 de la Constitución Política. En este sentido, como lo pretendido por el demandante es que se le reajuste su asignación básica conforme a la variación porcentual arrojada por el índice de precios al consumidor para las anualidades mencionadas así como su asignación de retiro, por considerar que este fue mayor al efectuado conforme los decretos proferidos por el Gobierno Nacional, resulta improcedente acceder a ello, toda vez que, al personal en actividad se le efectúa el reajuste de su salario de conformidad con la escala gradual porcentual, a la cual se hizo alusión en líneas precedentes.

Ahora, si bien por decisión judicial se ha ordenado el incremento de algunas asignaciones de retiro con fundamento en el IPC, dicho sustento jurídico no puede utilizarse para modificar la escala gradual porcentual, en la medida que los debates son disimiles, puesto que, el reajuste de las asignaciones de retiro en lo que refiere concretamente a los incrementos realizados a los años 1997, 1999, 2001 a 2004 deviene por fuerza de las previsiones del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, aplicable a los miembros de la Fuerza Pública, en virtud de la Ley 238 de 1995, tema que ha sido objeto de numerosos pronunciamientos del Consejo de Estado y que no guarda relación con lo aquí pretendido por el libelista, que se enmarca al salario devengado en actividad y su incidencia en la liquidación de su asignación de retiro.

Por lo tanto, frente a lo reclamado por el demandante, es claro que los reajustes anuales para los miembros activos de la Fuerza Pública recaen en el Gobierno Nacional quien profiere los decretos correspondientes con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4ª de 1992 y para quien, el IPC no constituye el único indicador o variable económica que puede ser aplicado para el reajuste de los salarios de los servidores públicos.

En esa medida, la Sala encuentra que inicialmente la Corte Constitucional en pronunciamiento recogido en la Sentencia C-1433 de 2000, basándose especialmente en lo atinente al carácter móvil del salario por el artículo 53 Superior y además, en lo regulado por el artículo 4.° de la Ley 4ª de 1992, afirmó que la equivalencia entre el trabajo y el salario exigía mantener actualizado el valor de este último, ajustándolo periódicamente en consonancia con el comportamiento de la inflación, con el fin de contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo y asegurar que en términos reales conservara su valor.

En este sentido se lee lo siguiente en dicho pronunciamiento: «[…] La persona natural que pone a disposición de un empleador su fuerza laboral, al paso que cumple con una función social, persigue como interés particular una retribución económica por la prestación del servicio, que no solamente debe representar el equivalente al valor del trabajo, sino que debe ser proporcional a la necesidad de asegurar su existencia material y la de su familia, en condiciones dignas y justas, que serán las que le permitan subsistir adecuada y decorosamente.

Por esta razón, la remuneración debe asegurar un mínimo vital, como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corte y, además, ser móvil, de modo que siempre guarde equivalencia con el precio del trabajo. Esta equivalencia debe ser real y permanente, y conseguirla supone necesariamente mantener actualizado el valor del salario, ajustándolo periódicamente en consonancia con el comportamiento de la inflación, con el fin de contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo, y asegurar que aquél en términos reales conserve su valor. […]».

Agregó el fallo referido que en la medida que la situación de todos los trabajadores estaba igualmente afectada por las circunstancias macroeconómicas, en especial por el fenómeno inflacionario, el reajuste periódico debía cobijar a todos los servidores públicos y no solamente a un grupo o grupos dentro de ellos. Y que, en tal virtud, los aumentos salariales anuales debían corresponder, por lo menos, al monto de la inflación del año anterior, porque solo de esta manera se cumplía a cabalidad con los mandatos constitucionales que exigían conservar el poder real de los salarios de los trabajadores, por cuanto: «[…] 2.9.

Conviene recabar que el proyecto de ley de presupuesto para la vigencia de 2000 se concibió ajustado a una serie de criterios macroeconómicos, dentro de los cuales tuvo un peso determinante la necesidad de restringir los aumentos salariales. Es así como la ley acusada, reconoce dos franjas de servidores públicos en relación con el incremento, o mejor, con el ajuste del salario: quienes devengaban hasta dos salarios mínimos mensuales, que lo recibieron, y los demás que fueron excluidos del beneficio de tal derecho.

Lo anterior implica, sin duda, un tratamiento discriminatorio en perjuicio de un vasto sector de servidores públicos, bajo el criterio de que la mayoría de los trabajadores deben hacer un sacrificio como contribución al saneamiento de las finanzas públicas. “Dicho tratamiento rompe el principio de igualdad en la medida en que la situación de todos los trabajadores está igualmente afectada por la situación económica y, en especial, por el fenómeno inflacionario.

Y si el Estado debe preservar el valor real del salario, como se ha visto, no existe fundamento razonable para que solamente en relación con determinados servidores se logre este propósito y en cambio se desatienda con respecto a otros. “Si, como lo ha expresado la Corte, no es admisible que se congelen los salarios dejando de hacerse incrementos periódicos que permitan asumir el deterioro de los ingresos, menos resulta aceptable que se niegue a un gran sector de trabajadores del Estado el "ajuste" de sus asignaciones para que al menos conserven su valor real. […] No es argumento suficiente para desconocer el ajuste del salario a los servidores públicos la situación fiscal del país, pues ésta requiere de un manejo ajustado a los ordenamientos constitucionales y de éstos surge, con claridad meridiana, el deber constitucional para el Gobierno de conservar el valor real del salario, haciendo como lo determine la ley, los ajustes periódicos por inflación, así como los incrementos adicionales que se justifiquen, atendiendo los diferentes factores de orden político, social y económico. […] Con arreglo a la jurisprudencia contenida en la sentencia C-815/99, los aumentos salariales deben corresponder, por lo menos al monto de la inflación del año anterior, porque sólo de esta manera se cumple a cabalidad con los mandatos constitucionales que exigen conservar el poder real de los salarios de los trabajadores. […]».

Sin embargo, tal postura fue ligeramente modificada, habida cuenta de que en la sentencia C-1064 de 2001 la Corte reiteró que el principio recogido en el inciso 1.° del artículo 53 Superior, relativo al derecho del trabajador a recibir una «remuneración mínima vital y móvil», debía ser interpretado como un derecho constitucional de los trabajadores a mantener el poder adquisitivo real del salario, conclusión a la que se llegó a partir de una interpretación sistemática de la Carta y también de los tratados y convenios internaciones de protección al salario, y en ese punto precisó que el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ninguno en el Estado de Derecho, por lo cual puede ser limitado más no desconocido: «[…] 4.2.2.2.

El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. El derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo real del salario no es un derecho absoluto, como no lo es ningún derecho en un Estado Social y Democrático. La conceptualización del derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario como derecho limitable es un desarrollo específico de la doctrina según la cual los derechos, incluso los fundamentales, no son absolutos, de lo que se deriva la posibilidad de armonizarlos para asegurar en la práctica su ejercicio efectivo. […]».

Por esa razón, la referida Corporación si bien confirmó las principales premisas consignadas en la sentencia C-1433 de 2000 sobre el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario, se apartó de las conclusiones a que había llegado en aquel pronunciamiento, específicamente, en lo relativo a que las autoridades competentes para fijar los salarios no podían ser restringirlos mediante reglas inflexibles, como era, contemplar una fórmula única para la fijación del aumento salarial.

En esa medida, el alto tribunal constitucional, tomó distancia respecto de los precedentes invocados en los que señaló un aumento salarial a partir de una fórmula única y específica, v.gr. la indexación con base en la inflación del año anterior como criterio mínimo al estimar que la orden de aplicar una fórmula única y específica de indexación salarial para cualquier nivel salarial no es compatible con la ratio decidendi de las sentencias que constituyen precedente inmediato y directo del fallo C-1433 de 2000.

Lo anterior deja ver que, si bien el IPC es una variable económica que puede ser tenida en cuenta para determinar el aumento anual de los salarios de los servidores públicos, también lo es que, no constituye la única fórmula aplicable para ello, pues, también lo son el peso de la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica, la ponderación racional del gasto público entre otras.

Se colige entonces en primer orden por parte de esta Sala a partir de lo analizado que, para las anualidades en que reclama el demandante el ajuste reconocimiento, reliquidación de su sueldo y prestaciones sociales incorporando los porcentajes del IPC dejados de incluir, ello per se no desconoce el ordenamiento constitucional y legal, toda vez que, la Carta Superior protege el derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario y que ello conlleva a que cada año éste sea reajustado para todos los servidores cobijados por la ley anual de presupuesto, pero no necesariamente, que dicho incremento deba hacerse con aplicación únicamente de la variación porcentual del IPC del año inmediatamente anterior.

En consecuencia, en el Oficio S-2018-043173/ANOPA-GRULI-1.10 del 13 de agosto de 2018 expedido por la Policía Nacional, se indicó que el incremento del salario para los miembros de la institución castrense se realizó conforme a los decretos proferidos por el Gobierno para dichas anualidades, ello en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 4.ª de 1992.

De igual manera, al realizar la comparación de los porcentajes previstos en los decretos expedidos anualmente por el Gobierno Nacional para dicho personal castrense, y los porcentajes del índice de precios al consumidor consolidados por el DANE, se verificó lo siguiente: De lo expuesto se evidencia que, no hubo una sola de las anualidades reclamadas por el señor Rubén Darío Castillo Rojas en las que el Gobierno Nacional no generara un incremento al salario percibido en comparación con la del año inmediatamente anterior, de tal suerte que, al no poseer la condición de sujeto que mereciera una protección reforzada, su derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario podía ser limitado, siempre y cuando la limitación fuera razonable, máxime, cuando no se encuentra demostrado que tales aumentos hubieran vulnerado el principio de progresividad por escalas salariales, dado que quienes perciben salarios más altos están sujetos a las mayores limitaciones.

En ese orden de ideas, para la Sala resulta improcedente acceder a la pretensión tendiente a la inclusión del IPC de los salarios percibidos por el demandante en las anualidades 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, toda vez que los incrementos efectuados a la asignación básica del aquel en los años referidos fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional y por tanto, los aumentos deprecados tampoco pueden ser incluidos en la asignación de retiro que devenga el libelista, como pasa a explicarse.

Reajuste de la asignación de retiro con base en el índice de precios al consumidor «IPC» Por otro lado, en cuanto a las asignaciones de retiro se recuerda que, el método de reajuste tradicionalmente utilizado para liquidar estas prestaciones de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, lo constituye el principio de oscilación, según el cual, aquellas tendrán en cuenta la totalidad de las variaciones que en todo tiempo se introduzcan a las asignaciones que se devengan en actividad, «con base en la escala gradual porcentual» decretada por el Gobierno Nacional», esto con el fin de garantizar la igualdad de remuneración a quienes han cesado en la prestación de sus servicios.

Sin embargo, el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 con la adición de la Ley 238 de 1995 señala como excepciones al sistema integral de seguridad social las siguientes: «[…]

ARTÍCULO 279. EXCEPCIONES. El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas. […]

PARAGRAFO. 4º- Adicionado por el art. 1, Ley 238 de 1995. Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados […]». (Negrillas del texto original). A su vez, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 indica: «[…] ARTICULO. 14.- Reajuste de pensiones.

Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.

No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el gobierno. […]». Esta Sección a través de sentencia del 17 de mayo del 2007 afirmó sobre el tema lo siguiente: «[…] Por consiguiente, no existe la menor duda en el sentido de que bajo los mandatos del artículo original 279 de la ley 100 de 1993 los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional no eran acreedores del reajuste de sus pensiones como lo dispone el artículo 14 de aquella, vale decir, teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, sino como lo disponía el decreto 1212 de 1990, o sea mediante la oscilación de las asignaciones de los miembros de la Policía Nacional en actividad. […] a partir de la vigencia de la ley 238 de 1995, el grupo de pensionados de los sectores excluidos de la aplicación de la ley 100 de 1993, sí tienen derecho a que se les reajuste sus pensiones teniendo en cuenta la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE como lo dispuso el artículo 14 de la última, y a la mesada 14 en los términos del artículo 142 ibídem. […]» (Negrita fuera del texto original) El Consejo de Estado ha reiterado la anterior tesis jurisprudencial en la cual se determina que: 1.- Con la entrada en vigencia de la Ley 238 de 1995 (26 de diciembre de 1995 fecha de su publicación), las excepciones consagradas en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 presentaron una modificación consistente en que a los pensionados de los sectores allí contemplados, entre ellos los de las Fuerzas Militares y Policía Nacional, en virtud del principio de favorabilidad y conforme a los artículos 14 y 142 de la Ley 100 de 1993 se les podía reajustar la asignación de retiro conforme al índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior certificado por el DANE y la mesada 14, respectivamente, siempre que el incremento realizado por el Gobierno Nacional en los decretos anuales de las asignaciones en actividad de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sea inferior. 2.- En vigencia de la Ley 238 de 1995 el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional conforme al índice de precios al consumidor señalado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, en cada caso concreto, aplica desde el año de 1996 hasta el 2004, toda vez que a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004. 3.- El reajuste conforme al IPC incide directamente en la base de la respectiva prestación pensional y debe servir para la liquidación de los incrementos que a partir del año 2005 se efectuaran sobre dicha prestación. Por tanto, en aplicación del anterior marco normativo y jurisprudencial, a la luz de la presente litis en el expediente se tiene probado lo siguiente: Conforme a la hoja de servicios 12123322 del 30 de abril de 2014 expedida por la dirección de talento humano de la Policía Nacional, se observa que el señor Rubén Darío Castillo Rojas prestó sus servicios por un total de 29 años, 5 meses y 17 días, esto es, entre el 20 de enero de 1985 y el 11 de junio de 2014 (cd obrante a folio 76).

En efecto por medio de Resolución 469 del 5 de marzo de 2014, el Ministerio de Defensa Nacional retiró del servicio activo al demandante por voluntad propia (folios 23 a 24). El libelista elevó petición el 4 de julio de 2018 ante el director general de la entidad demandada, tendiente a la reliquidación y reajuste de la asignación básica mensual en aplicación del incremento del IPC, entre los años 1997 a 2004, así como el reajuste de la asignación de retiro con los nuevos valores arrojados por concepto de salario (folios 20 a 21).

La anterior solicitud fue resuelta de forma negativa a través del Oficio S-2018-043173/ANOPA-GRULI-1.10 del 13 de agosto de 2018, signado por el jefe de área de nómina de personal activo de la Policía Nacional (folio 22), en virtud de los siguientes argumentos: «[…] Los sueldos básicos para el personal uniformado y no uniformado de la Policía Nacional los fija anualmente el Gobierno Nacional, de conformidad con lo establecido en el articulo 13 de la Ley 4ª de 1992, normatividad que puede ser consultada en la Web de la presidencia de la República, siendo importante resaltar que la Policía Nacional a través del Área Nómina de Personal Activo, únicamente es competente para liquidar los haberes del personal en servicio activo, contemplados en los decretos anuales de sueldo, por consiguiente no está facultada para realizar reconocimiento de salarios v/o prestaciones que no estén establecidos en las disposiciones legales que rigen la materia […] En cuanto a lo establecido en la Ley 100 de 1993 y la Ley 238 de 1995, le comunico que si bien es cierto, esta última en su artículo 1° adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, indicando que la excepción allí establecida, no implica negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de la Ley 100/93 para los pensionados, en la Policía Nacional, esta materia es del resorte de Prestaciones Sociales ARPRE, en su caso particular no devenga pensión si no percibe Asignación de Retiro por parte de esta caja CASUR.

Siendo importante indicar que la Policía Nacional no ha recibido Decreto alguno expedido por el Gobierno Nacional, que disponga el reconocimiento de pagos por concepto de re liquidación de salarios sobre el índice de precios al consumidor(IPC), motivo por el cual le informo, que jurídicamente no es viable atender de manera favorable su petición. [ ]».

Con base en la referida relación probatoria que antecede, se realizan las siguientes precisiones para el caso sub examine: Si bien no se aportó el acto de reconocimiento de la asignación de retiro del demandante, de la parte motiva del Oficio -2018-043173/ANOPA-GRULI-1.10 del 13 de agosto de 2018 se desprende que aquel percibe una a cargo de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía. En estos términos, toda vez que el retiro del servicio activo del libelista se efectuó a partir del 5 de marzo de 2014, por lo que la aludida prestación le fue otorgada con posterioridad a la referida calenda, más los tres meses de alta, para aquel momento claramente no se habían efectuado incrementos anteriores durante el período comprendido entre 1997 y 2004, habida cuenta de que aún no se había consolidado el derecho al pago de esta prestación, es decir, no es viable predicar el desconocimiento de liquidaciones pensionales con base en el IPC, toda vez que éstas tampoco se habían causado al momento del reconocimiento de la respectiva prerrogativa.

En esa medida, el reajuste de la asignación de retiro de acuerdo con los artículos 14 y 279 de la Ley 100 de 1993, es decir, con base en el IPC de los años 1997 a 2004 «en los años en que el incremento sea menor», se aplicó para los pensionados o retirados de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional y no para el personal activo, en la medida que, como se indicó, a partir del 1.º de enero de 2005 se implementó nuevamente el principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004.

Bajo ese entendido, al demandante no le asiste derecho a la reliquidación de la asignación de retiro conforme al IPC, pues como se analizó en precedencia, para los años 1997 hasta 2004, el señor Castillo Rojas se encontraba en servicio activo en la Policía Nacional, por lo que no percibía aún la asignación de retiro, en tanto esta solo fue reconocida después del 5 de marzo de 2014, cuando acreditó el retiro definitivo del servicio activo por voluntad propia.

Situación anterior que reitera la tesis sostenida por esta Sala en cuanto a la imposibilidad de reliquidar la asignación de retiro teniendo en cuenta las variaciones del índice de precios al consumidor en los casos de aquellos pensionados que les fue reconocido su beneficio pensional con posterioridad al 2004, pues así se manifestó en asuntos con contornos similares a los de la presente causa judicial.

En conclusión: el señor Rubén Darío Castillo Rojas no tiene derecho al reajuste de los salarios que devengó entre los años 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 2003 y 2004, con fundamento en el IPC, toda vez que los incrementos efectuados en su asignación básica en las anualidades referidas fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, lo cual torna también inviable acceder a la reliquidación de su asignación de retiro incorporando los porcentajes deprecados.

Aunado a lo anterior, la reliquidación de la asignación de retiro con fundamento en el IPC solamente era válida respecto de las asignaciones de retiro causadas hasta el año 2004, ello en la medida en que durante dicho lapso el demandante se encontraba en servicio activo en la Policía Nacional, por lo que no percibía aún la mentada prestación, lo cual implica que los incrementos en dicha prestación solo podrían verificarse desde esa anualidad cuando resulta aplicable el Decreto 4433 de 2004 y no la normativa deprecada por la parte activa.

Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar por las razones expuestas, la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, toda vez que no prosperan los argumentos del recurso de apelación formulado por el libelista. De la condena en costas Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-.

Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).

Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.

Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes, contrario a lo solicitado por el libelista en su recurso. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.

Bajo este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la parte demandante pese a haber resultado vencida en esta instancia, en atención a que no se observa su causación, de conformidad con el numeral 8.º del artículo 365 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 15 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio del medio de control y restablecimiento del derecho promovió el señor Rubén Darío Castillo Rojas contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente